我国法制审查制度的产生及演进

一、问题的提出

2018年3月，国务院机构改革方案决定在国务院法制办公室与原司法部的职责整合基础上重新组建司法部，不再保留国务院法制办公室的机构建制。“法制办”作为我国法制审查制度的重要载体，并非以一种形态贯穿始终，而是自成立后便几经变迁，其演进路径揭示着我国政府法制审查制度的推进和完善，这是我国建设法治政府的重要一环，为建设法治政府提供了有力支撑。基于此，梳理并探究法制审查制度的历史演进并从中获取启发，具有重要的理论意义和现实意义。

学界对于政府法制机构审查制度的研究主要聚焦于政府法制机构重大决策合法性审查问题①参见郭渐强、彭璐：《重大行政决策方案合法化研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第2期；王仰文：《重大行政决策合法性审查问题研究》，《理论月刊》2012年第1期；宋艳慧、杜欣霖：《完善重大行政决策合法性审查机制》，《行政管理改革》2014年第2期。，或者从依法行政的角度概括论述法制审查②参见杨海坤、李兵：《基层政府推进依法行政的成效与问题分析》，《北方法学》2009年第2期；杨书军：《规范性文件制定程序立法的现状及完善》，《行政法学研究》2013年第2期。，专门针对法制机构演变路径的研究为数不多。③参见黄学贤：《政府法制机构与原司法行政机关整合：动因、问题及对策》，《苏州大学学报（法学版）》2019年第2期。已有成果对于政府法制机构的职能界定、转变等问题提供了一定的研究框架和思路，但仍然存在空白和不足：一是没有系统、全面地梳理我国审查机构的演变路径及其职能在不同时期的特点，多数仅以审查机构具体的某项职能为切入点进行探究；二是缺乏系统性的纵向与横向比对，将中央和地方制度分而论之，忽略了地方在政府法制审查制度中的先行探索作用。

鉴于此，本文聚焦我国中央和地方政府层面法制审查机构的发展路径，通过文献阅读与实践考证，探求不同时期和阶段法制审查机构的具体任务特点和工作侧重，并分析其产生的时代背景。以比较的视角分析地方政府在法制审查机构中的先行探索成果和贡献，以期在宏观层面对我国法制机构变迁和职能转变作出总结，并希望能对相关研究有所裨益。

从我国法制审查实践来看，各级机关及其职能部门大都开展了法制审查相关工作并设有相应的工作机构，为使问题更为聚焦，文中所指法制审查皆为中央和地方政府层面的政府法制机构及其审查制度。

二、国家层面法制审查制度的产生及演进

（一）机构职能规定中的法制审查制度

法制机构审查制度最早见于国家对政府法制机构组织和职能的规定，国家立法层面的制度确立则是近40年开始的。政府法制机构职能规定中的审查制度经历了如下演进过程。

1949年新中国成立后，中央人民政府在政务院之下设置了法制委员会，负责“研究、草拟与审议各种法规草案并解答现行各种法规”。①参见《中央人民政府法制委员会试行组织条例》第2条。其中的“审议”是“审查制度”的雏形。

1954年国务院法制局成立后，由其“审查国务院交付审查的法规草案”，同时，“根据国务院的决定，草拟法规草案”。②参见《国务院法制局组织简则》。“交付”表明这个时期的审查是“被动式”审查，法制局只负责对国务院交付的法规草案进行审查。

1959年国务院法制局被撤销后，国务院秘书厅设立法律室，其主要职能是“协助领导审查国务院各部门报送国务院的法规”。“协助”表明这个时期法制机构作为“办事机构”，不具有独立的审查职能，法制机构的审查属于“领导审查”的辅助性工作，但审查范围不再局限于“交付”范围。

1980年国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心并存，国务院经济法规研究中心的职能包括“对国务院交办的重要经济法规进行研究，提出修改意见”，其职能更接近于咨询机构，以“交办”为前提、“重要经济法规”为主要对象，且在措词上以“研究”和“提出修改意见”区别于“审查”。

1986年，国务院办公厅法制局与国务院经济法规研究中心合并为国务院法制局，主要职能包括“审查各部门上报国务院的法律、行政法规草案”。这是首次在机构职能上明确由一个专门的机构直接行使对法律和行政法规草案的审查权，也是第一次在法制机构的职能表述中区别法律和行政法规。

1993年，国务院法制局重新获得直属机构的身份③1988年国务院法制局由直属机构调整为办事机构，对其审查职能的表述基本未作调整：“审查各部门上报国务院的法律草案、行政法规草案和国际条例”。，负责“审查修改各部门报国务院审议的法律草案、行政法规草案，从法律角度审查部门报送国务院审核的我国缔结或者加入的国际条约”。

1998年，国务院法制办公室成立，对其审查职能的表述没有变化。

（二）国家立法中的法制审查制度

1.制度定位。法制机构审查制度在国家立法层面的确立，最早始于1987年4月21日国务院批准的《行政法规制定程序暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”）。④该《条例》第12条第1款规定：“行政法规的起草工作完成后，由起草部门将行政法规草案报送国务院审批。”第13条规定：“报送国务院的行政法规草案，由国务院法制局负责审查，并向国务院提出审查报告。”其基本制度逻辑是：起草部门将草案报国务院审批，国务院将草案先交法制机构进行审查，在法制部门审查的基础上，再进行审议或者审批。法制机构的角色类似于国务院审批工作的辅助机构，为国务院审批行政法规草案提供审查意见。

2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》（以下简称“《法规条例》”）更清晰地勾勒出法制机构作为国务院审查行政法规送审稿的具体工作机构的角色。①《行政法规制定程序条例》第16条规定：“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。”第17条第1款规定：“报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。”第24条规定：“国务院法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。”《法规条例》有4处细微但极具暗示意义的调整：一是将“审定和发布”一章分拆为“审查”和“决定与公布”两章；二是将起草部门报送的“行政法规草案”改为“行政法规送审稿”；三是将“国务院审批”改为“国务院审查”；四是法制机构“向国务院提出审查报告”改为“对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明”。这4处调整意味着：其一，国务院审查即是法制机构审查，法制机构是国务院具体承担审查职责的机构；其二，审查与决定两项程序分离，法制机构的审查职能进一步独立化；其三，审查的重点不在于指出送审稿存在的问题，而是帮助起草部门对送审稿进行修改完善。

2.审查内容。《法规条例》和《规章制定程序条例》（以下简称“《规章条例》”）对法制机构审查内容的规定总体上一致，主要包括合法性、导向性、协调性、平衡性、民意性。但两者之间也有差异：一是《法规条例》在合法性之外，还强调了“政治性”，即送审稿是否符合国家的方针政策；二是《规章条例》增加了“技术性”的标准，即送审稿是否符合立法技术要求。两者存在如上差异，其逻辑基础却不充分。规章位阶虽低，但依然不能在“符合国家方针政策”上得到豁免；行政法规位阶虽高，但同样不能置立法技术要求于不顾。

3.审查程序。两者对法制机构审查程序的规定总体上比较一致，主要涉及以下程序：一是征求意见；二是实地调查研究；三是召开座谈会、论证会；四是举行听证会；五是协调部门意见；六是修改送审稿；七是提请审议或者审批。但也有个别差异：一是向社会广泛征求意见程序的适用条件。前者设定的适用条件主要针对“重要的”行政法规送审稿，而后者更强调“重大意见分歧”，主要针对送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，送审稿有重大意见分歧的情形。此外，后者要以起草单位在起草过程中未向社会公布为前提；二是听证会程序的适用条件。前者设定的适用条件是“送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益”，而后者又增加了两个条件，即有关机关、组织或者公民对送审稿有重大意见分歧，且起草单位在起草过程中未举行听证会；三是报审程序。前者规定了两种报审方式，除提请国务院常务会议审议外，对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，还可以采取传批方式，直接提请国务院审批。而后者则仅有提请有关会议审议这一种方式。

2017年《国务院关于修改〈行政法规制定程序条例〉的决定（征求意见稿）》对法制机构审查程序作了2个“加法”：一是扩大了向社会广泛征求意见程序的适用，不再局限于“重要的”行政法规送审稿，由法制机构自行裁量。同时，对于征求意见的期限也作了规定，即一般不少于30日；二是增加了争议问题的评估程序。法制机构可以邀请有关专家、组织对送审稿中争议的主要问题进行评估。

该文件对法制机构审查程序的调整更为复杂：一是对面向社会广泛征求意见的程序，不再以起草单位未广泛征求过意见为前提，而对听证程序，则保留了该前提；二是在协调程序的设定上区分了协调对象的层级。国务院有关部门有不同意见的，由起草单位进行协调；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有不同意见的，由法制机构进行协调。前者主要发生在部门规章的审查过程中，后者则主要发生在地方政府规章的审查过程中；三是对重大分歧意见的评估，既可以由起草单位组织，也可以由法制机构组织，还可以由起草单位和法制机构共同组织。

4.审查结果。《暂行条例》规定，法制机构审查的唯一结果是“提出审查报告”。但《法规条例》与《规章条例》中的审查结果则分两种情形：一是缓办或者退回起草单位①法制机构经审查认为，制定行政法规的基本条件不成熟的，或者有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，且起草单位未与有关部门协商的，或者不符合送审的形式要求的(包括负责人签署的要求、需要附具的材料等)，法制机构可以缓办或者退回起草单位。；二是形成草案和对草案的说明。缓办、退回制度的出现，标志着法制机构审查功能的回归。但是，在推动法制机构审查功能回归的同时，立法者又将法制机构“提出审查报告”修改为“形成草案说明”，再一次模糊了审查者与起草者的界限，审查者更似第二顺序的起草者。

三、地方层面法制审查制度的产生及演进

（一）对法制审查的制度定位

1.第一阶段：《暂行条例》颁布前

地方法制机构审查制度最早见于1985年1月9日颁布实施的山东省政府《关于制定地方经济法规程序的若干规定》。②根据国家信息中心的国家法规数据库检索。该《规定》明确，起草部门将法规、规章草案报送省府审议，“省政府办公厅经济法规室对送审的法规、规章进行初审”“经审核、协调成熟后的法规、规章，送主管省长审批，并确定是否提交省政府常务会议讨论或报请省人大审议”。同期明确将法制机构审查定位为“初审”的规定还包括福建省政府1985年5月11日颁布实施的《关于制定地方性经济法规、规章起草、送审、颁发工作程序的暂行规定》。差异仅在于，前者由法制机构直接报省长审批，后者由法制机构先报省政府办公厅，由办公厅转分管副省长审批。“初审”的定位意味着，法制机构并非正式意义上的审查主体，真正的审查主体是省政府，法制机构审查只是为审批、讨论、审议所做的内部程序意义上的准备。

在山西省政府1985年6月4日颁布实施的《地方性法规、规章草拟送审程序（试行）》制定的山西省模式中③该规章规定，起草部门需要把法规、规章初稿送省人民政府办公厅法制处审查，认为基本可以后，再由起草部门征求有关业务部门的意见和广泛征求基层的意见。起草部门根据各方意见对初稿进行修改后，再报送省人民政府办公厅，由省人民政府办公厅和起草部门共同邀集法律专家和有关部门的专门人员，对所拟法规、规章草案进行讨论、论证。，法制机构审查发生在更早的阶段，起草部门在草案对外征求意见前，必须经过省人民政府办公厅法制机构的审查把关。起草部门正式报送审核的对象是省人民政府办公厅，对草案的讨论、论证、审核、修改，由省人民政府办公厅和起草部门共同组织、一起进行，并由起草部门的主要负责人向省政府常务会议作起草说明。在宏观视野里，起草部门与省人民政府办公厅及其法制机构如同一个整体，共同承担草案的修改完善工作，省人民政府办公厅及其法制机构在更多意义上承担了辅助角色。

1986年3月30日颁布实施的《广州市人民政府关于草拟地方性法规和制订行政规章程序暂行规定》中明确，法制机构负责法规、规章草案的“承办、组织指导和协调工作”。换言之，法制机构承担具体的指导和协调工作，属于辅助工作。北京市政府采取的模式与此类似。④1985年4月17日颁布实施的《北京市人民政府关于一九八五年制定法规、规章工作的通知》要求，法规、规章的修改草案送市政府办公厅汇总。该件未提及法制机构审查，从某个角度表明，北京市在这个时期尚未将法制机构审查作为一个独立的程序。

这个阶段的特点：法制机构与起草单位总体上趋于同质化、一体化，地方政府法制机构对办公厅的隶属性、依附性较强，一般不以独立身份对外开展工作。法制机构审查在法规、规章草案审批程序中处于辅助性地位。

2.第二阶段：《暂行条例》颁布后至《法规条例》《规章条例》颁布前

此期间各地共出台33件有关规章制定程序的地方政府规章。除3件规章未区分章节外，其余30件规章中，14件与《行政法规制定程序暂行条例》保持一致，将法制机构审查与政府审议、审批统一作为“审定”程序，还有16件在法制机构审查制度上的探索已经接近《法规条例》《规章条例》的设计，将法制机构审查从“审定”程序中剥离出来，作为一项独立的立法程序予以规范。其中，最早将法制机构审查独立出来的规章是1988年10月24日颁布的《黑龙江省人民政府规章制定程序规定》。

这个阶段的特点：法制机构与起草单位相对分离，但总体上属于政府审定法规、规章草案的一部分，尚未与审议、审批程序分离。

3.第三阶段：《法规条例》《规章条例》颁布后

这段时期，各地关于政府规章制定程序的规定基本与《法规条例》《规章条例》保持一致，将法制机构审查程序与地方政府审议、决定程序分离，作为一项独立的立法程序予以规范。值得注意的是，其后地方制定或者修改出台的规章制定程序规定中，仍有不少使用或者保留了《行政法规制定程序暂行条例》中“审查报告”或者类似“审查报告”的表述，对《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》的调整并未跟进。据统计，有11件仍使用或者保留了“审查报告”或者类似“审查报告”的表述。

（二）审查内容

1.第一阶段：《暂行条例》颁布前

这个时期，各地对审查内容的规定主要涉及5个方面：必要性、合法性、合政策性、意见一致性、技术性。

除此之外，还有一些探索值得关注：一是有的地方明确将“可行性”作为法制机构审查的重点①例如，1987年1月28日颁布的《青岛市人民政府关于起草制定地方性法规、行政规章程序的若干规定》。，这意味着法制机构的审查直接深入实体制度及其在实践中兑现的可能；二是有的地方明确将“统一性”即是否与现行规章相互衔接和配套，作为法制机构审查的重点。②例如，1985年5月11日颁布的《福建省人民政府关于制定地方性经济法规、规章起草、送审、颁发工作程序的暂行规定》。这意味着法制机构审查关注其与同位阶法的关系，在更大范围内保障法制统一；三是有的地方将应当制定地方性法规还是行政规章作为法制机构审查的内容。③同注①。应当制定为地方性法规还是行政规章，其实质是对立法资源的合理分配。在当时立法计划编制尚未受到充分重视、立项论证制度尚比较粗疏的历史条件下，在法制机构审查阶段还要审查立法形式的适当性，有其现实原因。

由上可见，在国家立法的空白时期，地方政府的实践已经十分丰富，并已将其法定化。

2.第二阶段：《暂行条例》颁布后至《法规条例》《规章条例》颁布前

这个时期各地对法制机构审查内容的规定还是呈现出一些新的特点：一是与现行同位阶法的衔接问题、制度措施的可行性和操作性问题成为审查的普遍内容；二是立法时机是否成熟开始成为审查的内容之一；三是立法导向是否符合当时的改革与政策导向开始成为审查的内容之一；四是起草工作是否符合相关程序要求开始成为审查的内容之一①例如，1996年11月13日颁布的《淄博市人民政府制定规章、提报法规草案程序规定》规定，法制机构审查内容包括规章草案“是否按立法计划提报”。，这标志着法制机构审查制度的进一步完善；五是公众参与情况开始受到审查者的关注。关心是否广泛征求了意见、企业和公民是否对草案有不同意见、对这些不同意见如何处理，等等。②例如，1997年8月16日颁布的《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案规定》第20条规定：市法制局应当对规章和法规草案进行审查、协调和修改的内容包括有关部门、企业和公民是否对草案主要内容有不同意见；对这些不同意见如何处理。

3.第三阶段：《法规条例》《规章条例》颁布后

各地对法制机构审查内容的规定基本体现了两者的要求。政府立法也体现了发展社会主义市场经济和加快转变政府职能的特点：一是强调了发展社会主义市场经济的基本要求。要求法制机构审查规章送审稿是否设定有地方保护、阻碍市场流通和其他妨害公平竞争等内容的条款。③例如，2002年4月29日颁布的《北京市人民政府规章制定办法》和2006年5月19日颁布的《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》。对地方立法者而言，还明确要求法制机构审查规章送审稿是否与世界贸易组织规则要求和我国的承诺相抵触。④例如，2002年7月15日颁布的《天津市人民政府拟订地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件规定》和2005年12月12日颁布的《甘肃省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》。二是强调了政府职能转变的基本要求。要求法制机构审查规章送审稿关于行政许可、行政处罚、行政强制措施、收费的规定是否合法且确有必要，是否有强调部门权力和利益的倾向，管理措施和办事程序是否有利提高行政效率，方便公民、法人和其他组织。⑤例如，2002年4月29日颁布的《北京市人民政府规章制定办法》、2004年1月5日颁布的《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》和2006年5月19日颁布的《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》。三是强调地方政府规章的地方特色。各地普遍要求法制机构审查规章送审稿确立的制度措施是否与本地实际相符合，是否能够解决本地的实际问题，是否属于重复立法等。

（三）审查程序

1.第一阶段：《暂行条例》颁布前

这个阶段，地方政府总体上面临要“抓紧制定一整套完备的、切合实际的法规、规章”，以提供“城市经济体制改革的重要保证”的局面。⑥参见1985年4月17日颁布的《北京市人民政府关于一九八五年制定法规、规章工作的通知》。因此，对法制机构审查程序的要求相当原则，简之又简，有的甚至未对审查程序作任何规定。⑦例如，1986年4月3日颁布的《甘肃省关于拟订法规、规章程序的规定》、1986年7月26日河南省政府颁布的《关于起草地方性法规草案和制定规章程序的暂行规定》、1987年4月17日颁布实施的《贵阳市地方性法规草案和行政规章制定程序暂行规定》。对审查程序有所涉及的地方立法，也具有较大的局限性。第一，对审查程序的要求基本上属于选择性规范。多数地方立法将审查程序的要求表述为“可根据需要”召开有关会议进行论证协调，甚至将论证协调的范围进一步限缩为“重要的”政府规章，选择性规范意味着法制机构可以自行决定是否履行相关的审查程序，对法制机构审查行为的约束力很弱。⑧例如，1985年1月9日颁布的《山东省人民政府关于制定地方经济法规程序的若干规定》、1985年5月11日颁布的《福建省人民政府关于制定地方性经济法规、规章起草、送审、颁发工作程序的暂行规定》。第二，审查程序主要局限于会议论证和协调、征求部门意见。有的地方立法甚至更加从简，对属于个别条款补充规定的，还可以进一步简化审查程序，唯一不能简化的程序，是征求部门意见。⑨例如，1985年6月4日山西省人民政府颁布的《地方性法规、规章草拟送审程序（试行）》。

2.第二阶段：《暂行条例》颁布后至《法规条例》《规章条例》颁布前

这个时期，各地出台的法规、规章呈井喷态势。以上海市为例，仅 1994年全市就出台地方性法规、政府规章近百件，而法制机构负责地方性法规、政府规章草案审查工作的承办人员总计不超过 10人，这意味着每人每年至少要审查 10件草案①近百件地方性法规和政府规章是当年最终出台的数量，而法制机构实际开展审查的数量，必然超过这个数量，有些当年启动审查的草案，会于次年出台。，几乎要保持每月完成 1件草案审查的工作进度。此种情况下，审查程序的安排必然受到挤压。但是，有两个特点值得总结：第一，“内部程序”仍然是审查程序的主体内容。“内部程序”主要包括内部征求意见程序、内部论证程序、内部协调程序。立法者对“内部程序”的规定可谓细致入微、不厌其烦。②例如，1995年12月10日颁布实施的《辽宁省人民政府制定地方性法规草案和规章规定》仅有涉及审查程序的3个条文，全部是规范“内部程序”的条文，其中，关于协调分歧意见的条款，详细地规定了未协调一致的应当怎么处理，涉及2位以上副省长分管的部门有分歧难以协调一致的应当怎么处理，经秘书长或常务副省长协调仍难以取得一致的应当怎么处理；需省政府常务会议裁定分歧的应当怎么处理。再如，1996年2月17日颁布实施的《吉林市人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章的规定》，仅有的2个涉及审查程序的条文不吝笔墨地规定：法制机构调研协调和论证所需费用由起草部门承担。这些细致入微、不厌其烦的规定恰恰反映出，当时法制机构的审查工作尚需要财政支持，法制机构的协调者地位尚需要立法的强化确认；第二是审查过程中听取意见的范围逐步扩大。听取意见的范围开始从行政机关扩大到“基层单位”“法律咨询团体”“法学研究单位”“专家、学者”③例如，1987年6月25日颁布实施的《山西省人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章程序的暂行规定》、1993年8月9日颁布实施的《安徽省人民政府规章制定程序暂行规定》等。，这个阶段，也出现了“广泛征求意见”的表述，但对象不明确、不清晰④例如，1988年2月29日颁布实施的《陕西省关于起草地方性法规、制定行政规章程序的规定（试行）》规定，必要时可由法制机构与起草单位共同深入实际，调查研究，广泛征求意见。；第三是审查过程中听取意见的深度逐步延伸。在广泛征求社会意见的同时，突出了要听取管理相对人意见的要求。⑤1997年8月16日颁布实施的《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案规定》要求，法制机构应当广泛征求有关行政主管机关、管理相对人和社会各方面的意见。听取意见的方式也增设了听证方式，以便于更深入地听取利害关系人的意见；⑥参见1997年8月4日颁布实施的《重庆市人民政府规章制定程序规定》、1997年8月16日颁布实施的《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案规定》。第四是对不同审查程序的适用条件规定也从无到有，从相对原则到相对具体。⑦例如，1994年5月17日颁布实施的《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》，只规定了需要公开向社会征求意见的，应在《厦门日报》登载，没有明确需要公开征求意见的范围；1997年8月4日颁布实施的《重庆市人民政府规章制定程序规定》首次规定了法制机构审查的听证程序，但没有明确需要启动听证程序的情况。1997年8月16日颁布实施的《深圳市人民政府制定深圳经济特区规章和拟定深圳经济特区法规草案规定》开始了对审查程序适用条件的探索，要求对草案中拟定的重大方针政策及其他争议较大的问题进行论证；草案涉及较多企业和公民利益的，应当举行听证会，公开听取与草案内容有利害关系当事人的意见；草案涉及重要政策或重大技术问题的，应当组织专家进行论证；草案内容对特区发展有重大影响，或者涉及公民、法人和其他组织的重大权益的，经市政府批准，将草案全文在《深圳特区报》和《深圳商报》公布，公开征求社会各界的意见。

3.第三阶段：《法规条例》《规章条例》颁布后

上述两项文件对审查程序作了较完整的规定，一些地方立法直接复制了国家立法的有关内容，但也有一些地方立法作出了不同的规定：第一，对于法制机构向社会公布草案征求意见，不再考虑起草单位在起草过程中是否向社会公布草案征求意见。《规章条例》将起草单位未向社会公布草案征求意见，作为法制机构向社会公布草案征求意见的前提条件，但有的地方立法取消了这一前提条件。⑧例如，2004年11月3日颁布的《海口市规章制定程序规定》。这一点调整可能是考虑到，法制机构审查阶段可能会对草案作较大修改，即便起草单位已经向社会公开征求意见，也有再次征求意见的必要。第二，举行听证会仅安排在法制机构审查阶段，而不在起草阶段。有的地方立法将听证会制度安排在了法制机构审查阶段。①例如，2003年7月24日颁布的《苏州市人民政府规章制定规定》。这一点调整可能是考虑到，起草阶段的草案与法制机构审查阶段的草案相比，可能仍会有较大调整，此时举行听证会，可能会成为“无用功”。第三，在征求意见的对象中区分了行政机关和有关单位、专家、学者。《规章条例》将征求有关机关、组织和专家意见均作为强制性规范，而有的地方立法则作了区别处理，征求有关机关的意见属于强制性规范，征求有关单位、专家和学者的意见则属于选择性规范。②例如，2004年1月5日颁布的《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》。这一点调整可能是考虑到，政府规章涉及管理权限、管理体制、管理措施是普遍情况，因此，必须要征求相关管理部门的意见；只有在政府规章涉及专业性问题的情况下，征求专家和学者意见才更有必要；只有在政府规章涉及相关组织和单位的情况下，征求相关组织和单位的意见才更有必要。第四，要求对各方面意见的研究采纳情况作出反馈。《规章条例》仅原则性地要求法制机构应当认真研究各方面的意见，而有的地方立法则要求法制机构通过媒体对立法意见的采纳情况统一作出反馈，且对不予采纳的说明理由。③例如，2007年7月13日颁布的《哈尔滨市政府规章制定程序规定》。地方立法对《规章制定程序条例》制度的丰富，无疑有助于推动法制机构审查的开放度、透明度。

（四）审查结果

本文所称的审查结果，是指法制机构对起草单位报送的规章送审稿进行审查后，对规章送审稿的处理。审查结果可以直观地体现法制机构审查制度的功能和作用。

1.第一阶段：《暂行条例》颁布前

这一阶段地方立法关于法制机构审查结果的规定，主要有3种做法：第一种做法是直接修改送审稿，并将协调、修改成熟的草案报送领导审批或者提请常务会议审议。这是该阶段比较普遍的做法。审查意见或者审查报告的出现在法制机构审查制度史上具有重要意义，在一定程度上使得法制机构获得了一种类似“第三方”审查的地位，其主要功能在于辅助审批、审议。第二种做法是区分两种情况进行处理。法制机构经审查认为送审稿不符合规章起草规定的，退回起草单位进行修改或者重新草拟；认为已经成熟的，报送审批。④例如，1985年5月11日颁布的《福建省人民政府关于制定地方性经济法规、规章起草、送审、颁发工作程序的暂行规定》。与第一种做法相比，虽然增加了退回的处理，但是，退回之后还要重新送审，意味着规章送审稿的最终“出路”只有一条，就是经法制机构审查后报送审批。更有意味的是，整个规定中只字未提法制机构对送审稿进行修改，使得法制机构作为审查把关者的角色更为纯粹。第三种做法，又区分3种情况进行处理。其一，法制机构经审查认为规章送审稿基本符合起草要求的，在协调和汇总各方面意见的基础上，组织或会同有关单位进行修改、补充。其二，法制机构经审查认为规章送审稿不符合起草要求的，退回起草单位进行修改、补充。其三，法制机构经审查认为可暂缓或无需制定的，属计划内的，提出处理意见，由政府首长决定后退回；属计划外的，说明理由并及时退回。⑤例如，1987年3月2日颁布的《上海市人民政府规章制定程序的暂行规定》。与前两种做法相比，该做法最大的特点，是打破了规章送审稿“有进必出”的规则，这一做法充分体现了法制机构审查在保证立法必要性、合理利用立法资源方面的制度价值。在国家立法尚属一片空白的时期，地方立法已有如此深入的思考、如此完整的制度设计，不能不说是地方立法的巨大生命力及其对丰富国家立法的重大贡献。

2.第二阶段：《暂行条例》颁布后《法规条例》《规章条例》颁布前

由于《行政法规制定程序暂行条例》只要求法制机构向国务院提出审查报告，对审查报告没有具体规定，因此，这个阶段相比第一阶段，各地关于审查结果的规定总体上没有明显变化。

3.第三阶段：《法规条例》《规章条例》颁布后

上述文件规定了法制机构审查结果的两种情形，即缓办或者退回；研究修改并形成草案及其说明。上位法对审查结果的明确规定，对地方立法产生了深远影响。这个阶段，各地关于法制机构审查结果的规定，绝大多数遵循了“可进可退”的原则。①个别地方立法仍未设定缓办或者退回程序，例如2010年4月29日颁布的《深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定》、2002年7月15日颁布的《天津市人民政府拟订地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件规定》。但在缓办或者退回情形的设定上，地方政府作了更多探索。除基本条件不成熟、重大分歧意见未协商、送审材料不符合要求等 3 方面情形外，还涉及以下方面。

一是未列入年度计划且未按规定补充立项的。②例如，2004年1月5日颁布的《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》。增设这一情形，强调了按计划进行立法项目管理的要求，突出了法制机构作为规章制定计划编制者、管理者的地位。

二是存在重大合法性、合理性问题，主要内容严重脱离实际，或者明显不符合国家有关政策的。③例如，2005年12月12日颁布的《甘肃省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》、2002年4月29日颁布的《北京市人民政府规章制定办法》。这些情形一般发生在法制机构未参与起草单位调研起草过程，或者法制机构与起草单位之间存在重大意见分歧的情况下，实践中较少发生。

三是因情况变化没有必要制定或者需要暂缓制定的。④例如，2010年8月3日颁布的《四川省人民政府拟定地方性法规和制定规章程序规定》这一情形考虑了立法情势变化的可能。上位法、国家政策作出或者即将作出重大调整，可能会带来立法条件的重大变化，从根本上影响立法的必要性和可行性，因此，需要法制机构在审查过程中作出立法需要的判断。

四是未征求有关部门和行政相对人意见，依法应当举行而未举行立法听证会，未经起草单位集体讨论通过的。⑤例如，2014年11月12日颁布的江苏省人民政府《关于完善政府立法工作中法规规章草案审查程序规定》、2002年10月28日颁布的《辽宁省人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定》。这一情形强调了立法中的正当法律程序，起草单位必须遵循法定立法程序，程序违法可以成为法制机构审查中“一票否决”的原因。地方政府增设这一情形，弥补了上位法在规章制定程序要件上的缺失，具有积极的进步意义。

五是主要内容不符合起草原则，或者立法技术上存在重大缺陷，需要做全面调整和修改的。⑥例如，2003年11月7日颁布的《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》、2003年7月24日颁布的《苏州市人民政府规章制定规定》。《规章条例》要求法制机构对送审稿是否符合起草原则、是否符合立法技术要求进行审查，但未将送审稿主要内容不符合起草原则、立法技术上存在重大缺陷等纳入缓办或者退回的情形。实践中，如果送审稿主要内容不符合权利与义务平衡、权责统一、法制统一、精简效能等起草原则，或者立法技术上存在重大缺陷，需要法制机构会同起草单位进一步研究，做大量的沟通协调和修改完善工作。地方政府增设这一情形，实际是通过进一步严格对起草单位的要求，减少审查环节法制机构的大量“弥补性”工作，把应当由起草单位承担的工作，交还给起草单位，体现法制机构“审查者”而非“第二顺序起草者”的定位。

还有一些地方政府将不宜以政府规章形式发布、重大问题协调不一致等也作为法制机构缓办或者退回起草单位的情形。这些情形的增设，有可商榷之处。但地方政府普遍增设法制机构缓办或者退回起草单位的情形，表明了各地普遍比较重视发挥法制机构的审查把关作用，试图通过法制机构审查，阻拦存在重大缺陷的“立法产品”。有的地方政府还对缓办和退回作了区分，进一步增强了制度的操作性，例如，2003年2月11日颁布的《山东省人民政府规章制定程序规定》。

四、结 语

法制机构审查制度的历史沿革，体现了法治精神的生长对行政立法制度发展进程的影响。伴随着我国政府法治建设的不断深入，法制机构的审查范围不断扩充、审查强度不断增加、审查程序不断完善、审查功能不断延展，为持续提升我国行政立法的质量发挥了重要作用。

2015年《立法法》修正案关于重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草的规定，意味着在未来行政立法节奏逐步趋缓、对立法质量要求进一步提高的背景下，法制机构“组织起草”或将成为法制机构“审查”的“加强版”，法制审查制度将会面临新的历史课题，有关制度史的研究，可以为法制机构未来将要面对的时代变局，提供有效的历史经验。