公海保护区制度的困境与出路

蒋嘉烁

(福州大学 法学院,福建 福州 350108)

20世纪90年代之后,各国间的海域划界问题逐渐得到了解决,各国便将目光移转到全球海洋环境恶化问题之上,海洋环境问题被提上议程。海洋生物多样性问题作为海洋生态破坏中的一个子分类,近年来得到了国际社会的普遍关注,成为各国讨论的焦点。对多数国家而言,设立公海保护区已然成为一定范围内的社会共识,并引导着保护公海环境及维护海洋生物多样性的未来方向。

一、公海保护区概念及意义

公海保护区的提法由来已久,1962年第一届国家公园世界大会上提议建立的海洋公园可以视为公海保护区的前身。根据世界自然保护联盟及《生物多样性公约》秘书处给出的定义,海洋保护区通常是指,为使保护区域内的海洋或海岸的生物多样性得到较其周边区域更高程度的保护,对区内一定或全部范围的海洋环境实行封闭式保护的潮间带或潮带陆架区域。除保护区内的上覆水体和与之相关的动植物群落外,海洋保护区的保护范围更及于其历史和文化属性。就建立方式而言,除法律程序外,海洋保护区也可经由惯例等其他有效方式建立。[1]

作为一种特殊类别的海洋保护区,公海保护区与一般海洋保护区的主要区别在于其建立于公海或部分置于公海之中。出于保护公海环境或维护生物多样性的目的,一般由区域性国际条约作为设立依据,由条约中国家或国际组织共同管理、协助执法、互相监督，对其完善具有重大意义。

第一，公海保护区是公海环境保护和公海资源利用之间的平衡点。在公海保护区划定区域中,捕鱼活动受到严格的限制,仅出于特别目的的捕鱼活动被允许,有效维护了该区域公海生物多样性。

第二，公海保护区是各国际主体开展海洋新圈地运动的新手段。在公海保护区建立后,对该区域的管理、执法、监督职能毫无疑问将落入沿海国的掌控中,这些沿海国家的管辖权实质上得到了扩张,即使有国际组织的参与,其行动所反映的也是背后国家的意志。同时,长远来看,通过公海保护区对生物资源养护最大的受益方即是沿海国家。

第三，公海保护区是实行公海资源保护最有效率的方式。其最优效率性源于保护方式的简单与直接,即通过限制或禁止各国船舶在公海保护区划定的特定区域内进行活动。这一方式虽然简单,但却是目前对公海资源保护最为有效的手段。通过物理手段使公海资源免受来自外界的侵扰,符合公海资源保护的应有之意。

二、建立公海保护区的实践

法国、意大利、摩纳哥在1999年建立了全球首个公海保护区,即面积87500平方公里的地中海派拉格斯海洋保护区。该保护区的建立依据是三国共同订立的《为海洋哺乳动物建立地中海保护区的条约》,其53%位于三个管辖范围之外,为其中的海豚及鲸类的生存繁衍提供了良好的环境条件。其成功的实践为公海保护区的建立开辟了新的思路。

南奥克尼群岛海洋保护区作为世界上首个完全独立于国家管辖海域的公海保护区，由南极海洋生物资源委员会于2009年通过设立，于2010年正式成立。南极条约协商国会议同南极生物资源养护委员会共同承担对南极生物活动有影响的人类活动的管理义务。该保护区实践为保护区管理协作模式提供了新的路径。

大西洋中央海脊海洋保护区于2010年由《保护东北大西洋海洋环境公约》委员会部长级会议通过设立,以保护大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物种以及生物栖息地为目的。其主要依据《大西洋公约》执行管理办法,充分表明了以区域性条约来创设、管理公海保护区的可行性,为以区域性条约推进全球性海洋保护区条约的建立提供了重要依据。

三、公海保护区存在的困境

(一)其与《联合国海洋法公约》存在矛盾

1.其与公海自由制度存在矛盾。公海保护区自其产生之时就注定与《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)产生矛盾,与现行国际海洋法制度冲突激烈。[2]首当其冲的是其与公海自由制度之间的摩擦。《海洋法公约》规定,不论国家是否为沿海国,公海均对其开放,各国拥有在公海上的六大自由。然而这些传统自由在公海保护区内不复完整,其可能因对公海环境和生物多样性的考虑而被限制或禁止。公海自由原则的地位将会被撼动,这对于很多远洋渔业强国而言,无疑是巨大的打击。

2.其与海底区域制度存在矛盾。《海洋法公约》第一百三十六条规定:“区域及其资源是人类共同继承的遗产。”随着国际海底区域所蕴含的巨大生物资源不断被探索发现,传统将“资源”明确限制为“海床及其下原来位置的一切固体、液体、气体矿物资源”的定义将难以适用。公海保护区与公海保护区管理的对象将出现重合,其开采行为也会影响所在水域的生态稳定。作为区域的上覆水域,公海保护区地缘上的结合性决定了其与区域的关系决不能简单的一刀切。一方强调对资源的限制,一方重点是对资源的开发,同一范围的上下两种制度的矛盾注定难以调和。

(二)纠纷难以解决

当国家在公海上的管辖权得以延伸,一些非既得利益者的其它国家未必能遵守公海保护区有关区域公约的规定,相关国家作为管护国对在公海保护区内违反区域公约的他国船只实施的执法活动的法理依据为何?对同为区域公约缔约国之间的纠纷可以依照公约规定来解决,但与非缔约国之间发生的纠纷该如何处理?由于平等主权的存在,要想得到国际法院的裁判必须当事双方都放弃豁免权,以现有的国际环境来看,甘愿使自身处于可能败诉尴尬境地的国家微乎其微。合理解决公海保护区内纠纷是在全球推行公海保护区的关键一步,在公海保护区建立完善纠纷解决机制成为当前研究的重要方向。

(三)管护面临困境

管护主体如何对公海保护区进行管护直接决定公海保护区制度是否达到其最根本的目的,即公海环境保护和生物多样性的维护。因此对公海保护区的管理尤为关键,但目前仍存在诸多问题。

1.管护主体单一。公海保护区一般只允许区域公约中的国家和政府间国际组织参与管理,其他国际主体同样具有管护的能力却被排除在外。管护主体的单一直接导致监督机制的缺失,监督机制的缺失必将引起权力的滥用,届时将使公海保护区成为各国掠夺公海渔业资源的合法外衣,与公海保护区建立的初衷南辕北辙。

2.管护方式单一。当前,公海保护区主要是通过简单的禁止或限制的方式来实现对公海保护区的管护,而忽视了其他的社会需求。所有主体都具有追逐利益的本能,原有依赖性强的产业如何存续,如何平衡环境公益与社会私利成为又一难题。

四、公海保护区的出路展望

(一)遵循《国际海洋法公约》制度框架

《国际海洋法公约》(以下简称《公约》)为建立公海保护区提供了法理依据,其中部分规定已经为国际社会接受,经过全球范围的长期反复实践,成为在海洋领域方面的国际习惯法,理应得到国际社会的广泛遵守。若公海保护区脱离《公约》制度框架必然会造成国际秩序的混乱。

1.以发展的眼光看待公海自由原则。《公约》产生于公海自由时代,因此在公海保护区建设中存有质疑的声音:《公约》能否对公海保护区进行指导?值得一提的是,公海自由原则在历史浪潮的洗涤之下早已不同于传统的公海自由原则,格劳秀斯基于当时时代背景所得出的论断早已不合时宜。[3]出于对公海自由(主要为捕鱼自由)进行必要限制的考虑,1958年第一次海洋法大会通过了《日内瓦公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》,1995年通过的《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》也对公海捕捞跨界和高度洄游鱼类种群进行限制,2006年联合国大会决议更是对底拖网渔业捕捞活动进行了限制。应以发展的眼光看待公海自由原则,在历史的变迁中,公海自由早已适应不断发展的国际环境。以公海自由原则作为公海保护区脱离《公约》制度框架的理由难以令人信服。

2.与区域制度的冲突解决。区域制度与公海保护区制度属于截然不同的两种制度,但地缘上的结合性决定了两者间存在着千丝万缕的联系。海底区域对公海保护区的影响可谓是牵一发而动全身,在海底区域进行矿物的勘探开采对海珊瑚及底栖生物群落的破坏将进一步危及上覆水体生物的生存状态。而公海保护区对于生物多样性维护的内涵包括消除来自海底区域的影响。因此两者的活动在同一时空内开展并不现实,必须要加强二者之间的交流合作,开展对话,统筹发展。对区域制度而言,为了保护海底遗传基因资源,对矿物的开采活动应保持谨慎态度。基于海底生态系统的脆弱性和难恢复性,应尽可能避免在公海保护区下开展矿物开采活动,对在公海保护区底部的区域,海底管理局应停止开发计划,为公海保护区提供生物资源养护的良好空间。对于公海保护区而言,其选址应听取国际海底管理局的意见,尽可能不与现有勘探区域重叠。

(二)建立公海保护区专门法庭

根据一般国际法之规定,在国家责任得以成立的前提下,受害国有权要求加害国承担相应国家责任。但在公海保护区纠纷中,非缔约国的捕鱼行为是否会构成国家责任存在争议，因此有必要创设一个司法机构来处理相关纠纷。而对于司法机构存在不同的看法,一是选择设立国际环境法庭,将公海保护区纠纷纳入到国际环境诉讼；二是设立独立的公海保护区法庭专门处理类似案件。对此,设立专门法庭应该具有更大优势。海洋保护区公约的执行机构遵循公约规定对公海保护区进行管理,对违反公约义务的行为给予处罚,当遇到执行机构无法处理的争端时,便可将争端提交专门法庭借助更加灵活的解决方式应对,其可以通过非强制解决方式、环境仲裁及国际司法手段解决争端。[4]同时,专门法庭要将诉讼的主体进行扩张,使个人有资格参与到公海保护区相关的诉讼中来,个人作为诉讼当事方能更好满足公海保护区的现实需求。

(三)创造有利管护环境

1.重视非政府间国际组织的作用。非政府间国际组织在维护生物多样性中扮演着不可替代的重要角色,因其独立于国家的性质,出发点立足于环境公益,更具有客观中立性,往往能提出具有建设性的意见并就相关资料、数据的搜集分析做出重大贡献。[5]非政府间国际组织对环境保护的作用赢得了国际社会的广泛认可,但国际法理论和实践常常将其排除在治理主体之外,使得其在环境治理中的话语权渐微。国际社会应正视非政府组织所具有的强大力量,在公海保护区制度中提高非政府组织的参与度。在进行决策时可参考非政府组织相关的报告,听取来自专业领域的建议。将部分监督职能转移给非政府间组织,使其能以合法正当的主体身份参与到公海保护区的实践中来,实现与缔约国之间的对接。非政府间国际组织对于数据的搜集分析更具公信力,与其合作发表的关于公海保护区的报告更具有权威性。

2.寻求大渔业公司的谅解。维护生物多样性和保护公海环境是创设公海保护区的根本出发点,禁止或限制捕捞是公海保护区达成初衷的必要手段。海上捕捞活动数不胜数,将目光聚焦少数大型的渔业公司将会事半功倍。[6]如能与大型渔业公司妥善沟通,科学地赋予其权利,使其合理地履行维护生物多样性的义务，将为公海保护区的管护减少难度。为此,建立广泛长效的联系机制实属必要,可以安排观察员进入渔业公司,在监督渔业活动的同时加强环境理念的宣传,加深与该区域大型渔业公司的交流合作,通过谈判协商创造良好的共存环境,寻求渔业公司的谅解。不可忽视的是渔业公司作为公司法人以营利为主要目的,必要时可以在区域公约的基础上建立基金对其给予经济上的补助。