浅析山西省采煤沉陷区综合治理资金使用管理

2016年，在山西积极争取下，中央财政安排150.43亿元，支持山西以省为单位在全省范围内开展采煤沉陷区综合治理。李克强总理为此专门批示：“在中央财政困难的情况下，这体现了对山西的支持。务必要把资金用在刀刃上，提高使用效率”。为用好采煤沉陷区综合治理资金，我们深入实地进行了调研。

一、采煤沉陷区综合治理资金政策及安排情况

（一）资金补助政策

山西高度重视采煤沉陷区综合治理，印发了《山西省深化采煤沉陷区治理规划（2014—2017年）》、《山西省采煤沉陷区综合治理工作方案（2016-2018年）》等文件。为确保资金及时足额到位，提高资金使用效率，山西财政牵头制定省采煤沉陷区综合治理项目资金管理办法，明确了中央、省、市、县、企业、个人资金分级负担的资金补助政策。对采矿权主体存在的，搬迁安置项目按照中央40%、省级10%、市级5%、县级5%、企业30%、个人10%的比例负担，其他综合治理项目按照中央20%、省级20%、市级15%、县级15%、企业30%的比例负担；对采矿权主体灭失的，各级财政负担比例相应提高，明确省市县三级财政分级配套，为项目推进提供资金保障。

（二）中央及省级资金安排情况

截至目前，省级财政已累计下达资金148.36亿元，专项支持采煤沉陷区综合治理工作，其中：中央109.77亿元，省级配套38.59亿元。分项目安排看：搬迁安置项目，下达补助资金130.46亿元，其中：中央100.37亿元，省级配套30.09亿元；基础设施和公共服务设施建设项目，下达补助资金1.52亿元，其中：中央0.74亿元，省级配套0.78亿元；矿山生态环境恢复治理项目，下达补助资金8.2亿元，其中：中央4亿元、省级配套4.2亿元；矿山地质治理和土地复垦项目，下达补助资金6.52亿元，其中：中央3亿元、省级配套3.52亿元；另外，从中央补助资金中安排1.66亿元，用于全省矿山生态环境专项调查（0.56亿元）、矿山地质环境专项调查资金（1.1亿元）。

二、项目进展及资金使用情况

搬迁安置：全省投资计划下达实施64个县、242个乡镇、1134个村、193872户、520842人的采煤沉陷区综合治理搬迁安置。采取集中新建安置方式涉及107949户、占比55.68%，截止2019年10月底，竣工户数73139户、竣工率67.75%，入住户数25498户、入住率23.62%；采取货币化安置方式涉及85923户、占比44.32%，截止2019年10月底，已签订搬迁协议户数68254户、签约率79.44%，已完成政策资金发放户数42681户、资金发放率49.67%。

矿山生态环境恢复治理项目：截至2019年7月，计划下达的53个矿山生态环境恢复治理项目，52个项目开工、开工率98%，24个项目已完工、竣工率45.3%。

矿山地质治理和土地复垦项目：截至2019年8月，56个矿山地质环境治理项目，主体工程已完工54个、竣工率96.4%，其中确定的16个重点复垦区项目主体工程已完工13个、竣工率81.25%；已完成搬迁村庄253个，已完成旧房拆除村庄57个、拆除率22.5%，已完成土地复垦村庄14个、复垦率5.5%。

根据对太原市、阳泉市、忻州市、吕梁市、大同市、朔州市等6个市、15个县区的实地抽样调研数据，资金到位率（指各级配套资金到达县级财政的比率）为86.10%，使用率（指项目实施主体实际使用资金的比率）为71.60%，结余率（指实际结余未使用的所有资金的比率）为29.08%。

三、存在的问题

（一）项目计划与实际需求不匹配，资金使用不充分

山西采煤沉陷区灾害在全国最为严重，沉陷区面积大、受灾人口多、治理任务重。据统计，全省因采煤造成的采空区面积近5000平方公里、约占全省国土面积的3%，其中沉陷区面积约3000平方公里（占采空区面积60%），受灾人口约230万人，由此导致的历史欠账非常多。

当初在争取中央资金150.43亿元时，由于时间仓促，基础工作不太扎实，特别是治理规模任务的调查统计较为粗放，项目准备严重不足，项目计划与实际需求不匹配，形成争取到的中央补助资金安排150.43亿元，目前只下达了109.77亿元，所结存的40.66亿元，因无对应项目计划在“睡大觉”。而另一方面，采煤沉陷区人民群众许多迫切的现实需求，又因无钱推动而无法满足。

（二）地方财力与支出矛盾突出、配套资金到位率低

在治理过程中，部分市、县因财政困难，通过公共预算安排政府配套资金压力较大。全省县级配套资金到位率仅有46.6%，缺口很大。特别是对于采矿权主体灭失的，相应支出兜底责任全部都压在县级财力上，资金筹措难度很大。

根据调研，朔州、大同市未落实矿山生态恢复治理市级配套资金；吕梁市本级应给柳林县配套2254.13万元、至今未配套，应给孝义市配套7524.10万元、只配套1947.00万元；孝义、原平2个县县级配套资金至今尚未落实。忻州市原平市和吕梁市孝义市在2018年成为体制管理型直管县后，之前应该由市级配套的资金，市级不愿配套、造成资金缺口。如忻州市2018年前应给原平市配套13337.06万元，实际配套2566.87万元。

尤其贫困县财力有限，无力安排与上级补助相应的配套资金。如忻州市静乐县是国家深度贫困县，实施的6个搬迁安置项目县级应配套资金1521.38万元，由于财力有限，配套难度很大。太原市阳曲县属于省级贫困县，县级财政应配套890.59万元，由于财力不足，至今未配套。大同市浑源县是国家级贫困县，2019年一般公共预算收入预期可实现18470.00万元，其中搬迁安置项目拨付4500.00万元，约占24%，超出县级财力承受范围。

（三）企业主体责任未压实，项目资金缺口无人兜底

部分煤炭企业重视程度不够，主动性不足，配套出资意愿不高，企业配套资金到位率不高，全省企业配套资金到位率85.6%。一方面，一些企业经营效益差，配套困难；另一方面，很多效益好的企业不愿对项目进行资金缺口兜底，造成地方政府与企业协商难度加大，群众对煤矿意见加大，冲突加剧。另外个别项目因采矿权主体认定存在争议，导致企业配套资金不能到位。

从省属企业配套到位情况看：省属7大煤炭企业配套资金应到位234318万元，已到位180211万元，到位率77%。其中7大煤企资金到位情况分别为：山煤集团应到位6685万元，已到位6518万元，到位率98%；潞安集团应到位8697万元，已到位8075万元，到位率93%；同煤集团应到位76814万元，已到位69089万元，到位率90%；焦煤集团应到位83742万元，已到位67884万元，到位率81%；晋煤集团应到位17368万元，已到位12068万元，到位率69%；阳煤集团应到位7236万元，已到位4895万元，到位率68%；晋能集团应到位33776万元，已到位11681万元，到位率35%。

市县企业配套到位情况也不理想，调研过程中发现，吕梁市柳林县企业配套资金短缺1675.96万元，太原市古交市企业配套资金短缺503.90万元。

同时，采取集中新建方式安置搬迁，项目工程不仅周期长、而且由于用地、拆迁等问题导致所需投资都会出现不同程度的增加，但按照规定标准为每户补偿12.084万元（按每户补偿60平米、每平米价格2014元计算），如扣除个人10%自筹部分，每户实际获得补偿资金只有10万多元。而在实际情况看：这10万多基本不够。一是60平米的补偿标准较低，目前的安置房都在80-100平米左右，居民搬迁还需要承担较大费用；二是多数县乡算下来每平米造价远远超出补偿金额范围。如太原市晋源区安置房项目在分摊土地成本、前期费用、政府规费和公用建筑成本后，每平米造价高达3233.04元，如按60平方米计算也需要近20万元。项目资金缺口由谁承担，地方和企业存在很大争议分歧。

（四）基础设施配套门槛高，导致资金覆盖面受限

由于乡土及生活习惯等缘由，县乡在集中安置采煤沉陷区村民时，很难集中于几个小区，多数仍按就近便利原则进行搬迁安置，导致安置较为分散。但根据现行基础设施各公共服务设施建设补助条件，要求“采煤沉陷区搬迁安置户数原则上在150户以上，且搬迁安置户数占整个小区户数比例不低于80%”、“新建小区的主体工程建设进度（按资金支付计算）已超过80%”。这一限制性条件导致部分县区安置房建设的地上表面附着物清理及拆迁资金等建设前期费用、公共面积费用、基础设施配套资金、人防费用等缺乏资金支持。特别是近年来，随着乡村振兴战略的不断落实，清洁取暖与人居环境改善的要求不断提高，更凸显了基础设施配套方面的不足。

如阳泉市平定县西锁簧村搬迁安置项目为整村搬迁，村委办公场地及卫生所等公共配套设施建设和村内道路硬化等工程资金缺口达到1500万元。大同市浑源县搬迁安置项目中，道路、供水、排水、供热等基础设施需要5900万元，服务搬迁群众的教育、卫生、基层组织、文化等公共服务设施需要3000万元，完善小区配套的围墙、绿化、监控等后续工程和工程超概算内容需要4000万元，加上工程监理费和其他二类费用需要3000万元，资金缺口达到15900万元。

（五）项目推进缓慢，资金拨付率低难以清算

截止2019年11月底，下达到各市县的各级采煤沉陷区治理资金，仍未有一户进行清算，在各市县财政置留的资金约26亿元，尚未到达项目。就其原因，一方面是受制于配套资金及缺口资金未落实，无法推进，但也与项目推进慢导致资金拨不出去有很大关系。归纳起来，制约项目工程进度和资金清算的主要原因包括：

一是新建搬迁安置项目，前期手续和程序要求多，缺乏资金支持。采煤沉陷搬迁与地质灾害搬迁虽然资金标准一致，但程序上，采煤沉陷区治理要复杂很多，甚至比一般的行政审批类项目要求更多，依据省发改委2016（1134）号文件，需可研编制完成后，并附选址、环评、配套承诺等各种前期手续后方可批复下达资金，而这部分前期手续所需资金不少，时间周期长，无形中压缩了可直接使用于搬迁的资金，加大了工作难度。

二是旧房拆除难。因为旧房拆除难导致的搬迁困难、货币补偿无法足额发放等问题已经成为所有县区工作中的瓶颈，部分县区为了推进工作，只能采取先对补偿的60平方米房屋面积进行拆除而不是整屋拆除的办法，导致沉陷区居民居住环境差，安全隐患多。

三是政策制定不平衡，村民搬迁意愿动摇。部分县区涉及城中村改造政策、易地扶贫搬迁政策与采煤沉陷区政策并行，村民更倾向于选择前者，搬迁积极性受阻。如太原市晋源区金胜村因周边村实行了城中村改造政策，户均奖补资金300万元，而采煤沉陷区搬迁安置户户均只补10万元，导致该村部分村民产生较大心理落差。忻州市静乐县涉及易地扶贫搬迁政策与采煤沉陷区政策并行，易地扶贫搬迁安置房是依据户成员数来确定安置平米数（每人不超过25平方米），而采煤沉陷区安置房是每户不论人数均为60平方米，人口数量多的搬迁户面临搬迁后人多房少无法居住的情况，导致部分村民产生搬迁畏难情绪。

四是新建的搬迁安置项目建设周期长（2-3年），资金拨付滞后。工程完工验收后才能进行资金拨付，导致资金滞留在县、乡两级财政。如吕梁市孝义市未开工的两个项目是2016年孟南庄搬迁安置项目和南上庄搬迁安置项目，受规模调减、前期手续调整、土地手续上报受限、人防政策收紧等因素的制约，目前刚准备开工建设，上级配套资金滞留孝义市财政两年之久。

五是工程验收时间长，资金支出进度慢。矿山恢复和生态环境治理建设要求高、验收程序多，项目建设完工后，需要多部门全方位进行审验，才可以进行资金拨付，在此过程中，资金暂结余在县财政。如太原市万柏林区西山煤电地质环境治理项目中官地矿项目未自验，其他项目自验后正在整改完善中，均未办理竣工结算手续。项目合同约定付款方式为“进度款不超过60%，太原市初验后付款至80%，省地环办终验后全部付完”，故造成结余4217.95万元。西山煤电生态环境治理项目中，各级财政专项资金及企业配套资金共计34806.00万元已全部拨付至企业专户，因建设单位与施工单位约定预留40%的治理效果保证金，自工程竣工之日起三年后经建设单位验收后才能支付，已支付17724.00万元（付款比例约51%），结余17082.00万元。

四、政策建议

（一）挖掘需求潜力，适度增加项目投资资金

建立搬迁安置任务动态调整机制。深入开展采煤沉陷区基本情况调查，扎实底数，及时将漏报和新增搬迁安置任务纳入资金支付范围内，结合地方财力适度新增一部分符合条件的新项目，确保将中央补助资金用好用足用出效益，发挥好政府资金引导作用、要让钱跟项目，而不能让钱等项目、使资金低效无效。

对有配套需求的搬迁安置集中新建小区实施全覆盖。修订《山西省采煤沉陷区综合治理搬迁安置集中新建小区基础设施和公共服务设施建设项目暂行管理办法》，加大基础设施配套投入，特别是在道路、供水、供气、供暖和污水方面，以及成熟搬迁安置小区学校等公共基础设施、人防建设、公共用地建设等项目，取消150户以上补助基础设施费用的户数标准限制及对投资额度的要求，核定户均基础设施费用补助标准，按安置小区总户数核定小区配套补助总额，有效扩大基础设施配套范围，让安居小区成为农民群众的“宜居小区”。

将旧房拆除和土地复垦项目纳入政策支持范围，着力解决基层反映强烈的让群众“搬得走、般得好”问题。从根本上保障搬迁安置进度，解决旧房拆除难问题，实现了人居环境的改善与幸福指数的提高。

（二）分类化解项目资金缺口，以资金激励带动进度

取消贫困县县级配套。针对调研中发现的贫困县资金紧张配套难的问题，根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》“严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金的政策，并加大中央和省级财政投资补助比重”的精神，取消全部贫困县县级配套资金，约可为贫困县免除7.56亿元。

体制管理型直管县市级配套资金由省级财政承担。我省涉及采煤沉陷区综合治理工作的有4个县区（原平、孝义、襄垣、介休），现行政策为“2018年后由省级负担原市级承担的对试点县支出配套责任，试点县只承担政策规定的县级配套部分。”根据采煤沉陷区治理实际，四县均为治理重点县，工作任务重，资金缺口大。为了使体制管理型直管县能够充分享受“增财力不增支出”的改革红利，增强县域经济活力，提高试点县基本公共服务能力，对于2018年前产生的市级配套短缺，建议由省级财政承担。

加大力度奖励支持任务重进度快的县市。将采煤沉陷区治理项目作为重点民生工程，列入县区政府的年度考核指标，建立限时完成制，实行目标责任制，进一步压实主体责任，使治理工程真正成为政府的“走心”工程。确保治理工作有组织、有步骤、有计划地推进。

强化“1+9”工作机制，细化压实企业主体责任。由牵头部门负责，强化“1+9”工作机制，细化各项任务落实，完善政府引导、企业配套、群众参与的治理办法，健全完善资金分担机制，按照“谁受益，谁治理；谁开采，谁恢复”原则明晰企业责任，激发企业治理主动性，对采矿权主体存在的，由企业对项目建设进行政策兜底，对采矿权主体灭失而地方财力困难的，由省财政通过一般转移方式给予适当帮助，合力推动项目有序有力推进。

积极探索社会力量参与建设的新机制，引导激励社会资金参与采煤沉陷区治理，鼓励涉农金融机构开展农村土地整治、基础设施配套完善的信贷业务，提升治理成效，切实把好事办实，把实事办好。

（三）强化资金统筹和监督，切实提高资金使用效率

强化资金统筹，加快资金下达和拨付使用进度。积极借鉴涉农资金整合的经验，比照“渠道不乱、用途不变、集中投入、形成合力”的原则，鼓励在县级集中资金、捆绑使用，打通资金壁垒，统筹用于采煤沉陷区治理项目。建立资金统筹使用倒逼机制，对有结余资金的县，不得再申请资金，对新下达的投资任务，可先从结余资金中安排，待结余资金清零后，方可申请新资金，确保有限的资金发挥最大的效益。

强化资金监督，推行资金清单管理，紧紧围绕资金下达率、拨付率和使用率，建立横向部门间信息沟通机制和纵向定期通报督导制度，围绕每年度开工建设的目标任务，紧盯竣工率、签约率等关键指标，全面记录各级各项资金到位和使用情况，对市、县推进情况持续坚持月度排名通报，加强考核。建立项目定期清算制度，对各市县实施3年以上项目情况进行全面摸底清算，甄别调整一批项目，鼓励加快一批项目、终止退出一批项目，对新项目严格执行到期清算制度，根据清算结果对各市县资金使用效率效果进行考核评比，拿出一部分补助资金作为激励资金，奖优罚差，推进全省采煤沉陷区推进综合治理工作及早完成、取得实效。