行政协议司法审查举证责任分配规则的反思——以《行政协议规定》第10条为考察对象

李余华，詹传涛

（华东交通大学，南昌330013）

一、问题的提出

2019年11月12日，最高人民法院审判委员会第1781次会议通过了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）（以下简称《行政协议规定》），并于2020年1月1日实施。该部司法解释是最高人民法院第一次系统性地就行政协议的概念、审判和执行等问题进行回应，可以说是具有极其重要的现实意义。“这部司法解释是在党的十九届四中全会胜利召开之际最高人民法院通过的一部重要的诉讼法专门司法解释，是新时代行政审判工作司法解释‘四梁八柱’的重要组成部分，将在促进行政协议纠纷有效化解、保障人民合法权益、助推法治政府建设等方面发挥重要作用。”［1］《行政协议规定》的出台能够对司法实践给予重要的指导意义，但是，我们也应当看到《行政协议规定》并没有完全能够对行政协议司法审查中存在的争议起到定分止争的作用，也就是说《行政协议规定》本身是在学界乃至司法实践就行政协议没有达成共识的背景下出台的。（1）

本文是对行政协议司法审查中“举证责任”规则的探讨。（2）《行政协议规定》第10条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”如何理解该条款的具体含义？该条款是否已经穷尽行政协议司法审查中举证责任分配的所有情形？该条款如何具体适用？上述这些问题都有待于在学理上作出说明。文章试图采取“法教义学”的视角，即“关切的是实证法的规范效力、规范的意义内容，以及法院判决中包含的裁判准则”［2］来探究《行政协议规定》第10条背后的理论逻辑、体系安排及适用方式。

二、《行政协议规定》第10条的逻辑结构及其问题

（一）《行政协议规定》第10条的逻辑结构

《行政协议规定》第10条规定了行政协议司法审查中举证责任的分配规则，全条共三款，分别就被告的举证责任、原告的举证责任和双方的举证责任作出了具体规定。（参见表1）

表1 《行政协议规定》第10条的解读

通过上表1，我们会发现《行政协议规定》对行政协议司法审查中举证责任分配规则的规定具有以下特征：

其一，《行政协议规定》将行政协议司法审查的举证争议划分为三类：行政协议的合法性问题、行政协议的撤销、解除问题和行政协议履行问题。这三类问题是实践中最为常见的争议，因此《行政协议规定》对此类问题进行明确的规定。

其二，《行政协议规定》将具体的举证内容分配了不同的主体，其中合法性问题由行政机关承担，撤销、解除行政协议问题由原告承担，行政协议是否履行由负有履行义务的一方承担。其中：（1）合法性问题由被告承担是坚持《行政诉讼法》第34条“被告对行政行为的合法性承担证明责任”的规定；（2）由原告举证证明撤销、解除事由的原因有二：第一，《行政协议规定》并没有支持有关学者所主张的赋予行政机关就行政协议的撤销、解除、履行问题向人民法院起诉的权利，《行政协议规定》没有也不能突破《行政诉讼法》所设定的“民告官”的诉讼构造；第二，从该条款也可以看出，《行政协议规定》蕴含着“行政机关可以单方撤销、解除行政协议”的权力，而无需通过起诉的方式，以举证证明行政协议已达到法定的撤销、解除的条件；（3）有关行政协议履行问题，《行政协议规定》没有明确规定由哪一方主体承担而是规定“由负有履行义务的一方当事人承担”，从字面来看，《行政协议规定》认为，协议履行问题原被告双方当事人均会有所涉及，换言之，原告和被告均具有机会对协议负有履行义务，因而《行政协议规定》并没有具体规定由哪一方主体承担举证责任。但是，《行政协议规定》这一设计是否合理，笔者将会在下一小节具体探讨。

其三，在举证标准方面，《行政协议规定》贯彻了“合法性”和“合意性”二分的学理主张。在《行政协议规定》出台前，学界关于行政协议司法审查中举证责任如何分配就存有争论。有学者提出行政协议中有关合法性的问题由被告行政机关承担，而有关履行、解除等合意性方面的问题由双方共同承担。例如黄学贤认为，行政协议由于具有合意性的特点因而与体现行政机关单方意志性的具体行政行为不同，在举证责任方面，应当兼顾行政诉讼和民事诉讼中的有关规定［3］。除此之外，还有学者指出对于行政协议内容的合法性、合理性及与行政优先权相关的举证责任由被告承担，而行政协议的违约及其赔偿、补偿问题适用民事诉讼的规定——由原被告双方共同承担。［3］由此可见，学者们认为，行政协议中被告由于行使行政权因而应当对行使行政权的合法性承担举证责任，而对于那些诸如违约责任、赔偿责任等非基于行使行政权的行为坚持双方的同等举证责任。《行政协议规定》第10条也正是采纳了上述的学理主张。

其四，在举证基础方面，《行政协议规定》第10条将其划分为“行政机关行使行政职权”和“行政机关与行政协议相对人合意”，行政机关行使行政职权的行为体现了行政机关的单方意志性，因而适用《行政诉讼法》第34条的规定，由行政机关对其签订、履行、解除行政协议的合法性承担证明责任。而对于行政机关与行政协议相对人合意的情形，例如行政机关不履行或者违约履行行政协议由双方共同承担举证责任，这一规定就将《行政诉讼法》第34条的内容与《民事诉讼法》有关举证责任的规定相结合，从而给行政协议司法实践提供了可行的举证责任。

（二）《行政协议规定》第10条存在的缺陷

其一，《行政协议规定》所规定的举证情形无法涵盖所有的行政协议案件。《行政协议规定》规定了三大类纠纷情形，但是这三大类情形并没有完全涵盖所有的行政协议案件。就拿行政协议是否存在、行政协议是否成立这一问题来说，《行政协议规定》就没有予以明确规定。在“北碚区蔡家岗镇小屋基皮鞋厂诉重庆市北碚区规划和自然资源局案”中，二审法院认为，“关于小屋基皮鞋厂以北碚征地办未要求郑尚秀提供授权委托书即与之签订协议、案涉协议上‘徐健’签名非本人所签这一事实，虽协议上的‘北碚蔡家岗镇小屋基皮鞋厂’公章系由徐健之母加盖，但在没有任何证据证明持有者取得该枚公章的来源不法时，应推定为公章持有者取得了公章所载的法人（或其他组织）的无限授权”从而认定该协议已经成立。（3）本案中，行政机关主张行政协议已经成立，但原告认为行政协议中的签名并非其自己所签，行政协议因欠缺成立要件而尚未成立。那么，问题在于“原告未能提出证据证明改签名并非本人所签”是原告的举证责任还是其抗辩理由。根据《合同法》规定：“当事人采用书面合同形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”行政机关在诉讼过程中向法庭出示经双方当事人签字的书面合同，根据双方当事人合理信赖和合同外观主义可以认定该协议已经成立，另一方当事人举证足以推翻的除外。本案法官认为应当由主张合同已经成立的一方当事人对合同成立的事实进行举证，另一方就抗辩事由提出证据。而《行政协议规定》本身并没有对该类情形做出规定。

其二，《行政协议规定》所规定的行政协议是否履行的案件由负有履行义务的一方承担举证责任，通过上述的分析可知，《行政协议规定》的原意是原、被告双方都存在举证的可能。但是，通过梳理《行政协议规定》全文和有关司法实践，我们会发现该条款的规定无异于画蛇添足。这是因为，基于“民告官”的诉讼构造，行政协议是否履行案件只存在公民、法人或者其他组织以被告行政机关不履行行政协议为由向人民法院提起诉讼，而不存在行政机关以公民、法人或者其他组织不履行行政协议为由向人民法院起诉的情形。《行政协议规定》第24条赋予了行政机关在行政协议相对人不履行行政协议情形下的强制执行权。根据该条规定，对于公民、法人或者其他组织不履行行政协议的，行政机关可以采取非诉强制执行的方式，而不能采取诉讼的方式。换言之，如果按照《行政协议规定》第10条第3款的规定，对行政协议是否履行发生争议的，只能由负有履行义务的被告行政机关承担举证责任，因此，《行政协议规定》第10条第3款修改为“由被告行政机关承担举证责任”更加便于理解。当然，会有人认为，在行政诉讼中会存在这样一种情形：原告主张被告行政机关解除行政协议违反协议约定，而被告则提出由于原告不履行协议内容而导致协议的解除。那么，是否可以认为此时原告需要承担证明其已经履行协议内容的举证责任呢？我们认为，这种观点错误理解了举证责任和抗辩理由之间的关系。正如学者指出：“被告在承认原告主张的基础上为陈述，该陈述可成立抗辩。由于抗辩构成被告的主张，被告应负证明责任。”［4］那么此时被告依然需要对其抗辩事由——原告没有履行协议内容而提出证据。

其三，《行政协议规定》将“原告主张解除行政协议”的举证责任分配给原告，而将“解除行政协议的合法性”分配给被告行政机关，问题是：被告对于单方解除行政协议的证明责任是否仅限于“合法性”？当前，我国学术界关于被告解除行政协议的焦点多集中于“行政优益权”，所谓“行政优益权”是指“国家为了确保行政主体有效行使职权，切实履行职责而赋予其享有各种职务上或物质上优益条件的资格”［5］。此时，行政机关单方变更、解除行政协议是基于“公共利益”的原因，而“公共利益”本身就蕴含了“合法性”的问题［6］；除此之外，有学者还通过梳理相关文献和裁判文书归纳出其他单方变更、解除行政协议的情形，主要包括：符合法律规定、符合协议约定、情势变更及其他条件［7］。有学者更是指出，行政协议的解除包括三类：其一，双方协商解除行政协议；其二，约定条件下单方解除行政协议；其三，法定情形下单方解除行政协议。其中，法定情形下的单方解除权包括：因不可抗力解除行政协议、因对方当事人严重违约解除行政协议、因情势变更解除行政协议和因公共利益解除行政协议［8］。但是，无论学者们如何归纳，行政机关单方变更、解除行政协议依然是基于两个情形：第一，行政机关基于“行政优益权”而单方变更、解除行政协议，此时行政机关所行使的就是一种体现其单方意志性行使行政职权的行为；第二，行政机关单方变更、解除行政协议非基于“行政职权”属性，而是基于合同目的不能实现（如不可抗力、协议约定的解除条件达到、原告违约等）亦即双方意思表示的内容不能实现。那么对于行政机关非基于行使行政职权而单方变更、解除行政协议的举证责任如何划分呢？我们认为，对于非基于行使行政权而解除行政合同的事由也应当由主张解除行政协议的行政机关承担举证责任，只不过此时举证内容并不限于《行政协议规定》中的“合法性”问题，而应当也包括“合约性”问题。郭修江法官就曾撰文指出，“在当事人起诉签订行政协议、单方变更或解除行政协议、强制执行行政协议等行政机关作出的行政行为案件中，作为被告的行政机关必须对其作出的行政行为合法性、合约性承担举证责任。举证不能的，将承担败诉的风险。”［9］在他看来，行政机关此时的举证责任包括“合法性”和“合约性”两个方面的内容。

其四，《行政协议规定》第10条存在着“审查类型”与“举证标准”相混同的问题。《行政协议规定》第10第1款所规定了是行政机关应当就行政协议的合法性承担证明责任，这是一种基于“举证标准”而加以规定解释规则，而该条第2款和第3款却规定了“撤销、解除行政协议”和“是否履行”两种情形，而这两种情形显然是法官在审理行政协议案件时的审查类型。《行政协议规定》第10条这一规范体例必然导致该条在实践中的适用难题：是否法官审理任何行政协议案件都必须审查行政机关在签订、履行、解除行政协议过程中的合法性问题？抑或是行政机关在行政协议司法审查中是否必须对其签订、履行、解除行政协议的合法性承担证明责任？《行政诉讼法》第34条规定的举证情形是以“举证标准”——即“合法性”为单一视角，无论行政机关实施的是作为行政行为还是不作为行政行为都应当提供证据以证明其所实施的行政行为合法；而《民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》也是对从合同的成立及其生效、合同的变更、解除、终止、撤销这些审查类型为单一切入点而加以规范的，这样一来，无论是《行政诉讼法》第34条还是《民事诉讼法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》都便于法官适用，也便于原被告双方就各种具体的案件提供不同的证据。

三、《行政协议规定》第10条的完善及其适用路径

（一）《行政协议规定》第10条完善的具体方案

《行政协议规定》第10条的“规范体例”是在“合法性”和“合意性”二分的条件下，通过罗列“行政协议的签订、履行、解除等过程是否合法”、“撤销、解除行政协议”、“行政协议是否履行”三种情形而形成的，这种“规范体例”混淆了“举证标准”和“审查类型”，从而引起了适用上的问题，笔者认为对《行政协议规定》的完善应当以“类型化”为处理方式，即以“审查类型”为着手点：

其一，行政协议是否成立。行政协议的成立问题是行政协议司法审查中的基础问题，如果协议没有成立则后续的履行问题、效力问题都将不存在。那么，行政协议是否成立的举证责任应当如何分配呢？《行政协议规定》第10条本身没有规定这种类型，例如上述所举北碚区蔡家岗镇小屋基皮鞋厂诉重庆市北碚区规划和自然资源局一案中，法官采取了“主张行政协议成立的一方当事人承担举证责任”，显然这是因为在行政协议是否成立这一问题上不存在合法性的问题，因此在《行政协议规定》中可以增加一条“认为行政协议成立的一方应当对行政协议成立的事实承担证明责任”。

其二，被告不依法履行、未按照约定履行行政协议。原告起诉被告行政机关不履行或者未按照约定履行行政协议案件的实质问题是“被告行政机关违约”，它包括两种情况：（1）被告行政机关完全没有履行行政协议的内容；（2）被告行政机关没有按照合同约定履行行政协议的内容。在我国目前“民告官”的诉讼构造中，行政协议不履行或者未按照约定履行纠纷的举证责任具有单一性，即只存在公民、法人或者其他组织以行政机关不履行或者未按照约定履行协议内容而起诉情况。基于此，在该类案件中被告行政机关应当承担主要的举证责任，具体包括以下几个方面：一是行政机关举证证明其已经履行或者已经按照约定履行了行政协议内容；二是行政机关举证证明其不履行或者未按照约定履行行政协议内容具有合理根据，所谓的合理根据主要包括：（1）履行期限尚未届满；（2）在先履行协议中，原告尚未履行相关内容；（3）在附条件或者附期限的协议中，所附条件尚未成熟或者所附期限尚未到来；（4）履行内容非协议约定内容等。因此，《行政协议规定》第10条第3款应该修改为“原告主张被告没有履行或者未按照约定履行行政协议的，应当由被告承担证明责任”。

其三，被告单方变更、解除行政协议。在该类案件中，主要存在两种情形：一是行政机关凭借“行政优益权”单方变更、解除行政协议，这是行政机关行使行政职权的结果，因此行政机关应当就其单方变更、解除行政协议的合法性承担证明责任；二是非基于“行政优益权”而单方变更、解除行政协议，例如根据《合同法》第九十四条规定而实施的“法定解除权”的情形，当行政机关认为原告的行为或者其他不可抗力等原因致使合同目的不能实现而解除行政协议、原告以协议内容不能实现而主张解除行政协议以及双方约定的解除事由成熟时而解除行政协议。此时行政机关解除行政协议是缘于双方合意的内容无法实现，是双方意思表示的阻却而非行政机关的单方意志导致的结果，因此在这种情况下，应当遵循《民事诉讼法》的规定，由“主张合同解除”的一方当事人就解除事由承担举证责任。

其四，撤销行政协议。在《行政协议规定》出台之前，我国行政法学界关于行政协议是否存在可撤销的情形一直存在争论，有“肯定说”和“否定说”两种理论主张，以及是否应当承认根据《行政诉讼法》第70条的规定设定“可撤销的行政协议”［10］。而此次《行政协议规定》统一了上述争论，《行政协议规定》第14条规定“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”由此可见，并不存在以《行政诉讼法》第70条的规定而认定行政协议可撤销。这类案件应当坚持《行政协议规定》第10条第2款的规定，即原告认为被告存在胁迫、欺诈和显失公平等情形签订协议而主张撤销行政协议的应当由原告就上述事实承担证明责任。

其五，主张行政协议无效。《行政协议规定》第12条规定了两种“行政协议无效”的情形，即“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形”和“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。“重大且明显违法”关注的是行政机关应当依法行使权力这一维度，而“合同无效”关注的是意思表示真实和公共利益保护相结合的维度，但是行政行为和合同依然都要在合法性框架内，要满足保护或者不损害公共利益这一公约数，而行政机关作为行使公权力主体，具有保护公共利益和维护法定秩序的职责。问题在于：什么情况下属于“重大且明显违法”？上引陈思融认为应当承认存在“违法却有效的行政协议”，但是却有学者提出相反意见，认为不存在违法却有效的行政协议，只要行政机关存在《行政诉讼法》第70条规定的情形，应当一律认为该行政协议无效［11］。其主要理由在于：如果未达到重大且明显违法而却认定该行政协议有效，那么此时该行政协议就对于行政协议相对人会产生不利影响，无法充分保护行政协议相对人的权益；并且违法却有效的行政协议意味着行政机关应当继续履行该违法的行政协议，那么就会与“依法行政”原则相违背。当然，《行政协议规定》虽然只规定了“重大且明显违法”的无效情形，但是其本身也没有就《行政诉讼法》第70条的情形做出“违法却有效”的具体规定。笔者认同第二种观点，这是因为《合同法》之所以规定了合同“违法却有效”的情形，主要是基于合同安定性的原因，尽量保障交易达成，而行政协议在交易之外还有着“依法行政”的问题，依法行政原则依然处于主导地位。基于此，笔者认为在行政协议无效司法审查中，行政机关应当就以下内容承担举证责任：其一，行政机关应当就是否具有行政主体资格、是否具有法律依据、是否符合法定程序以及行政协议内容是否符合公共利益或者违反公序良俗承担举证责任；其二，当行政机关以行政协议相对人实施欺诈、胁迫而损害国家利益为由主张合同无效时，行政机关应当就行政协议相对人实施欺诈、胁迫行为承担举证责任。而行政协议相对人应当就该类事项承担举证责任：原告以行政机关实施欺诈、胁迫手段订立合同损害国家利益为由主张协议无效时，原告应当就行政机关实施欺诈、胁迫手段承担举证责任。

上述的分析主要是针对《行政协议规定》第10条存在的不足而提出的完善意见，即应当以行政协议纠纷类型为出发点在“合法性”和“合意性”二分的审查标准下构建行政协议举证责任（表2）：

表2 行政协议司法审查举证责任分配规则的完善

续表

（二）行政协议举证责任的适用设计与案例检视

通过上述分析，我们会发现，对于《行政协议规定》的适用及其完善应当摒弃“审查类型”与“举证标准”相混同的模式，而采取以“行政协议审查类型”为着手点，再配合“举证基础”和“举证标准”来选择如何适用《行政协议规定》第10条，具体言之，人民法院以及原被告双方应当采取“三步走”举证方式：

第一步，判断行政协议案件的审查类型。这种审查类型应当根据原告的诉讼请求、被告的诉讼主张以及案件争议焦点来确定；

第二步，判断行政协议案件举证责任分配规则的“举证基础”和“举证标准”，即在审查类型的基础上根据该案件中是否是基于被告行政机关行使行政职权或者是双方合意（非行使行政职权）来确定“举证标准”——合法性或者合意性；

第三步，在上述步骤完成后，选择适用何种举证责任分配规则。

上述的适用设计能够方便法官和原被告双方准确而迅速地选择适用行政协议司法审查的举证责任分配规则，为了充分展示该适用设计，笔者选取了两则案例进行展示，以具体说明法院和原被告双方如何合理适用上述步骤：

1.深圳华腾生物医疗电子科技有限公司诉江西进贤经济开发区管理委员会不履行行政协议法定职责案（4）。

该案例是典型的被告行政机关单方解除行政协议的案件，因而具有一定的示范意义：

首先，根据原告“确认被告单方解除《厂房租赁合同》违法”的诉讼请求确定本案的“审查类型”，即被告单方变更、解除行政协议；接着确定本案的举证标准和举证基础，本案中，被告以“原告明显怠于甚至拒绝履行合同”而主张单方解除行政协议，而并非基于“公共利益”单方解除行政协议，因此本案“举证基础”为“行政机关非行使行政职权”，“举证标准”则为“合意性”；最后，选择适用的“举证规则”，即被告应当提供证据证明原告明显怠于甚至拒绝履行行政协议。如果被告不能就其提供证明材料，将会承担败诉的风险。

2.张付荣诉江西省抚州市人民政府确认行政协议无效及行政赔偿案（5）。

首先，根据原告“确认该行政协议无效，并撤销”的诉讼请求确定本案的审查类型，即主张行政协议无效；接着，本案中，原告主张行政协议无效基于两种理由：其一，被告没有依法办理征地手续，没有依法履行拆迁手续，即抚州市人民政府在与其签订行政协议时存在程序违法；其二，原告与被告签订协议是被迫的，签订行政协议非其真实意思表示。由此，本案的举证标准包括“合法性”和“合意性”两类；最后，根据《行政协议规定》第10条及上表二，确定原被告双方的举证责任：被告应当就其与原告签订行政协议时已经依法办理征地手续提供证据，以证明其与原告签订行政协议程序合法；原告主张其被迫与被告签订行政协议，其应当就“签订行政协议非其真实意思表示”——存在被迫签订协议的情形承担证明责任。

（三）小结

《行政协议规定》第10条存在的“审查类型”与“举证标准”相交叉的情形导致了该条的适用困难，有必要对其进行体系化解释，即以“审查类型”为着手点，辅以“举证基础”和“举证标准”从而快速找到“举证规则”。简言之，人民法院及原被告双方在适用该条时应当采取“三步走”的方式：确定审查类型——找准举证基础和举证标准——适用举证规则。上述两则案例就是对该适用方式的模拟和检视，这样能够避免人民法院及原被告双方在众多的举证责任分配规则中无所适从。当然，有必要指出的是，有些案件并不存在“审查类型”和“举证标准”相混同的情形，例如“被告不依法履行、未按照约定履行行政协议”，这一审查类型的举证标准必然是被告是否违反合同约定，即是否违反“合意性”，因而对于该类案件也可以简化上述的“三步走”方式，直接从“审查类型”到“举证规则”。

注释：

（1）例如，就行政协议审理是否存在“可撤销行政协议”的类型而言，行政法学界就存在支持说和反对说两种意见。支持可撤销行政协议的论文有江必新：《行政协议的司法审查》，载《人民司法》2016年第34期；反对的意见有张青波：《行政协议司法审查的思路》，载《行政法学研究》2019年第1期.此外，行政协议审查中颇具争议的还包括：行政协议是否坚持“民告官”还是应当赋予行政机关起诉的权利，即“官告民”；是否应当赋权行政机关强制履行行政协议的权力等等不一而足。

（2）一般而言，举证责任分为“主观举证责任”和“客观举证责任”，其中“主观举证责任”是指当事人为了使法官相信自己的主张而从诉讼开始时就积极举出证据以支持自己的主张。客观证明责任主要是一种结果意义上的举证责任，即在诉讼的最后阶段，负有举证责任的一方尚未能够举出证据以支持自己的主张，案件依然处于“真伪不明”的状态，此时负有举证责任的一方当事人将会承担败诉的风险。参见：罗智敏.行政赔偿案件中原被告举证责任辨析［J］.中国法学，2019（06）：261-281.本文所探讨的“举证责任”限于“客观举证责任”。

（3）重庆市第一中级人民法院，行政判决书（2019）渝01行终27号。

（4）本案的基本事实是：2015年6月25日，原告深圳华腾公司与本案第三人签订《厂房租赁合同》。2017年3月9日，被告因资源整合而告知原告重新签订租赁合同。2017年7月份，被告派工作人员到深圳与原告法定代表人传达上述会议决定，并送达催告函，以原告从签订合同之日起长期闲置租赁的标准厂房且未生产约定产品违反《厂房租赁合同》第六条、第七条规定为由，决定中止合同并收回该标准厂房，并要求原告五日内腾出厂房。原告遂以被告侵犯其合法权益为由提起行政诉讼。参见：南昌铁路运输法院行政判决书（2018）赣7101行初686号。

（5）本案的基本事实是：2009年10月26日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组征地拆迁安置组向原告张付荣作出《限迁通知》。2011年6月21日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组与张付荣签订了《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》。2015年6月，张付荣以“抚州市人民政府没有依法办理征地手续，没有依法履行任何拆迁手续，其于2011年6月21日与抚州市人民政府所签协议是被迫行为造成的，是无效协议，侵犯了其合法居住权和合法财产权”为由，向法院提起诉讼。参见：中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申3184号。