国家经济治理视域下我国公司法完善路径研究

吴昊天

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。会议将提高我国国家治理能力，建立现代化的国家治理体系，作为今后改革的重点方向。“国家治理”概念的提出，是对马克思主义国家理论的创新，也是我国治国理念的新发展。推进国家治理能力的提升，制度建设是重中之重。法治是现代国家治理的基本方略，国家治理能力现代化离不开法治强有力的保障。推进法治中国建设，是促进国家治理能力现代化的重要途径。作为规范市场主体的法律制度，公司法必将在国家治理体制中扮演举足轻重的地位。完善的法治是国家治理能力现代化的核心支点。实现国家治理体系和治理能力的现代化，离不开经济治理能力的提升，离不开公司法的完善。

一、国家经济治理的内涵及要求

促进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会首先提出的全新的政治理念，党的十九届四中全会进一步重申了其重要性。探讨国家治理的实现路径，必须明晰国家治理本身的内涵和要求。国家治理的核心在于治理。在中国的传统观念中，“治理”是“治国理政”的意思，但我们今天所讲的治理，指的是一种不同于从源头起便区别于传统的政府统治的的概念，是一种新的管理过程。将“治理”与“国家”密切联系起来，用国家治理取代国家管理或者国家统治，体现了我国对于政治文明的进步。

国家治理首先是经济治理，只有治理好了经济，才能治理好国家。在整个国家治理体系中，经济治理是国家治理的核心和重点。自党的十一届三中全会确立“以经济建设为中心”，经济建设便成为我国改革开放的中心任务，经济治理成为国家治理的重中之重。我国经济改革以市场化为主要驱动，要发挥市场配置资源的作用，克服原有计划管理体制下的弊端。

然而，经济治理离不开法治。在国家治理的过程中，法治承担着重要的引领和推动作用，是国家治理现代化的价值目标。市场主体进行经济活动需要规则指引，市场秩序的维护需要法律保障，法治是影响经济增长的核心动因与基石。法律具有权威性、规范性、稳定性和可预测性，能够有效地定分止争，保障国家治理体系的平稳运行。市场经济本质是法治经济，建设市场经济，必须改变原有的行政命令和指令性计划体制，必须依靠完善的市场经济法治体系和公司法的有效实施。

二、公司法与国家经济治理的契合

在法律参与国际治理的过程中，规范政府权力是重点。国家治理当然要限制国家权力、规范国家行为、明确国家责任，但仅仅如此是远远不够的。“治理”不等同于“统治”，治理不是简单地自上而下迫使人们服从的制度安排，而是各种公共或私人的个人和机构采取联合行动调和利益与冲突从而共同管理事务的诸多方式的总和。著名政治学家俞可平教授认为国家治理是对社会事务进行的整体性管理和服务，其实现依赖于政府、市场与社会的相互协调。因此，国家治理不同于国家管理，政府并非国家唯一的权力中心，各种行使权力的公共或者私人机构都有成为权力中心的可能。

提升国家治理能力，尤其是经济治理能力，离不开市场主体的参与，离不开国家和公民各自有效地行使权力或权利。市场主体的竞争能力和参与能力与国家治理能力有着密切的关联。国家治理能力的提升，有助于公司竞争力和参与能力的增强；市场主体的活跃和公司竞争力的增强则会反过来推动公司更加积极主动地参与国家经济治理，如治理规则的制订和多元治理的形成。因此，实现市场经济领域良法善治，提升国家治理能力和水平，必须重视市场主体法律制度监事。

公司是现代市场经济主体中最基本的和最重要的形态，是社会最主要的经济载体，是国民经济的细胞。随着社会主义市场经济体制不断完善，绝大多数人都将受雇于公司，大多数生产也发生在公司之中，整个经济体系的效率在相当大的程度上依赖于这些经济分子中发生了什么。现代经济的竞争集中体现为制度竞争。公司法作为经济领域最重要的制度规则组成，对于提升一国的制度竞争力发挥着不可替代的作用。公司是最为重要的市场主体和基本的市场经济微观基础，公司的结构是否健全、公司的行为是否规范，直接涉及到社会经济秩序的稳定。

公司法不仅影响市场主体参与市场竞争的活力，也间接影响市场整体的稳定性。建立现代公司制度，尤其是完善公司法人治理结构，是我国国有公司改革的方向，也是盘活非公有制经济，促进多种所有制经济共同发展的必然要求。公司法正是适应建立现代公司制度的需要，为确认和规范公司的组织和行为而制定的法律。从某种程度上来说，公司法尤其是公司法是经济生活中的根本大法，是投资兴业、治企理财的总章程。

回顾改革开放的历史进程，公司法在推动经济体制改革和社会生产力发展中发挥着不可替代的作用。以公司法为首的相关企业法的出台，推动了中国的生产组织形式由资产型工厂向资本型公司的转变；中国公司的生产经营方式实现了从借贷经营向投资经营的转变；中国社会对于财富的追求出现了从劳动创造财富向资本增值财富的转变；中国人对于投资经营的态度出现了从仇视资本家到倾慕股东的转变。整个中国实现了从贫穷落后向富裕发达的转变。以公司法为核心的公司法推动了生产发展和社会进步。

建设中国特色社会主义法治体系是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。国家治理离不开经济治理，市场经济离不开法治，国家治理体系和治理能力的现代化不能忽视公司法律制度的建设。但是，我国公司法仍存在资本制度、治理结构、组织形式和中小股东权利保护等方面存在不完善之处，国有公司改革和《公司国有资产法》实践也面临不少困难和问题，因此要在国家经济治理视域下思考公司法完善的具体路径。

三、完善经济治理的公司法路径

在公司组织形式中，公司制是最主要的组织形式，公司法人治理结构具有有限责任、所有权流动和所有权经营权分离带来的专业化管理等独特优势。公司是市场经济中最为活跃的分子，部分企业集团对于每个人的生活都有着巨大的影响。因此，推进公司法改革首先要紧抓公司法改革的主线，完善公司治理结构，增强公司参与经济治理的能力。统一公平、公开透明的市场规则是实现公平竞争、建设现代化经济体系的前提条件。规范市场进入与退出、适当降低市场进入与退出的壁垒，有助于保证市场的可竞争性；严格监管政策、规范公司行为是促进与规范竞争的重要手段。

（一）完善资本形成制度，促进市场良性发展

资本制度是现代公司制度的一大基石，是公司得以成立和经营的基础。公司资本制度改革在公司法改革中往往起着牵一发而动全身的效果。公司资本制度的改革必须充分尊重尊重市场经济的价值、供求和竞争等基本规律，发挥市场在资源配置中的作用，维护市场经济秩序。公司资本制度的改革不仅要回应国家政策的要求，还要尊重公司资本三原则和公司资本制度本身的价值追求。实现国家经济治理，培育健康市场主体，必须完善公司资本制度。

我国公司资本形成制度的改革深刻反映了市场治理观念的转变，体现了由限制竞争到尊重商事自由，鼓励交易的转化。为保障债权人利益，我国1993年《公司法》对于公司设立规定了严格的法定资本制度。随着市场化改革的不断深入，《公司法》也在不断回映市场发展的需要，逐步放宽注册资本的限制，并允许设立一人有限责任公司。2013年《公司法》进行了进一步地修改，全面推行了完全认缴资本制，对于注册资本额、认缴额、实缴额、缴纳期限和缴纳方式完全不加干涉。

回顾公司资本制度改革的历程，改革对于降低市场准入门槛，激发经济活力方面发挥了重要作用，也推动了我国公司法制朝着尊重市场规律，促进市场竞争方向发展。但是，资本制度的改革并不是简单地放权，资本也并不是决定公司信用的唯一因素。我国公司资本制度改革并没有完全尊重我国市场发展的历史阶段。首先，资本制度改革深受政策影响，早期资本制度改革背负着推动国有公司改革的的使命，后期又承担着“救市”和推动经济增长的需要，一定程度上忽略了公司资本制度的价值追求和体系逻辑。其次，改革缺乏体系性，如在取消法定资本最低限额之后，未能建立起完备的债权人利益保护机制，虚假出资、抽逃出资盛行，公司在很多情况下成为逃避债务的工具，不仅妨害了市场竞争秩序，也一定程度上危害地方金融秩序的稳定。最后，我国公司法并没有突破法定资本制的框架，未触及到最核心的资本形成制度。

授权资本制，是指公司设立时发起人只需认购部分股份，公司就可正式成立，其余的股份，授权董事会根据公司生产经营情况和证券市场行情再随时发行的公司资本制度。授权资本制度免除了变更注册资本的繁琐程序，利于公司的尽快成立，提高了经济效率，不易造成公司资产大的闲置。我国资本制度改革可以在维护市场交易秩序的基础上适当突破法定资本制度，赋予市场主体的设立更大的空间，从而进一步调动市场资源，促进市场竞争。公司资本制度改革中，债权人的利益保护也很重要。在完全认缴制的前提下，公司信用基础也已经从资本信用向资产信用转型。在此基础上，要完善出资催缴机制和股东出资义务加速到期机制，健全公司信息公示共享制度，拓展法人人格否认制度的适用空间，实现债权人权益的有效保护。

（二）改革股东出资制度，实现要素高效利用

股东的出资构成，即在股东出资总额中各种出资形式的占比。实现公司资产结构的合理性，一方面要避免货币出资比例过高而造成资本的闲置和浪费，另一方面要避免非货币出资比例过高而影响公司的流通性和稳定性。

十九届四中全会指出，要健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。作为市场经济体制中的经济分子，公司的出资制度决定着生产要素参与市场竞争的范围和深度，影响市场的资源利用效率。坚持市场在资源配置中的决定性作用，必须促进各种生产要素充分流动，尊重生产要素自身价值，激发市场活力。完善股东出资制度，有利于清晰界定各类产权，健全以公平为核心的产权保护制度，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。当下我国股东出资制度改革的重点在人力资本出资和土地承包经营权出资两方面。

我国公司法基于人力资源的评估风险和履行风险，不允许人力资源出资，一定程度上阻碍了生产要素的自由流动。人力资源出资未能得到普遍推行源于其面临的两大风险，即评估风险和履行风险。人力资源出资问题并非无解，人力资源的评估风险和履行风险可以通过其它股东连带责任、股东补缴责任、股份寄存制度和竞业限制得到一定程度的规避。但是，人才是重要的生产要素形式。随着知识经济的发展，创造知识的人才越来越成为公司之间竞争的宝贵资源，人力资源也成为全国各地科技战略、人才战略和创新创业战略的重要环节。近年来兴起的经理层持股、员工持股、股份期权计划等公司激励方式，都存在以人力资源投入获取公司股权的安排和需要。除此之外，上海、深证等地对于人力资本出资也进行了积极地探索。

十九届四中全会提出建立以公司为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小公司和各类主体融通创新，强调了公司在人力资源利用上的主体地位。人力资本出资制度的改革确实有其风险性，但不代表没有尝试的余地。在具体改革策略上，可以在总结各地探索经验的基础上，立足于我国市场治理的现实需要，对于经营内容与技艺性劳务直接相关的公司和已为公司实际履行的劳务适当放开人力资本出资的限制，提高资源利用效率，回应市场发展的新动向。

除了人力资本出资，土地经营权权出资也是出资制度改革的重要方面。农业是国民经济的基础，深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度是我国国家治理的重中之重。推动农地“三权分置”改革，实现农业现代化大发展，必须重视土地经营权入股这一重要法律问题。

土地经营权入股，既要以市场为导向，推动生产要素流动，盘活农村经济，助力现代农业发展，又要兼顾农民利益，让改革发展成果真正为民所享。因此，要从土地经营权的作价标准、转让限制和农业公司的设立标准、利润分配方式和解散清算等制度入手，总结各地实践经验，构建一整套行之有效的土地经营权入股制度。在此基础上，要进行《公司法》和《土地承包法》的联动修改，为改革和农村经济治理提供切实有效的法律保障。

公司出资制度的改革是产权保护的基础，有利于市场长期稳定发展。要按照党的十九大报告提出的“凡是在我国境内注册的公司，都要一视同仁、平等对待”的要求，深化金融、土地、能源、铁路等领域改革，完善金融、土地、能源、交通等要素市场；转变政府职能，从直接干预市场向维护市场秩序转变；落实依法治国，有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强社会信心。

（三）回应商事组织创新，优化公司治理结构

公司是市场经济的最为重要的分子，公司法人治理结构也是市场经济最为普遍的组织形式。但是，甘瓜苦蒂，随着市场经济深入发展，法人制的“双刃剑”效应也逐渐显现。一方面，美国安然事件和2008年的金融海啸，引发人们对于信义义务的反思，使得法人制度的合理性和有限责任制度的正当性面临挑战。另一方面，在我国许多上市公司中，股权结构过于集中，交叉持股与内部人控制盛行，股东大会形骸化，开会变成走过场，中小股东权利难以得到有效地保护；除此之外，随着知识经济的发展，现有公司法律制度规定的商事组织形态无法得到及时的更新，公司法人治理结构对于控制权市场和受托义务的强调无法满足知识经济、风险投资等新经济的制度需要，创始人往往担心其控制地位受到资本的威胁，不利于创新活力的释放。为了保护自身创业成果，协议控制、智力资本管理等组织形式逐步得到认可。

商事组织创新能有效激发市场主体的参与热情，面对挑战，公司法人制度要积极回应时代发展的要求，从而为市场主体参与国家治理提供保障。首先，对于商事组织的创新，要尊重市场实践，承认其存在的合理性，完善相关任意性规范进行规定，但要兼顾债权人利益的保障；其次，对于中小股东的利益，要完善股东知情权制度，确保公司披露的信息的完整性、及时性和准确性，完善累积投票制度，规范表决权征集，使得中小股东的意愿得到充分表达；除此之外，细化中小股东异议回购请求权制度，降低股东派生诉讼的门槛，防止滥诉，能够为中小股东权利保障提供切实有效的途径。在具体操作层面，可以通过“试点”等形式，寻找鼓励创新和风险防范之间的平衡，从而不断提高经济治理能力。

四、结语

经济治理是国家治理的基础，法治是国家治理的遵循和保障。实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现市场经济长期健康发展，离不开每一个市场主体的参与。公司法作为市场主体法律制度的重中之重，必须不断回应市场实践和时代发展的需要，适时地进行改革和创新，推动国家治理和市场繁荣深度融合，更好地彰显市场经济的法治属性，完善国家经济治理体系，提高国家经济治理能力。通过完善公司法，提升国家经济治理的法治化水平，增强经济治理的稳定性和可预测性，更有利于市场的长期稳定发展，从而实现“良法”与“善治”的结合。