关于周恩来与人民政协提案工作的思考

苏 哲

周恩来同志是以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体的重要成员，是中华人民共和国开国元勋，也是人民政协事业的重要奠基人和筹建人。新中国成立后，周恩来同志长期兼任全国政协领导职务，为建立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推动人民政协事业发展作出了卓越贡献。提案工作是人民政协一项全局性工作，本文拟通过梳理回顾周恩来同志对人民政协事业特别是提案工作的实践探索和理论指导，以期为做好新时代政协提案工作提供思想启迪。

一、周恩来关于政协提案工作的论述

1948年4月30日，随着解放战争形势和民意人心的重大转变，中共中央审时度势，发布“五一口号”，正式号召召开政治协商会议，召集人民代表大会，成立民主联合政府。“五一口号”一经发布，得到了民主党派、无党派民主人士的热烈响应，他们纷纷发表宣言、通电和谈话，并接受邀请奔赴解放区，与中国共产党共商建国大计。经过一年多的筹备，中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日 至30日在 北平召开，标志着新政协的诞生，也孕育着新中国的成立。在全国政协一届全体会议上，大会共收到14 件提案，其中郭沫若、李济深、沈钧儒、黄炎培、马叙伦等44 位委员联名提出的提案《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》（与黄琪翔等16位委员联名提出的《请以中国人民政治协商会议第一届全体会议名誉电告联合国大会，郑重声明否认国民党反动政府案》并案），成为新政协历史上第一件提案。以此为开端，提案工作伴随着人民政协的诞生而产生，伴随着新中国成长的脚步而创新发展，并逐渐成为人民政协一项有传统、有特色、有影响的品牌工作。在政协提案工作的发展史中，离不开周恩来同志等老一辈政协领导人的深情关怀和殷切期望。

（一）关于提案的提出

提案的提出是做好提案工作的基础和前提。1957年2月，周恩来同志在政协第二届全国委员会常务委员会第34 次会议上要求：“要允许不同的意见在大会上讨论。讨论的结果，几个人可以商量，产生提案，有些提案可以变成决议案。”[1]周恩来同志在这段讲话中抓住本质，指出提案产生于商量讨论之中，产生于协商建言之中，产生于凝聚共识之中。据统计，政协一届全国委员会各次会议提出提案208 件，二届全国委员会各次会议提出提案412 件，三届全国委员会各次会议提出提案768 件，四届全国委员会只开了第一次会议，提出提案80件。①根据全国政协提案委员会办公室所编《政协提案工作资料汇编》整理而得。这些提案内容都紧紧围绕当时国家的中心任务，提出建设性意见，充分反映了统一战线各方面人士参政议政的热情和真情，为推进社会主义改造和建设作出了积极贡献。

（二）关于提案的审查和处理

提案审查立案是把控提案质量的重要抓手。1960年3月，政协第三届全国委员会常务委员会第8 次会议在讨论三届二次会议准备工作时，周恩来同志提出，“提案审查委员会每次会议都要设立，大会的第一天就要通过。现在提出的25 位了解各方面情况的名单，要由会议通过。这是件苦差事，每件提案都要看，都要审查……提案有个截止日期便于审查，截止日期以后如果还有提案，还可交常委会处理。”[2]周恩来同志的这段讲话强调了提案审查的必要性，明确了提案审查的主体，还提出了会议提案和平时提案的处理方式。全国政协每次全体会议都会对收到的提案认真审查，全国政协第一届全体会议设代表提案审查委员会，一届二次会议由常务委员会负责各小组提案审查工作，从一届三次会议起，设立提案审查委员会，负责会议期间提案审查工作并向大会报告。政协一届全国委员会至四届全国委员会期间，章乃器、陈正人、钱端升、梅龚彬、范长江、王芸生、陈翰伯等人先后担任提案审查委员会召集人。提案审查委员会在提案审查前制定工作方案，对提案组提出的初步审查意见逐案审查、作出决定，确定承办部门和办理规格，并向大会报告提案初审情况。

（三）关于提案的办理

提案办得好不好，结果是关键。1962年4月，周恩来同志在政协第三届全国委员会第三次会议上谈到提案办理工作时说：“对于这许多意见和提案，党和政府机关是否真正采纳？提案审查委员会提出来的审查意见，交到有关机关去，它是否做？我想应该观察一时期。比如昨天胡先骕先生的讲话，我当时就把他的讲话稿送到科学委员会去了，请聂荣臻副总理去研究办理。我也要保留一点意见，也要看一个时期，晓得科委是否真正研究照办呀！所以，不仅是发言人本身要看看，就是我们主持事务的人也要看看。当然，不是所有的意见都能够马上做的，有的还要斟酌，有的还要准备条件，但都要认真研究。”[3]周恩来同志在这段讲话中要求有关单位认真研究政协的提案，要在一定时期内看到提案办理的情况，也要追踪提案办理的情况。对于提案办理，周恩来同志要求：首先，承办单位要认识到办理政协提案的重要性，一丝不苟地办理委员提案。其次，在办理提案时区别情况，实事求是，有的易于办理，短期内就能答复；有的办理难度较大，需要经过一定时期才能答复；有的限于客观条件或其他原因一时难以办成。最后，提案办理要持续跟踪、持续问效，通过办理“回头看”等方式检验办理成效。

（四）关于提案监督

民主监督是人民政协的三大职能之一，周恩来同志长期关心政协的民主监督建设，在多次讲话中论述代表委员在监督中的作用。比如在1956年的一次讲话中，他说：“我们的人大代表，还有政协委员。每年应有两次到人民中去直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。”[4]周恩来同志还认为民主监督的主要形式有提案、视察、会议发言、参与工作检查等，强调委员的发言无论对错都要公开。[5]作为党和政府以及人民政协的领导人，周恩来同志希望政协委员能够深入群众、深入实际、深入一线，认真调查研究，了解真实情况，以此提出好的提案，发表有价值的监督性意见建议，为党和政府现代化建设提供决策和施政的智力支持。

二、周恩来对政协提案工作的历史贡献

从1949年新中国成立到1976年，周恩来同志在党政军等中央领导机关担任多个重要领导职务，在担任总理的同时兼任全国政协领导职务，为人民政协的政治、思想、组织、作风等建设积累了好经验，为人民政协工作开拓了一条广阔的道路[6]，也推动了政协提案工作的创新发展。

（一）提案工作制度基本建立

一届全国政协到四届期间，是提案工作的初创和成长期，在周恩来等同志的领导下，基本形成了提案提交、审查、交办、办理的完整制度体系。政协委员可以在每次政协全体会议期间提交提案，经提案审查委员会审查立案后的提案，交由中央人民政府或国务院各部门办理。提案工作在提、审、交、办各环节中，不断发展完善。比如1951年10月，政协第一届全国委员会常务委员会第28 次会议作出关于提案工作的决定，自全国政协一届三次会议起，提案人不用附署，委员可以个人名义提交提案，激发了政协委员参政议政的热情。比如在设立提案审查委员会后，要求对于部分提案的审查可以与提案人研究、商量，充分尊重提案人意见建议，再经审查会议反复讨论后作出审查意见，这也是今天提案交办协商工作的雏形。随着提案数量的增加，提案初审开始探索分组审查，比如1959年全国政协三届一次会议上，会议提案按照有关文化、教育、科学技术、医药卫生方面，有关工业、农业、交通、财贸方面，有关宗教、华侨、民族事务和政协工作方面分成三个专业审查组进行研究，提出初步审查意见，工作更加细化。

（二）提案数量和质量稳步提升

一届全国政协到四届期间，提案数量总体稳步上升，从全国政协一届全体会议上14 件提案算起，到四届一次会议共收到提案1468 件，其中1962年召开的全国政协三届三次会议收到的提案最多，共468 件，反映了社会各界历经三年困难时期后，在“调整、巩固、充实、提高”方针指引下，加快恢复国民经济的热情和期盼。从提案质量上看，更加注重调查研究，特别是1962年4月，周恩来同志在政协第三届全国委员会第三次会议上要求：“要使我们的建设搞得更好，首先就要实地调查，才能知道实际情况，如实反映情况，才有具体材料，具体经验可供讨论和研究。不要面临政协开会了，才到下面去视察访问，平时也可以分期去，比如说一年下去几次，不一定都要同时。……作了调查研究，再回到政协里面来时，就可以交换意见，交换经验。这样，我们的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议，使得各方面的力量都动员起来。”[7]此后“先调研，后提案”蔚然成风，提案质量稳步提高，1964年12月，时任国务院副秘书长、全国政协四届一次会议提案组组长曾一凡作关于提案审查工作方案的说明时特别讲到：“根据总理讲的精神，今年的提案质量可能高些。”[8]

（三）提案办理逐步规范

一届全国政协到四届全国政协期间，提案办理工作在摸索中日趋完善。在1949年9月的全国政协第一届全体会议上，主席团常务委员会关于代表提案的审查报告中提出，有关经济建设、侨民福利、人民教育、国民卫生等事项，用意甚善，应请中央人民政府转交有关机关采择施行，对于具体办理细则没有明确要求。到1951年11月全国政协一届三次会议上，提案办理日趋细化，提出凡提案内容全部或一部分为政府应该办理的事务，不论政府已在办理，或在最近期间可能着手办理或者着手准备，均建议中央人民政府核办。凡提案内容值得注意，但目前尚难办理，或提案的理由、办法有待进一步研究者，均建议中央人民政府予以注意。对于由政协常委会处理或送请有关机关、团体处理的提案参照执行。从上述材料可以看出提案在办理规格上分为核办和注意两种情形，明确了提案办理职责，这些经验为后来全国政协制定出台《关于承办提案工作的若干规定》《关于办理政协提案的意见》等文件提供了有益探索。

三、对做好新时代政协提案工作的启示与思考

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协工作和政协提案工作，强调提案是发扬社会主义民主的重要载体，提案办理协商是人民政协协商民主建设的重要任务，提案监督是人民政协民主监督的重要形式，提高提案质量和办理质量是做好提案工作的关键。2019年9月20日，首次以党中央的名义召开中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会，对新时代人民政协工作作出重要部署。要学习好、贯彻好、落实好习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想特别是对提案工作的重要指示，在周恩来同志等历届全国政协领导人奠定的良好工作基础上，总结经验、把握规律、改革创新，推进新时代提案工作高质量发展。

（一）加强源头引导

提案质量是基础，周恩来同志多次指出要加大调查研究力度，从源头上提高提案质量。习近平总书记强调，提案不在多而在精，提出提案反映情况要准确，分析问题要深入，提出建议要具体。[9]要秉持“不调研不提案”的务实精神，深入基层，听实话、察实情，从党政所需、群众所盼、自身所长入手，深入开展调查研究，用事实和数据说话，把问题摸清摸透，把症结查实找准，提出切实有效、科学可行、经得起实践检验的意见建议。提案切口要小，靶向要准，一事一议，简明扼要，不面面俱到，摒弃“套路化”建议，不断增强建言的精准性、针对性和可操作性。

（二）严格立案审查

全国政协1949年至1966年提案总量是1500 件左右，1979年至1988年十年间提案总量是11890 件，1989年至2012年提案数量呈现较快增长，总数为88754 件。党的十八大以来，提案总数趋于平稳，但数量仍处在高位。要正确处理提案质量和数量关系，讲求质量，不比数量，呼吁有提案意愿的委员在每次政协全体会议上提交1 至2 件高质量提案，推动形成数量渐趋合理、质量稳步提升的工作新局面。严把提案“入口关”，落实《提案审查工作细则》，规范不予立案、撤案、并案程序，全面提高提案审查质量。改进审查程序，延长审查周期，为把审查工作做细做实提供时间保证。

（三）深化提案办理协商

周恩来同志多次提到新民主的精神在于协商。要坚持把协商贯穿提案工作全过程和各方面，推动协商向审前、办后延伸。提案审查前，帮助委员与相关单位面对面交流，提前协商，在沟通中增进理解，在协商中凝聚共识，充分尊重委员的民主权利。提案办理中，强化互动，通过座谈协商、现场协商、网络协商等方式，增强办理的针对性和实效性。提案办理后，及时回访，扎实开展提案办理“回头看”活动，促进提案办理的再跟进、再落实、再提升。

（四）提高提案服务水平

服务质量是保障，没有高质量的服务，提出提案和办理提案就难以顺畅进行。提案工作无止境，服务工作也无止境，新时代的提案工作与周恩来同志时期的提案工作相比，在服务的专业化、精细化、精准化方面有了更高要求。应为政协委员知情明政提供便利，公开征集提案线索，编写《提案选题参考目录》，培育精品提案。应研究推进由提案者、提案承办单位、政协组织共同参与的提案质量和办理质量评价机制，对提案及其办理情况进行客观、公正、全面评价。应加强提案工作信息化建设，逐步实现提案工作全过程网上运行，提高工作效率。应加强提案工作宣传，大力宣传提案办理成果和委员履职风采，讲好提案故事，汇聚提案“好声音”。