业主权利保护的立法解读及思考——以《民法典物权编(草案)》二审稿为视角

包志会

(天津师范大学 法学院,天津 300387)

《民法典物权编》草案的第六章规定了业主的建筑物区分所有权，根据近些年来普遍反映的“三难”问题作出了修改与回应。主要体现在三个方面:一是在草案第七十二条第二款中增加规定,对于设立业主大会和选举业主委员会,居民委员会应当给予指导和协助。二是在草案第七十三条完善公共维修资金使用的表决程序,降低表决要求。三是在草案第八十一条中增加业主维权渠道,出现法律所规定的违规现象,可以向有关行政主管部门投诉。

一、业主权利保护中“三难”问题

(一)业主大会、业主委员会成立难

我国现行《物权法》充分规定了业主大会、业主委员会的权利,但在现实社会生活中,很多社区并没有业主大会、业主委员会,社区业主自治意识薄弱,[1]业主们没有强烈的意识去召集设立业主大会或业主委员会,在没有涉及自身利益的情况下,通常对社区事务持有置之不理的态度。虽然最近几年我国鼓励当地出台相关法规政策,鼓励社区要积极设立业主大会、业主委员会,但社区业主对政策了解程度不够,对于设立业主大会、业主委员会的想法也处于比较边缘化的角度,因此很多社区要么直接不设立,要么在设立过程中直接取消。有些社区会设立业主大会、业主委员会,但是存在筹备时间特别长、设立程序不规范、不落实具体相关政策、职责履行不到位等现象,很多社区设立业主大会、业主委员会,从筹备开始到最终选举,花费时间会超过一年。并且社区业主与物业公司之间经常会产生矛盾,甚至会出现物业公司阻挠业主发放选票或者开展筹备事项。因此为更好服务于社区,业主大会、业主委员会成立难是当前社区亟待解决的问题。[2]

(二)公共维修资金使用难

公共维修资金,俗称社区房屋的“养老钱”,[3]是在商品房出售并交付时,购房者按照一定的比例缴纳维修资金,以便未来房屋老化之后出现需要及时修缮的情况,可以向物业公司申请利用公共维修资金进行维修。现行《物权法》第七十九条明确规定维修资金属于业主共有,因此可以得出社区业主对维修资金享有支配权。[4]但是,现实情况中,有很多社区的住宅房屋需要及时修补,社区业主多次向物业管理公司反映,却迟迟无人应答,也没有及时维修,很多住宅房屋建筑就一直处于维修期或者危房期。公共维修资金处于亟待使用的情况，很大一部分原因是因为申请维修资金的程序很繁琐,使用门槛较高,因此维修资金就一直处于“沉睡”的状态，不能合理使用,使得很多社区的公共建筑设施不能得到及时有效的修缮,损害了社区业主的相关利益。另外,除了维修资金收缴之后使用率低的问题,有些社区由于维修资金的管理制度不规范,会出现物业公司违规使用维修资金的情况,例如,物业公司会利用维修资金来补足物业服务费或者自身所花费的其他费用。由于维修资金使用制度不具备完善的公开程序,很多社区业主对于维修资金的使用情况知情程度不是很高,在此情况下,业主委员会和物业公司通过不规范的操作暗中勾结、相互牟利,进而损害业主们的切身利益。因此规范公共维修资金的使用程序和提高使用率才能更好地保障业主的权利。

(三)业主维权难

在社区生活关系中,需要社区业主们进行自治，[5]而在社区中,业主之间都处于相对独立的社会关系,存在个性差异、习惯不同、利益需求不一等情况,因此一旦自治超过一定范围,个人的“自治”行为会很容易损害他人合法利益。社区中某些业主会因个人利益进行私搭乱建、侵占公共通道,不按规定饲养宠物,不对自家宠物采取安全保障措施。同时,有些社区业主的行为也会使得社区环境遭到污染,随意丢弃垃圾、任意排放污染物等。对于以上违法乱规行为如何处理,业主该如何正确维护自身权利都是需要解决的问题,自治维权的路途任重而道远。有时即使投诉物业,也不能得到及时回应和保障。对于业主而言,无论是资本力量还是专业知识的了解程度,相较于物业都是处于弱势,获取相关信息的途径也会更加缺失。社区业主和物业之间缺乏一个非常有效且恰合的沟通渠道,业主不能自由表达其真实意思,即使表达真实,也无法得到相应保护。另外,对于我国而言,物业管理相关的法律法规不是很成熟完备,尚处于一个非常薄弱的探索阶段,因此,对于业主的自治维权手段也不是很规范,缺乏可靠的有效机制。业主维权能力的羸弱必定会导致业主被侵害的权利和利益不能得到及时完整的保障。[6]

二、《民法典物权编(草案)》二审稿相关规定解读

(一)明确居委会应给予指导协助

生活实践中,很多社区并没有成立业主大会或者业主委员会。在一个基层自治组织中,业主大会或者业主委员会的缺失,会使得业主权益更难得到保护,在业主权利遭受到侵害时,仅仅依靠业主个人能力是无法得到伸张和维权保障的,因此成立业主大会和业主委员会很有必要。对于设立了业主大会和业主委员会的社区,由于对法律法规及相关政策了解不充分、程序操作不规范,使得设立业主大会或选举业主委员会的时间较长,严重存在“成立难”的问题。我国现行《物权法》第七十五条虽然明确规定政府应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助,但是政府对于基层社区业主来说较为遥远。同时,政府部门事务较多且繁琐,任何事情的处理都需要花费相应的人力和物力,对于社区中业主大会或者业主委员会的成立虽然现行法明确规定需要给予指导,但在现实生活中,往往一直被搁置,得不到妥善的帮助。因此，《民法典物权编(草案)》二审稿在第七十二条专门增加了“居民委员会应当对设立业主大会、选举居委会予以指导”。通过法律规定不仅能够推动社区积极设立业主大会和选举业主委员会,同时在给予指导和协助的角色上增加了居民委员会。居民委员会属于政府和基层组织中间的群众自治性组织,具体工作内容就是对接政府和基层社区,上传下达,同时居民委员会的工作领域离社区也是最近的,在维权保障方面更有利于业主保护自己的权利。

(二)降低公共维修金使用门槛,增加使用情形

公共维修资金的起源很早,在2007年《物权法》出台之前,公共维修资金就已问世,开始于1998年,不断累积20多年,公共维修资金的基数越来越大,但是使用率一直很低,社区内的公共基础设施损坏以及业主的个人住宅问题一直得不到妥善解决。在《民法典物权编(草案)》一稿中,就针对筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金作出了相关修改,但仍然存在争议,虽然相较于现行《物权法》相应规定,适当降低了投票通过率,但是大部分学者专家都认为一审稿的修改得不到实质意义上的解决,对于公共维修资金使用率低的情形得不到明显改善。因此四月份的《民法典物权编(草案)》二审稿在一审稿的基础上又作了相应修改,完善了对于公共维修资金的表决程序,也降低了使用公共维修资金的表决要求,将一审稿的“双过四分之三”修改为“双过二分之一”,大大降低了通过表决的要求。通过法律规定来改善过去维修资金的“沉睡状态”,来加强对社区业主权利的保护。另外,二审稿草案还增加了一款规定,在紧急情况下,业主大会或者业主委员会可以依法申请使用公共维修资金,而不用再去召集社区业主进行投票表决。这里体现了法律的人性化,比如在暴雨季屋顶漏水,此种情形下必须及时进行维修,如果还要根据法律程序进行投票表决,那么业主的切身利益将会遭受到严重损害,因此,很多地方纷纷出台当地法规,在紧急情形下,可以不经业主投票对公共维修资金进行使用,以便更好地保护业主权利。所以根据地方实践的特殊情况,二审稿增加了此项内容,切实维护了业主的实质利益。

(三)赋予相关部门管理义务

社区生活中,由于各方面利益观念的差异,一些违规现象屡见不鲜,小区内私搭乱建、违反规定饲养宠物、侵占公共通道等违规行为时有发生,不仅侵害了社区内其他业主的相关利益,同时极有可能影响社区内的生活环境。业主个人能力有限,即便求助于物业,但是物业服务公司是逐利组织,只有投出没有回报盈利的事情只会置之不理,因此,物业虽然是服务于社区,但本质上是公司,是盈利组织。即使物业公司对于其他业主的反馈作出一定的回应,但对于违规业主也不能作出非常有效的规制,不能产生及时长效的约束,不能从根本上减少此类现象的发生。针对实践中这些情况的发生,《民法典物权编(草案)》二审稿中增加了一款,在建筑区划内违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道等的行为人拒不履行相关义务的,有关当事人可以向有关行政主管部门投诉,有关行政主管部门应当依法处理。这表明在现实生活中,柔性的解决方式起不到良好的作用时,必须通过法律规定,增加一定的震慑力和刚性规制。该条规定不仅针对小区内的违规行为指明了投诉途径,也明确了业主权利救济的渠道,根据二审稿的规定内容,只要向相关部门进行投诉,该部门就应当依法作出处理,为解决小区违规现象引发的纠纷提供了法律依据。

三、完善业主权利保护的个人思考

(一)明确业主大会、业主委员会法律定位

1.赋予业主大会法人资格。我国现行《物权法》并未对业主大会的法人主体资格作出相应规定,同时《民法典物权编(草案)》二审稿对此也未作出相应的修改,因此,业主大会的主体资格一直处于比较模糊的地带。法律充分规定了业主大会的行使权利,但如何保障权利实质行使,需要确定好业主大会的法律地位,然后依照法律规定合法行使自己的权利,赋予业主大会的法人资格是当下较为合适的选择。赋予业主大会法人资格顺应域外法律规定的潮流,美国等其他发达国家对于社区的管理制度作出了非常详尽且相对完善的规定，[7]同时也承认了业主大会的法人资格。一方面真正确立业主大会在市场中的法律定位,才能提起诉讼并以自己的名义对外行使法律行为。另一方面也提升业主大会在社区内的权威性,才能牢牢站在法律层面制止社区内一些违规行为,更好地磨合业主大会、业主委员会和业主们的关系。

2.界定业主委员会法律性质。对于业主委员会法律性质的界定,立法上也是处于非常模糊的态度。业主委员会简单来说是业主大会的执行部门,一方面代表业主大会在内部对日常事务进行处理,另一方面又代表业主大会对外部履行一些职能。但在社区内建筑物区分所有权的情形下,应当明确业主委员会独立的法律地位,能以自己的名义为一定行为,并依法提起诉讼,为业主维权。司法实践中,对于承认业主委员会是否能作为诉讼主体的判决不一,因为立法上没有统一的标准,有以原告不适格驳回诉讼请求的,也有承认业主委员会的诉讼主体资格进行审理案件的。业主权利受到侵害通过法律武器进行维权这在司法实践中经常会出现,但是业主个人的力量是非常薄弱的,业主委员会的法律地位不明确,在一定程度上会严重减少业主的维权途径。如何更好地维护业主的权利,需要明确业主委员会的诉讼主体资格。

(二)完善公共维修金管理制度

1.简化维修资金的使用程序。《民法典物权编(草案)》二审稿完善了公共维修资金的表决程序,适当降低了使用维修资金的表决要求,是为了推动公共维修资金的使用作出的立法规定。然而，实践中,在使用公共维修资金的时候不仅存在表决难的问题,也存在使用程序复杂的问题,在需要启动维修资金使用时,需要消耗太多时间。例如,有些社区业主针对社区内公共设施的损坏申请启动使用公共维修资金时,光是损坏鉴定这一项就需要排队并且花费大半年时间,不能及时作出决策并进行表决。因此,立法上在降低使用表决难度的同时,地方立法也应跟随适当地简化使用程序。例如,在现在的大数据时代,可以做一个专门的社区业主APP或者建立一个数据库,通过网上进行审核、投票、表决,从而简化维修资金的使用程序,提高表决效率。

2.加强对维修资金的使用监督。由于我国社区公众对公共事务的参与缺乏积极性,业主对社区的自治程度还不是很高,对于维修资金的使用,公众对自身知情权的意识也相当匮乏,因此,对于维修资金的使用途径了解不够,让开发商和物业管理公司有了可趁之机,将社区业主所有的公共维修资金据为己有,挪为他用。这不仅严重损害了社区业主的知情权和切身利益,同时也大大降低了开发商和物业公司的可信度,影响业主和物业公司的关系,导致进一步僵化,也使得维修资金一直处于模糊和失控的状态。所以,必须加强对公共维修资金使用的监督，应从源头开始,收缴、日常管理、使用等每个环节业主都应参与并知晓,定期公布维修资金的使用内容和收支情况。国家也可出台有关监督公共维修资金使用情况的监督管理规定,从法律上进行统一规制,地方再根据当地实践情况进行“因地制宜”。只有建立了监督制度,社区业主才能对维修资金有一个全面掌控的视野,才能更好地保障业主的权益。

(三)增加业主维权的救济渠道

1.建立业主投诉机制。在社区生活中,业主权利受到侵害的现象屡见不鲜,其中包括其他业主和物业服务公司。但相较于物业服务公司,业主往往是孤立无援的,自身的力量也很薄弱,所以在与物业公司的博弈和对抗中,业主是弱势一方。另外,多方业主联合出现进行维权的情况是非常困难的,不利于业主及时对自身利益进行维权。[8]除此之外,我国的物业管理制度仍然处于探索和培育阶段,通过政府监管不能达到落地效果,不利于切实保护业主权益。因此,需要建立业主的投诉机制,这不仅与现行《物权法》第八十二条规定的内容相契合,也能弥补《物业管理条例》中注重规定管理内容而忽略自治内容的缺憾,业主可以通过自身的渠道进行维权,有利于社区的公共治理。同时,也建议立法增加“受侵害的业主”可向政府、居委会等相关部门进行投诉,扩大原有的“业主大会、业主委员会”的投诉主体范围,从而更好地保障业主自身权利。

2.创设物业服务公司的评价制度。实践中，物业服务公司侵害业主权利的现象时有发生,由于业主处于博弈对峙中的弱势一方，[9]社区业主受侵害时不能更好地保障自己的权益。在社区管理中,物业公司应是服务于社区的,不应当借助于自身力量的强势而进行各方面的违规盈利行为。物业公司的服务质量如何,被服务者即社区业主最具有发言权,最能切身感受到,从而进行客观真实的评价。创设物业服务公司的评价制度,不仅有利于摆正物业公司的位置,尽量平衡与社区业主的相对平等关系,适当改变原有的“强者有肉吃”的对立状态,而且有利于发展物业公司和社区业主和平友好相处的关系,提升物业服务公司的服务质量,提高业主进行自治的积极性。另外,通过此项制度更能建立物业公司与业主之间的互信模式,更好地帮助社区的服务、治理和发展,全方位地保障业主的权利不受侵害。