社区治理中政府购买社会组织服务的困境与对策——以福州市晋安区为例

何宛蓉，于炜杰，林萍萍，刘飞翔

（福建农林大学经济学院，福州350002）

一、研究背景与文献回顾

在建设国家治理现代化体系和服务型政府的背景下，传统基层政府单向供给模式已经无法满足社区居民日益增长的多元化需求，因此，政府向社会组织购买服务成为一种新型公共服务提供方式，通过让渡社会管理空间，重塑政府与社会组织间的关系，以期提供更高质量的社会服务。然而，即便在“政社分开”“政府职能转移”“政府购买服务”等一系列社会管理体制改革的蓝图下，社会组织也无法短期内摆脱在长期发展中形成的对行政资源的依赖，大量社会资源仍非正式地依附于政治权力。从政府视角分析，政府在与社会组织的资源共享过程中，容易带有选择的喜好偏向性［1］，即政府面对不同类型的社会组织存在不同的合作态度和合作积极性，大部分民间社会组织即便与政府构建了合作关系，也无法形成合作机制，难以取得如官办型社会组织那样优厚的资源条件。从社会组织视角出发，社会组织在推进项目实施过程中，往往因购买服务价格偏低，社会组织专业化与社会化程度低、缺乏造血功能和品牌服务意识等弊病，或沦为社区居委会的辅助人员，或与基层政府理念背道而驰。因此如何规避双方合作中的现实梗阻，有效内生融合政府与社会组织服务的关系，构建一种良性互动、优势互补的模式，既是政府职能转变的应有之义，也是提高社会组织服务供给的良好契机，对助力社会良序具有重要现实意义。

有关政府购买社会组织服务的文献从2004年才逐渐进入研究视野，当时主要探讨的方向可从两方面体现：一方面侧重模式研究。陈小强以社工组织为主要切入点，从其购买者与提供者关系的角度，划分出形式性、非竞争性和竞争性三种购买模式［2］；刘庆元等从政府购买实践出发，强调政府项目化购买模式有利于非营利组织招标、购买行为实施以及项目评估具体化［3］；而李健等人依据多元供给主体的层次结构，将政府购买社会组织服务分为购买生产者服务和购买集成者服务两种模式［4］。另一方面侧重基础理论研究。易国松等从政治学、管理学视角集中分析了政府购买社工服务的缘由、由谁购买、向谁购买、如何购买等学理性规范问题［5］；范雅娜剖析了政府购买社工服务的三大理论——斯蒂格列茨“政府经济学”、政府机构改革、新型政社关系建构，以动因、实行、评估及流程，来反思两方间矛盾的归因之路［6］。但不管是前者还是后者，双方研究焦点都围绕二元论展开，研究结论往往在社会自主性与国家主导权之间取其一端，界限分明。随着社会急剧转型，近年来学界把政府购买社会组织服务主题置于空间社会学研究，认为购买中的政社关系并非静止不变和线性发展，而是动态演进、空间折叠的。黄晓星借助列斐伏尔的空间生产视角，提出“上下分合轨迹”，即将政府自上而下的权力话语与社区居民自下而上的策略运用斡旋生产出一种“准制度化”的立体社区空间［7］；朱媛媛不限于将购买双方停留在概念层面去探究政社结构性特征，开始综合考量其中多元流动性因素，试图把空间动态的关系演绎放到政社具体的互动实践过程中加以剖析［8］。

通过文献梳理，可以发现国内学界对政府购买社会组织服务的研究主要集中于三大类：一是研究主题多聚焦全局，较少结合具体服务项目进行有针对性的微观研究；二是在实践探索方面较关注社会服务体系发达的城市，对二三线地区政府购买社会服务方面的研究仍呈弱势；三是研究理论多以政治学、经济学及管理学等为学科基础，较少从社会工作视角对购买研究进行考察。因此，本文以社会服务为切入点，结合文献研究法、实地访谈法等方式，选取晋安区两个典型社区为研究案例并将其置于总体性治理体系中进行审视，总结分析其实践中的现状与困境，从空间整体性的互动关系入手，探讨政府购买公共服务如何实现实体公正及发展和谐的治理实践。

二、晋安区购买社会组织公共服务个案概况与实践

在时下公共服务供给领域中，传统社区高成本低效率的主导供给己成为实现政府职能转变的桎梏。而欲破除基层政府“应付上级任务、周旋社区琐事”的樊笼，购买社会组织公共服务则是行之有效的良策，利用社会组织扎根基层的“草根”优势与供给服务的专业优势，既能有效实现服务供给成本转移，又能帮助精简政府机构，助推服务型政府的建设［9］。基于此，本文选取晋安区两个典型社区作为研究案例，探讨晋安区政府购买社会组织服务过程中的治理难题。

（一）公共事务型社区：五里亭社区概况与实践

五里亭社区位于福州市晋安区王庄街道，社区面积0.8平方公里，划分为5个网格服务区，下辖23个居民小区，有居民楼66座，总户数1808户，总人口5113人。五里亭社区作为典型的城乡结合商住社区，老旧小区宿舍分布居多，因此五里亭社区面临三大现实治理难题：一是因老旧小区占比大，衍生出一系列物业缺失、设施老旧、治安勉强、居民素质良莠不齐等“老大难”问题；二是福州茶叶批发市场、五里亭珠宝城等商业特色，是五里亭社区的一大品牌优势，但也因此带来商业人口流动性高引发的外来人员杂乱、邻里纠纷频繁、居民家园意识淡薄等问题，让社区管理举步维艰；三是由社区住宅容量大及商业性质决定的外来务工人员流动频繁，且居民中老年人与小孩比例上升，特殊服务对象和地域特色仅靠社区单边供给，无法有效治理。针对此种情况，五里亭通过社区购买服务的形式开启了“益聚五里亭”社区居民参与联动计划。主要服务内容由“一老一少一茶”展开，具体为：

一是温暖老人心。老年群体作为社区重点诉求对象，五里亭社区居委会与福州市青少年事务社会工作者协会举办“了不起的‘老少年’”献礼国庆暨欢度重阳系列活动，带领社区退休党员和长者丰富老年业余生活、找回自我价值。此外，社区还定期举办惠民活动、为老服务，如为社区老人爱心义诊义剪、为社区高龄老人打扫卫生等。

二是护春泥萌芽。青少年是社区家园的未来，因此福州市青少年事务社会工作者协会联合社区居委会开展“四点半课堂”、五里亭“绿色社区畅想家”体验教育营等项目，让社区青少年摆脱“监管真空”问题，在参与社会服务的过程中锻炼和提升语言表达、逻辑思维、自我管理、自我察觉、团队合作、人际交往等方面的能力。

三是五里茶香送。五里亭社区作为“茶香”社区，茶文化是其社区文化名片，社区联合海峡茶都党支部、安溪县茶叶协会福州分会党支部及社工组织实现资源共享，组建“茶学会”“茶文化论坛”等，组织多场茶文化系列活动，如4月举行第二届全民饮茶日“全民饮茶、健康同行”系列活动、5月举行“清清茶香母亲节，亲子烘焙献孝心”主题活动、6月举办“一带一路 茶墨俱香”书画作品（巡回）展等，弥补社区、居民和商户三者文化断层、情感断层的同时，进一步挖掘培育社区的特色文化，以实现文化的自我服务。

（二）文化学习型社区：乐园社区概况与实践

乐园社区位于福州市晋安区象园街道，社区面积0.45平方公里，是象园街道面积最大的社区，社区约有9860人，下辖市青少年活动中心、市十八中象园校区、市老年大学、市博物馆、市人民检察院等6个市级单位，集娱乐（世欧广场）、学习（市青少年活动中心、市十八中象园校区、市老年大学、市博物馆）及景观（光明港公园）资源于一体，是典型的城区居住型社区。乐园社区的文化资源整合优势突出，因此社区非常注重社区文化的传承与沉淀，集中以“文博乐园”社区课堂和“乐学堂”为特色，打造“乐学”乐园社区品牌。2018年7月，为了挖掘社区能人的主观能动性，激发本土居民的参与热情，引进了晋安区北极星青少年事务工作中心，形成了有事共商、信息共享、有事共谋的社区联动机制。主要服务内容以“文化惠民”工程展开，具体为：

一是大兴学习之风。组建适合社区居民身心发展的各类兴趣小组，成立“文博乐园”社区课堂，通过开展公益性学习活动，推进学习型社区建设，着力提升居民的获得感和幸福感，努力打造温馨、和谐、宜居的社区乐园。截至2019年11月底，共举办35期，开课180余堂，受益家庭2000余户，受益人数超过5000人。

二是大立青年之知。乐园社区重视青少年学校教育、家庭教育和社会教育的有机结合，联合北极星社会工作站开展“社区小主任养成计划”，培养8-15岁青少年群体的社区参与意识、社会观察与协调能力、人际沟通能力及解决问题能力。

三是大抓传承之美。乐园社区作为“书香”社区，引导青少年弘扬民族传统，培养居民孝老爱亲、尊敬师长、勤学志强的优良品质是社区宗旨所在，运用社区资源开设学习讲座，定期组织政府有关部门、社会组织、高等院校及专家学者举办知识进社区活动，如在社区创办“国学堂”，教授社区居民常礼举要、琴棋诗画，提升社区中的个人素质与邻里温度。

通过调研晋安区购买社会组织公共服务实态可以发现，当前项目制背景下的购买行为基本能够瞄准各个社区的精准需求，做到量体裁衣，但仍存在项目实施可落地性与可持续性不足的问题。

三、政府购买社会组织服务的困境

“还社会于民”是当前中国社会转型的一个重大历史任务。党的十九大报告指出，要引导民间组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会治理的基础作用，这预示着社会组织蓬勃发展机遇的到来。目前，数以万计的社会组织活跃在便民工程、城市建设、社会和谐等多个领域，但社会组织造血功能不足、政社合作各抒己见、项目行政色彩浓厚、社区群众参与率不高等隐忧始终是社区治理的痛点。

（一）羽翼未丰：社会组织专业化、创新性能力良莠不齐

据统计，我国社会工作专业人才队伍逐年壮大，全国持证社工约43.93万人，社会工作服务机构达到9793余家［10］。然而从规模总数来说，社工规模呈现出分布不均的态势。从持证社工人数看，仅有广东、北京、上海、江苏、浙江、山东6个省市超过2万人，且6地加总数量接近21万，约占全国持证社工人数的50%。从资金投入来看，各地资本投入差异悬殊。2018年全国社会工作资金投入62.12亿元，其中投入超过2亿元的仅有上海、广东、北京、天津、江苏、浙江、河南及重庆（以排名排序）。可以看出，不管是持证社工人数还是资本投入量，广东、北京、上海均位列前茅［10］。相较之下，二三线城市的本土社会组织在规模发展、项目运作及专业素质等方面皆相差甚远，总体上处于“小而美”阶段（详见表1），缺乏具有核心竞争力的专业化社会组织，同质现象严重且缺乏创新。

表1 2018年全国及部分地区社会组织相关数据统计

社会组织专业化程度体现在其自身组织建设及承接服务的供给能力上，专业化程度高低会影响其参与公共服务供给的谈判底气，或者供给效率及质量［11］。从专业化角度看，大部分社区服务项目在治理理念或实践中“模板现象”明显，缺乏针对社区需求的在地化探索，换汤不换药的供给过程是目前多数社会组织的通病。一个社会组织的专业化不仅是口号响亮，更需通过调查把准民众的真正需求以提供精准服务。从角色定位看，“父爱主义”背景下的政社合作极易导致社会组织自身定位不明晰、工作范围不明确、改革意识不强烈等情况，这使社会组织往往会承担偏离自己专业的社会事务，在某种意义上又沦为居委会的延伸单位。

（二）平行走路：政社双方服务需求价值不同

政府购买公共服务是政府与社会组织间的合作活动，双方互动的前提是为了优势互补，共同实现社区善治。然而，缺乏深度沟通的跨领域协同将导致二者间的双向合作异化成为各行其是。在政社关系上，很多学者倾向于认为政社合作最可能的消极结果是社会组织丧失自主能力，沦为政府意志的传达媒介和行使工具，然而却忽视了双方的利益诉求不吻合才是合作的最大困境。对于政府而言，容易出现只使用而忽视支持与培育社会组织，购买服务力度小、期限短，任务与资源不对等。不少政府的服务诉求是希望通过购买服务解决社区繁杂管理的现状，急于利用服务项目的卸载、外包、杠杆资助为社区居民提供实际、贴切的公共服务。不少社区将“物业公司”模式嵌入其购买项目中，却往往忽略了社会组织的职责，购买项目与公共需求不匹配的局面致使购买服务常常出现“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象，造成资源浪费。而社会组织在当下政社合作中则劳心劳力，为争取生存资源，容易将短期购买需求列为主题，而忽视使命定位和专业优势。

（三）权利扩张：社会组织之于政府补充有余、制衡不足

在政府购买公共服务背景下，政府为社会组织提供资金和活动空间、赋予其合法性、助其成长的同时，也可能会进一步加深社会组织对它的依赖。例如，有些社会组织需要依赖地方财政支持才能生存和发展，有的社会组织需要依附于某些党政组织的人财物支持才能正常运转。社会组织与政府关系过于密切，强烈的“半官方性”色彩决定了这类社会组织在制衡政府权力扩张上难有作为［12］。这意味着政府购买公共服务仅是从形式上将政府服务的供给方式由直接转为了间接。按照组织章程规定，社会组织与政府应该是内引外联、双向监督的关系，但在现有体制下，由于政府扮演着类似“父母式”的供养角色，具体表现在基层政府对社会组织支持资金的管控与指标考核的评估等方面，导致社会组织对于基层政府的越权现象敢怒不敢言，致使多数社会组织对制衡政府权力不感兴趣，反而对如何从政府支持下获取更多利益感兴趣。

（四）支持难觅：公众在社区治理中置身事外

事实上，政府与社会组织合作的最终受众主体是社区居民。但现阶段来看，政府购买公共服务处于一种“皇帝不急太监急”的尴尬局面，居民参与能力不足和参与热情不高是社区治理在初步实施阶段所遇到的最大难题。具体表现在三个方面：首先，总体参与率低。一是部分居民利字当头，缺乏公共服务意识；二是参与社区建设的持续性低，心血来潮、有头无尾、迫于面子的参与概率高，更甚的是，有些居民竟认为参加社区活动没有意义甚至是浪费时间。其次，参与群体失衡。从年龄层次看，绝大部分社区的服务诉求集中于“一老一少”，社区活动也有意识地围绕这两个群体展开，如建设老年人活动中心、开办青少年课余特色班等。从收入与文化层次看，居民收入与文化程度越高，社区参与率相对越低，是目前中国较为病态的现象［13］。最后，参与形式被动。现阶段社区服务多局限于传统意义上的执行性参与，即居民在社区工作者的劝诱和游说下被动参与社区管理。在此情况下，缺乏强有力的利益刺激和法律约束，致使居民缺乏社区主人翁意识。

四、完善政府购买社会组织公共服务的对策

从整体看，政府购买社会组织公共服务是当前社区治理的良方，但这并不意味着只有政府与社会组织是社区治理的主体，社区治理应是包括政府、社会组织、社区居民等在内的合作共治，由此本研究构建了政府购买社会组织互动关系模型（见图1）。从内在导向看，政府应在信任基础上“通过放权—赋予社会组织资源—实现社会组织价值—满足自身购买需求”；从外在导向看，社会组织应“主动赋能—说服政府放权—满足政府购买需求—实现自身价值”。内外结合，从而达到双导向共协力的正向循环。基于此，整个购买服务过程的优化将从政府、社会组织、社区居民三方互动进行考量。

图1 政府购买社会组织服务互动关系模型

（一）政府层面：三大转变，让渡社会服务空间

目前社会组织在社会治理中经常陷入尴尬境地，即一方面社会组织无法享受等同于体制内同类传统服务部门的员工薪资和福利待遇，另一方面政府会不自觉地产生只转移服务而不共享资源的排异心理，从而违背了购买服务时双方互利互信的初衷。因此，政府首先要转变社会组织的体制扶持政策，实现同类服务机构扶持政策的均等化，使体制内外的资源优势形成合力。其次，政府无法做到真正放权是政社共治陷入瓶颈的症结所在，社会组织不得不通过积极的模仿与回应性策略嵌入科层组织，满足购买服务的行政性要求以博取政府的好感，从而固化已有的良好印象与成果［14］，导致社会服务的购买绩效不尽如人意。鉴此，政府应转变传统“大人当家”的思想，主动吸纳社会组织参与到相关项目的制定过程中，广泛征求社会组织的意见，搭建起公平、平等、竞争的平台。基层政府相关部门也应降低对社会组织事务性、行政性的任务与要求，提升其承接公共服务的能力。最后，通过此次实地调研和数据查阅发现，二三线城市缺乏对于社会组织人才资源具体的统计与核查，不了解、不过问导致了本地社会组织的不发展甚至逆发展，所以政府应及时转变对社会组织发展情况重视不足的态度，建立健全社会组织人才资源的统计分析机制，各级登记管理机关应严格对辖区社会组织进行摸底排查，将社会组织人才统计工作纳入新的《全国社会组织中长期人才发展规划纲要》之中，建立社会组织人才资源的全面评估和跟踪体系，并制定严格的定期发布人才信息机制，以适应和指导社会组织人才录用的需要［15］。

（二）社会组织层面：三大赋能，提升组织能力建设

我国社会组织起步较晚，目前的法律体系、理论基础与典型案例都不完善，仍处于摸着石头过河的阶段。根据《福建省“十三五”民政事业发展专项规划》要求，到“十三五”末，力图使社会组织孵化基地达到设区市全覆盖，县（市、区）60%以上覆盖，而2018年12月福州市才设立了首家社会组织孵化基地，同类二三线城市都离目标相距甚远，亟待深入研究与探索。因此，赋能社会组织要借鉴国内外非营利组织的成功经验，创新发展理念和人才储备机制。重点要抓好三个方面：一是建立学习型社会组织。以美国为例，非营利组织专业和社会工作专业是美国社会组织人才培养的两大支柱专业，且美国已有242所大专院校提供非营利管理课程［16］。因此，社会组织可依托高校，协作培育优良果实，逐步完善社会组织人才培养的高校教育，为社会组织岗位人才输送做好对接。二是建立专业型社会组织。后期可通过邀请相关业务专家督导提供能力培训、咨询辅导、资源对接等服务，加强孵化基地的人才团队体系建设；开展市、区级公益创投大赛，以收集优秀项目、建立社会服务项目资源库；积极举办社会组织发展论坛，共同商讨社会组织发展方向和举措；同时也要进一步完善基地相关法律法规制度，制定标准化的运作体系，为形成社会组织良好就业氛围及就业前景铺平道路。三是建立成果型社会组织。目前社会组织边缘化仍是社会常态，这是由其所服务人群的边缘化地位和致力于解决边缘性问题所决定的。因此，赋权服务对象，将边缘问题纳入主流视域，以提升社会组织的发展地位及感染力，这要求社会组织需要将精力放在可定制化的扎实服务上，并将服务成效转化为有数据支撑、有经验可循、有推广成果的产品，用品牌效应折射组织能力，牢记高质量的服务成果才是最好的合作资本。

（三）社区居民层面：三大步骤，填补社区主体空白

在购买服务的过程中，需要明确社区治理的主体是居民，政府与社会组织在其中要分别担任引导者与鼓励者的角色，激发社区居民积极参与社区治理的热情，共同协调各方资源。鉴此，需从以下三个过程做出努力（见图2）：一是激活居民主动参与意识。可通过建立志愿服务储蓄反馈制度加以激励，如搭建“爱心银行＋爱心超市”的家园公益平台，激励居民主动融入志愿者队伍为社区及他人提供服务，并将服务折算成小时储存在“爱心银行”里，能够获得社区志愿机构提供的同等“爱心超市”金额的折扣优惠，这种反馈机制能够转变居民对社区治理的“局外人”身份，使社区活动成为“付出、积累、回报”的可持续发展机制［17］。二是连结社区关系纽带。人是“社会的人”，要想居民主动参与到社区治理过程中，促进居民之间建立伙伴关系、家园意识是核心所在。可以通过“互联网+全民网格”模式在服务中为居民沟通和交流搭建起平台，培养公共参与型居民，建立伙伴关系，共享资源，这种共情关系会促进居民家园意识，使其从被动性参与逐步转向自主性参与，最终促进社区居民主动参与社区治理。三是持续合力培育自组织。自主行为往往建立在兴趣基础上，开始需要政府的资源，随着后期社区凝聚力的提升以及居民联结网络逐渐织密，社区可以自主发展以居民共识为核心的特色专业社区兴趣俱乐部，如茶乡俱乐部、夕阳舞团俱乐部等，依靠自己的能力与资源营造社区一方小天地，为政社工作减负的同时，描绘社区特色精气神。

图2 社区居民自组织过程模型