城市社区精细化治理的策略研究——以南通市通州区为例

赵秦卫

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，必须加强创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。基层治理是国家治理的基石，社区治理是社会治理的基础。作为省级现代社区治理创新实验区，南通市通州区以“微治理”模式创新现代社区治理，健全社区服务体系，改进社区治理方式，提升社区治理水平，努力打造多元共治的社区治理格局，为城市社区精细化治理提供了一定实践探索经验。

一、通州区城市社区“微治理”模式的实践

南通市通州区现有244 个城乡社区，其中城市社区62 个，各社区广泛参与“微治理”的实践，完善社区治理架构，改进社区治理方式，健全社区服务体系，取得了一定的成绩。2019年，通州区顺利通过第一批江苏省现代社区治理创新实验区结项验收；金沙街道育才社区获得全国和谐社区建设示范社区称号；先锋街道花园村的“微治理”凸显南通区乡村创新治理新风尚，被新华社、《人民论坛》等媒体专题报道。通州区社区“微治理”的实践主要有七个方面。

一是“微党建”。健全“五位一体”党建惠民联动工作体系，开展“寻找老支书精神”活动，把党建工作的链条延伸到社区每一个领域，让党建在社区治理中发挥引领作用。通过“抓班子、带队伍、建制度、促和谐、助发展”工作，加强薄弱社区党组织建设，建立健全党员干部直接联系群众制度，突出社区党组织政治功能，发挥社区党组织领导核心和党员先锋带头作用。

二是“微平台”。区镇两级财政投入6000多万元，对社区公共服务中心“提档升级”，全区建有不少于400 平方米的公共服务中心和不少于60 平方米的“一站式”公共服务大厅，实行“一口清”导办、“一门式”受理、“一条龙”服务，提升公共服务水平，并提供代办服务，主动服务群众。

三是“微单元”。按照基层治理“一张网”要求和“地域相近、楼幢相连、资源相通”原则，将服务群众的触角延伸到小组（邻里）“微单元”，把邻里自治与网格化服务管理有机融合，采用“1+N”模式促进对邻里的有效覆盖，积极构建法治、德治与自治相结合的治理体系。

四是“微机制”。建立社区民情征集机制，采取由下而上征集议题，坚持问需于民、问计于民。建立社区民主协商机制，做到涉及居民切身利益的社区公共事务，协商于党组织决策之前、居委会实施之前。健全居民自治机制，鼓励居民参与社区治理，构建多元共治社区治理格局。

五是“微服务”。为更好开展便民利民服务，解决群众的实际问题，推进“小社区，大管理”“小服务，大民生”，搭建社区居民交流平台，增强便民服务意识，提供便捷贴心服务。结合网格化服务管理，通过“全要素网格通”移动终端做好信息采报，为居民提供矛盾化解、隐患排查、治安防范、心理疏导等“微服务”。

六是“微文化”。通过汇聚社区居民智慧，提炼各具特色的社区文化，如“家文化”“善文化”等，加强社区文化建设，浓化社区文化氛围，增强居民归属感。充分利用辖区文化资源，通过共建共享等形式，建立社区文化活动室、“四点半课堂”等为居民提供全方位公共文化服务，增强居民的文化获得感。

七是“微公益”。通过设立“慈善超市”、发动爱心企业成立“尊老助困爱心基金”等形式，动员社区居民开展经常性捐赠活动，形成了“一家有难，大家支援”的社区居民互助机制。广泛汇聚社会力量，建立社区慈善工作站，救助困难群众。建立社区居家养老服务站，为空巢老人、失能半失能老人提供日间照料、代办代购、精神慰藉等服务。

二、通州区城市社区治理存在的问题

近年来，南通市通州区城市社区治理围绕“微治理”主题开展的创新实践，取得了一定的成效和经验，但在探索和发展中仍然存在一些薄弱环节。

一是转变政府职能难题待解，政社不分现象依旧存在。政府在城市社区建设和治理中的作用应该主要是指导和监督，但实际上基层政府往往以行政命令的方式直接干预社区事务，对社区治理干预过多、过细，这种“政社不分”的现象表明政府在社区治理过程中的“越位”。在发挥居民自治作用，加强社区工作者的专业化建设，培育和监管社区社会组织，健全鼓励激励机制，创新社区治理机制等方面，政府角色和职能又往往“缺位”。一些政府部门把工作任务分解后下派给居委会，实际上有些任务远远超出了居委会的职责和工作任务范围，这种将行政事务转嫁给居委会的现象其实是政府职能的“错位”。

二是居委会治理能力不强，社区干部有待减负增效。居委会是城市社区治理的重要主体，但居委会在社区治理和引导居民自治过程中展现出的能力较弱。首先，居委会行政化倾向明显，居委会承担繁杂的行政性事务，导致居委会投入社区治理的时间和精力不足。通过调研发现，居委会工作人员普遍反映工作负担重，承接政府交办任务多、应付各类检查多、要求各种台账多、上报网络平台信息多、完成临时任务多，基层政府的一些形式主义、官僚主义问题也加重了居委会的工作负担。其次，居委会的工作人员有较丰富的社区工作经验，但相对缺乏社会工作的专业知识和技能，这直接影响社区治理的执行力和创造力。最后，居委会的治理能力和社区自治与服务功能受制于社区环境，一些安置房小区、无物业小区的诸多治理难题往往让居委会束手无策。

三是居民参与社区治理的积极性不高，治理机制有待创新并落实。居民参与城市社区治理的热情不高，多数居民对社区的公共事务关注较少，部分居民抱着“事不关己，高高挂起”的态度，甚至对所在社区的治理状况漠不关心，缺乏民主意识和公共精神。居民消极被动地参与社区自治，自治观念淡薄，自治能力不足，自治实践缺乏。一些居民参与社区事务往往是为了维护自身的切身利益，或受到从众心理的支配，而不是基于公民参与城市社区治理的责任感。当前参与社区治理的主要是居委会干部和退休居民，中青年居民参与社区治理的热情不高，居民自治的治理机制尚未有效运转，社区治理机制有待创新并落实。

四是社会组织参与社区治理困难颇多，培育发展社会组织任重道远。

社会组织是参与社区治理的重要力量，而现实中的社会组织参与社区治理过程中往往面临诸多难题。社会组织的登记管理体制比较严格，导致社区社会组织登记难。社区社会组织缺乏经费支持，申请财政补助或社会资助也比较难。社区社会组织往往没有完整的治理结构，甚至没有组织章程、组织架构和财务制度，参与治理与服务的规范化程度较低，难以高质量参与社区治理。面对居民多元化的服务需求，社区社会组织由于专业性不足，导致开展活动时难以广泛发动居民并收获好评。由于缺乏专业的社会组织培育机制，政府相关部门的监督管理不到位，社区社会组织的绩效考核评价机制流于形式，难以实现可持续发展。

三、加强城市社区精细化治理的策略

面对城市社区治理存在的以上问题，要以改革创新精神进一步推进社区治理的实践探索，把社会治理的重心下移，强化党建引领，转变政府职能，深化“政社互动”，以居民需求为指引，以现实问题为导向，以创新治理机制为途径，通过多元协同治理提升城市社区治理水平，建设现代智慧社区、和谐社区、幸福社区。

一是加强基层党建，引领社区有效治理。多元协同治理的社区治理机制中要充分发挥基层党建的引领作用。首先，优化组织设置。以网格划分为基础，设置“邻里”作为微治理单元，以“邻里”为单元设置党支部或党小组，灵活设置以“邻里”为单元的党群议事会和评议会，发挥党支部和党小组在社区微治理中的引领作用，构建基层党组织、居委会、物业公司、业委会、社会组织、居民、企业和商户的协商机制，加强社区治理多元主体的沟通协调，提升社会治理的执行力。其次，发挥党员先锋模范作用。组织党员干部到所居住社区党组织和邻里党支部报到，让党员进社区、亮身份、晒承诺、评业绩，要求党员干部参与社区治理和志愿服务，鼓励党员加入业委会等社会组织，培养优秀党员成为“邻里”党支部书记，党员要在理论宣传、社区治理、矛盾调解、志愿服务等方面发挥带头作用。再次，创新社区治理机制。发挥基层党组织的核心作用，构建多元主体广泛参与的社区决策、执行、监督机制，在“邻里”治理的基础上开展微治理实践。以一个居民小区设置为“邻里”为例，业委会、物业公司、邻里理事会要各司其职，由居民选举或推荐产生的邻里理事会牵头协调处理小区事务，调解矛盾纠纷，评议物业管理，服务小区居民，增强自治能力，提升治理水平。

二是转变政府职能，推进社会治理改革。首先，政府转变职能，社区赋权增能。政府与居委会是指导与协助、服务与监督的关系，应构建政府履职与社区自治的良性互动机制，厘清政府与居委会的各自职权，明确居委会职权清单，规范政府交办给居委会的行政性事务，遏制居委会过度行政化倾向，健全居民自治机制，增强居民自治能力。其次，深化“政社互动”，坚持依法治理。应当由基层政府履行的法定职责，不应要求基层群众性自治组织承担，不应将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体。依法需要基层群众性自治组织协助的事项，应当提供必要经费和工作条件。再次，推进“三社联动”，强化考核评估。党政机关应促进社区、社会组织、社会工作的深度融合，采取政府购买、设立项目资金、补贴活动经费等措施，培育专业社会组织，创新并落实政府与社区的双向评估机制，有效提升考核评估的客观性和科学性。

三是加强社区居民自治，创新社区治理机制。首先，处理好政府、社会、市场三者的关系，尤其是政府与社会的关系，切实转变政府职能，推进邻里治理的改革创新，培育内生型的居民微自治。其次，开展邻里治理，追求自治实效。把社区治理重心下移，组建以邻里为基础的治理单元，建设邻里中心，服务社区居民。邻里依据地域相近、人际相亲的原则组建，一个居民小区或相邻的街坊，在居民选举的基础上成立邻里理事会，在邻里理事会的主导下推进多元协同共治，创新开展社区微治理实践，提升居民自治的实效。再次，培育公共精神，增强自治能力。通过社区微讲坛和邻里治理实践，激发居民参与社区公共事务的热情，培育居民参与社区治理的公共精神，迸发居民自治的活力，提升居民参与治理的能力，增强居民的社区认同感和归属感，培养一批有威信、善治理、好品行的社区精英，营造良好的居民自治环境。

四是办好民生实事，做精做细基层治理。利用社区的人力、物力、社会关系等资源开展项目化微治理，以居民需求为导向，以民生实事为载体，设定项目目标、计划、主体、评价等要素，开展社区微治理实践和公益行动。首先，坚持问题导向，满足居民需求。发挥社区精英的组织作用，利用网格化服务管理系统，健全社区居民需求反馈机制，对居民反映的相关事项归类整理，研究设定具体微项目，微项目的立项和执行要考虑目标群体的实际需求和受益程度，考虑项目实施的主体、对象、目标、过程，考虑人力、物力、财力投入的承受度和可持续性。其次，坚持协同治理，鼓励居民参与。依据具体项目的利益相关性，灵活把握项目实施的范围，涉及社区全体居民利益的项目一般需党群议事会研究讨论，比如社区养老项目。影响某一小区居民或更小范围的项目一般由邻里理事会主持，比如某小区的停车难问题。项目立项与实施过程中发挥好多元主体的协同效应，鼓励居民参与项目的研究与实施。再次，坚持资源整合，引入专业服务。有些项目只需社区自身力量就能实施，有些项目则需要政府相关部门的支持和企业的扶持，还有些项目需要社会组织和专业技术人才的协助。比如社区养老服务中心的建设，既需要政府部门的财政支持，也需要社会组织和专业的医护人员为老年人提供家政劳务、生活护理、医疗诊断和心理慰藉等服务。

五是培育社会组织，积极壮大社会资本。多元协同治理的社区治理需要充分发挥社会组织的作用，关键是打造平台型枢纽组织，发挥好组织孵化器的培育作用，提高社会组织参与社区治理的水平。首先，通过政府购买服务的形式引入专业的平台型枢纽组织作为组织孵化器。平台型枢纽组织专门负责社会组织的培育发展、监督管理和服务指导，引导各类社区社会组织依照相关法律法规，健全法人治理结构，完善组织运行机制，提升参与社区治理的能力，加强人才培养和团队建设。其次，培育文体类、治理类、互助类、公益类等多样社会组织以满足居民需要。重点发展业主委员会、邻里理事会等治理类社会组织，政府在财政投入、政策支持、组织设置、能力培训、项目策划、绩效管理等方面，提供支持和引导，推进社区服务的社会化、市场化、多元化。适时成立社会组织发展基金会，促进社会组织的可持续发展。再次，社区社会组织要在丰富居民生活、发动居民参与、改善社区治理、化解社会矛盾、优化社区服务、发展公益事业等方面发挥重要作用。社区微治理要以居民需求为导向，以社会组织为载体，以专业社工为支撑，激发居民参与社区治理的热情，引导居民组织化参与社区公共事务，提升居民参与社区治理的能力，营造和谐有序的社区治理环境。

六是建设智慧社区，打造网络治理平台。运用现代信息技术，利用网格化服务管理平台，健全社区信息互动交流机制，开展线上线下融合发展的治理实践，建设高效便捷的智慧型社区。首先，利用网格化服务管理平台。构建包含人、地、事、物、情、组织六大要素的网络系统，把网格化服务管理与社区治理有机融合，打造资源共享、联动共管、动态跟踪、全面覆盖的精准服务管理体系，发挥好网格化服务管理平台在信息反馈、统计分析、发现问题、解决问题、考核评估等方面的作用，优化社区治理，服务社区居民。其次，借助互联网技术。健全社区信息互动交流机制，利用微博微信、手机APP 等平台，及时发布社区信息，高效收集居民意见，拓展互动交流渠道。开设社区网上课堂，创设社区论坛空间，鼓励居民通过网络参与社区治理，推动邻里理事会运用网络平台加强与居民的沟通交流，促进居委会借助互联网技术改善社区治理。再次，开展线上线下融合发展的治理实践。居民参与社区治理的途径是多种多样的，把线上的交流与线下的活动有机结合起来，让广大居民亲身参与社区公共事务，在“面对面”的交流中集思广益，在邻里理事会的平台出谋划策，在党群议事会的舞台献计献策，为建设和谐社区和幸福家园贡献力量。