中国特色小镇竞争力评价研究

孟 则，王 师，王子鹏，谢典均

（1.特华博士后科研工作站，北京100029；2.北京特华财经研究所，北京100029）

2014年至今，中国特色小镇始于浙江，推广于全国，经历了快速发展的六年，出现了诸如“梦想小镇”“云栖小镇”等一批优秀的特色小镇，但也出现了盲目发展、地产化严重、质量不高等诸多问题，引发了大量的负面舆论。在特色小镇创建方面，全国已有明确的制度与体系，国家层面由国家发展改革委牵头管理，各省则设立特色小镇规划建设工作联席会议办公室（简称特镇办），基本以创建、监测、评价、动态调整为思路，主抓特色小镇创建工作。2018年8月，《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》首次提出要建立特色小（城）镇的规范纠偏机制和典型引路机制，实现对特色小（城）镇的监测评估和动态调整，并警示、淘汰不合格的特色小（城）镇，这标志着特色小（城）镇建设进入了新的时期。因此，如何制定特色小镇评价体系进行评价成为下一阶段的重要工作。

一、特色小镇评价体系研究回顾

特色小镇评价体系，主要有政府机构考核和学者研究两类。其中，政府机构考核又分为国家级和省级考核标准。这些评价体系在很多方面存在不同。

（一）政府机构对特色小镇的评价与考核

目前，特色小镇的评价与考核工作，国家层面由发展改革委牵头，省级特色小镇由各个省自行设置指标进行评价。据统计，全国35个省级行政区域（包括新疆建设兵团，台湾地区除外），以特色小镇和特色小城镇为创建对象的各有17个。其中，特色小城镇多以国家级考核、申报为主，极少设立创建机制，但重庆市、四川省除外；各省级特色小镇创建工作基本以浙江思路进行，即“培育一批、创建一批、命名一批”，根据特色小镇的不同发展阶段，先培育后建设，周期一般为3年，成熟之后再命名。值得注意的是，不同政府机构对特色小镇的评价与考核也存在差异。

首先，特色小镇不同主管部门的评价范围不同。有的以建制镇为评价对象，有的以非建制镇为评价对象。2016至2017年，主管特色小镇的发展改革委、住房建设部及财政部的评价对象都是建制镇，而2018年第三批国家级特色小镇的评价则实行特色小镇与特色小城镇并行的原则。特色小镇主管部门变更为发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房建设部四部委，在评价对象上明确区分了特色小镇和特色小城镇，提出特色小镇是利用3平方公里左右（建设面积在1平方公里左右）的国土空间而创建的创新创业平台。但政府对二者的考核是否采用同一体系未有明确定论。

国家级特色小镇初期以建制镇进行评价主要有以下原因：一是有利于节约土地。建制镇在我国城镇结构体系中所处地位较弱，可以通过吸引企业进驻来提高建制镇的土地利用率，从而减少用地指标；如果为非建制镇，则意味着基层政府要以特色小镇的名义向上级申请更多指标。二是建制镇有利于传统文化传承，传统文化及建筑形态更易在建制镇中保存，而非建制镇则多为老旧厂房改造，不是独有建筑形态。三是特色小镇的界定条件还不够明晰，实际操作中存在障碍。浙江省的评价对象一直是非建制镇，这与浙江省的资源状况有关，浙江省陆域面积只有10万平方千米，空间资源有限，要素资源稀缺，“非建制镇”形式的特色小镇可以用最小的空间使生产力达到最优布局。

其次，国家、各省评价特色小镇的考核点不同。浙江省的考核注重产业培育，与产业培育有关的指标分值高达70分，其中高端要素集聚20分，投资情况20分、特色打造20分、产出效益10分。云南省的考核则把特色小城镇分为8类，并设置平行指标（10分），围绕产业、城镇、建设情况等方面进行。国家级的考核指标更为平衡，具体表现为生产（产业发展25分）、生活（美丽宜居25分，服务便捷20分）、生态（文化传承10分）以及背后的制度机制融合。总之，国家和各省对特色小镇考核点的涵盖范围较为一致，但在权重上存在差异。

最后，国家、各省对特色小镇基础条件的要求不同。浙江省要求“所有特色小镇都要建设成3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区的标准建设”。国家级没有要求一定要嵌入旅游功能，只要求具有宜居环境。也有专家指出，特色小镇的建设不一定明确要求景区标准，以文化旅游产业为核心产业的特色小镇按照景区标准创建无可厚非，但以其它产业为主导的小镇更依赖宜居，即医疗、教育、社区等长期生活设施，宜游只是短期体验，不一定要达到景区标准。

（二）特色小镇评价进展研究

目前，很多学者已开始对特色小镇评价体系进行研究。吴一洲等从特色小镇“特而强”“聚而合”“精而美”“活而新”四大发展理念出发，构建了特色小镇产业、制度、功能和形态四个维度，进一步选取相应指标构建了特色小镇的评价体系［1］。该研究以非建制镇的特色小镇为评价对象，只构建了评价体系，并没有评价过程。住建部研究中心把特色小镇分为内生型和外生型两类来构建评价体系，前者指在当地自然、人文资源基础上开展旅游产业活动的小镇，如养生类、温泉类特色小镇；后者指特色产业不依赖于自然、人文资源的小镇，优势主要体现在区位、市场、创新等方面［2］。因此，两者的影响因素存在差异，小镇发展依赖的优势也不同。

庄园等对403个国家级特色小城镇进行评价与分析，区域动力和特色潜力指标总权重44%，占比较大［3］；温燕和金平斌借鉴核心竞争力GEM模型，以内在基础力、外在支持力和核心竞争力三个维度构建了特色小镇的核心竞争力评价指标体系，其中核心竞争力为特色产业的发展潜力，权重为48%［4］；蒋剑辉和张晓欢则将特色小镇分为建制镇和非建制镇，从特色产业、人居功能和文旅元素魅力三个方面构建评价体系，并依据特色产业细分七个特色产业类别进行评价［5］。薛珂基于特色小镇产业发展视角，从内在因素、外部环境及产业发展潜力三个层面进行评价［6］；宁姗姗则从旅游角度，以游客人流量的强度、频度、广度和稳度四个方面构建了特色小城镇活力评价模型以评估小镇对人的吸引程度［7］，但只选取了东部地区9个特色小镇为例进行了实证评价，评价范围与评价考核点都较窄。

纵观学术界研究发现：第一，评价主体基本为政府，缺乏不同视角的评价体系。第二，评价对象存在建制镇和非建制镇差异。第三，对所有类型的特色小镇采取相同评价标准，但实际上不同类型小镇竞争力的影响因素不同。第四，评价体系侧重点存在差异，分为以产业为重和以文化为重两种。第五，停留在指标体系构建阶段，极少有实质评价过程。

二、中国特色小镇竞争力评价体系

（一）评价对象

针对已有研究缺乏实际评价过程的现状，本文一是选取省级特色小镇为评价对象，能更全面地评价全国的特色小镇，因为国家级特色小镇不仅数量少，且已经过国家筛选；二是选取公开数据对特色小镇竞争力进行评价，为社会建设、发展特色小镇提供借鉴。

目前，各省创建的特色小（城）镇存在特色小镇和特色小城镇两种形态。据统计，全国35个省级行政区中，17个省为特色小镇建制，17个省为特色小城镇建制。

根据特色小城镇与特色小镇的含义，特色小城镇需要在具有较强经济实力的基础上实现再发展，而特色小镇则无此要求，只要基于产业或资源禀赋就可创建。特色小城镇以申请国家级为主，而特色小镇以创建为主。本文主要考察特色小镇的评价机制。

（二）指标评价体系

既有研究中，特色小镇的评价点不统一，存在发展潜力、影响力、核心竞争力等多种，更强调未来发展潜力，极少有实际评价过程，而政府考核多以发展水平、建设现状为评价点。鉴此，本文以特色小镇竞争力为评价核心点，对特色小镇的发展潜力和现状进行优劣评价及等级划分。具体来讲，竞争力是指在发展现状的基础上，整合各种资源，实现生态、生产、生活全面可协调发展的潜在能力。特色小镇竞争力评价体系包含特色产业发展、发展基础、城镇环境、投资环境四个方面。

针对已有研究中不同类型特色小镇评价标准相同的问题，本文对不同业态的特色小镇设计了不同权重（见表1）。

表1 中国特色小镇竞争力理论指标评价体系

关于赋分办法。评价指标表现形式不同，有的指标无量纲化，如商业城市排名；有的指标是绝对数值，如工业劳动生产率。因此，本文采取百分位得分法、区间赋值法、逻辑赋值法和逆向指标正向化对指标进行标准化处理。

关于权重确定。不同指标对竞争力的影响程度不同，在不同类型小镇中的影响程度也不同。因此，本文采用专家咨询法和层次分析法相结合对每一类型小镇的指标赋予不同权重。

（三）样本选择

1.样本来源及范围

样本来源于全国各省级政府公布的省级特色小镇创建培育名单。经对全国35个省级行政单位的公开信息进行整理得到：全国以特色小镇为创建对象的17个省，共计796个省级特色小镇。本文首先对样本名称进行了统一处理，然后以百度指数进行排名，选取排名靠前的200个特色小镇，然后依据小镇类型和区域配额最终统计得到90个待评样本（剔除了数据缺失样本）。由于中东部地区经济发达，特色小镇数量较多，在选取这些地区的特色小镇后，再选取知名度排名靠前的西部地区样本，从而形成新的样本库。其中，区域配额的原则是在东部、中部和东北部基础上适当兼顾西部地区。

2.样本业态类型划分

不同产业特色小镇，对资本、人力、区位等发展要素要求不同。因此，进行评价时，要对样本进行分类，且分类要精准，抓住主导产业，才能使评价结果更具科学性。如嘉兴海宁阳光科技小镇，不能因为小镇名称中包含“科技”关键词，就归为信息技术类，而应对小镇进行考察，该小镇其实主要是以绿色能源产业的智能制造为特色产业。因此，它应归为制造类小镇。根据产业性质划分为六类，分别是现代制造、信息技术、商贸流通、现代农业、旅游文化与金融服务。

三、中国特色小镇竞争力评价结果及分析

（一）总体评价结果及分析

通过评价，排名靠前的小镇在产业、城镇环境、发展基础以及投资环境上较为突出，是我国竞争力较强的一批。虽然有些小镇的单项竞争力较强，但对于该类型小镇并不是核心竞争力，从而拉低了整体分数。主要结论为：

1.区域差异明显，特色小镇主要集中在东部地区，东部地区则集中在浙江和江苏两省

东部地区48个，其中浙江省25个，江苏省8个，占比高达70%；中部地区2个，均属安徽省，分别为芜湖无为高沟电缆小镇和合肥包河滨湖金融小镇。特色小镇集中在东部地区的现象与地区经济基础、产业发展水平、资源配置等息息相关，其建设更不能脱离公共基础设施建设。东部地区生产要素较为集中，物质基础相对丰富，资金来源渠道也相对多元，区域优势明显，具备很好的发展基础。从产业发展方面来说，特色小镇的发展需要具备产业基础，那么中部地区、西部地区的发展要素与此还存在差距，导致其发展受限（见图1和图2）。

图1 前50个特色小镇的四项竞争力对比

图2 前50个特色小镇区域分布

2.六大特色产业支撑特色小镇发展

旅游文化类特色小镇数量较多，但质量较高的少，其中竞争力较强的多为文化创意小镇，如南京江北设计小镇、深圳龙华观澜文化艺术小镇等。现代制造、金融服务和农业类小镇在产业方面具备较好优势，而信息技术则最具投资前景。总之，各类小镇各具特色与优势（见图3）。

图3 前50个特色小镇业态分布

3.特色小镇之“特色”取决于当地的生产要素

由于信息技术、金融服务这类产业的发展比较依赖实体产业的带动，要在经济发展到一定基础上才会具备良好的发展基础，因此浙江、江苏这类经济强省就较多聚集此类小镇。例如，杭州西湖区云栖小镇地处浙江核心地区，有阿里巴巴和转塘科技经济园区两大平台作为依托，从而具备了发展信息技术的基础。

4．特色小镇“产”强“城”弱

大多数特色产业发展水平较高，投资环境较好，具备较雄厚的融资基础，即小镇在“产”的方面取得了一定成绩；然而，小镇在城镇化建设方面还存在弱势，未来应在人居功能上进一步完善，提升特色小镇“城”的特色（见图4）。

图4 前50特色小镇竞争力得分均值

5．各业态特色小镇优势体现不同

各业态小镇各具特色，均有较好基础，优势体现在不同方面。现代制造类和农业类小镇具有较好的特色产业发展水平，信息技术类特色小镇最具投资前景，旅游文化类小镇竞争性最大，创意文化类竞争力较强，商贸流通类和金融服务类则发展较为均衡（见图5）。

图5 前50特色小镇分业态竞争力得分均值

（二）分业态评价结果分析

为科学反映不同产业特色小镇的不同，特色小镇竞争力评价结果最重要的是业态内特色小镇间的对比，在业态内的排名靠前，说明特色小镇的竞争力越强，反之亦然。本文依据特色小镇产业的性质，将特色小镇分为现代制造、信息技术、商贸流通、金融服务、旅游文化和现代农业六大业态。对于每一个业态，本文分别从业态的总体评价、特色产业发展、发展基础、城镇环境和投资环境等方面予以评价。

1．现代制造类特色小镇

现代制造类特色小镇是中国特色小镇的重要组成部分，截至2018年，该类小镇样本占比约为22%，且质量较高。制造业尤其是高端装备制造是未来的发展方向，对地区经济带动作用明显，优势在于产业发展和投资环境，产业集聚、企业生存环境和支持创业等方面较为突出，而金融机构支持、城镇建设投资表现欠佳，导致产业发展缺少资金支持（见表2）。

表2 现代制造类特色小镇总体评价结果

续表

2.信息技术类特色小镇

信息技术类特色小镇所占数量较少，但质量高且具有广阔发展前景，产业发展符合国家战略。综上，此类特色小镇特色产业发展和城镇环境发展较好，“产城融合”程度较高，还需在产业集聚、人居环境、人均收入方面进一步突破（见表3）。

表3 信息技术类特色小镇总体评价结果

3.商贸流通类特色小镇

商贸流通类特色小镇具备良好的发展基础，在产业发展、城镇建设和投资环境等各个方面的发展都较为均衡。商贸流通产业是汇聚人流、货流、资金流和信息流的枢纽，具有显著的市场集聚特征，可通过进一步提升产业的集聚程度来提高小镇质量（见表4）。

表4 商贸流通类特色小镇总体评价结果

4.金融服务类特色小镇

金融服务类特色小镇一般在经济发达地区，有较好发展基础，包括区位、资本以及人力，符合金融行业特征。但这类小镇在企业生存环境和行政环境方面较弱，需进一步提升，更好的投资环境将会提升金融产业的竞争力（见表5）。

表5 金融服务类特色小镇总体评价结果

续表

5.旅游文化类特色小镇

旅游文化类特色小镇业态丰富、数量较大、质量参差不齐、竞争激烈，对特有资源依赖程度较深。首先，特色产业突出，质量较高的有三类，一是以文化创意、影视制作为特色产业的小镇；二是具有独特文化与环境特色的小镇；三是围绕特色主题的休闲、养生类小镇。其次，该类小镇的城镇综合实力表现较差，所在区域居民收入、政府财政收入等未有大幅度提升，带动作用还不明显（见表6）。

表6 旅游文化类特色小镇总体评价结果

6.现代农业类特色小镇

现代农业类特色小镇地理位置分布松散、数量较少、知名度低、质量不高，主要优势是以所在地域的特色农产品为中心打造特色农业，如杭州龙坞茶、丽水香菇等，特色产业和绿色旅游为小镇发展提供了支撑。农业类小镇最大的问题在于资本投入不足，政府财政支持力度虽然较强但金融机构支持力度较弱，应努力提升金融机构的支持和营销知名度（见表7）。

表7 现代农业类特色小镇总体评价结果

四、特色小镇的突出特色借鉴

通过对全国特色小镇的评价与研究发现，特色小镇建设已形成很多有价值的经验，值得其它特色小镇在建设和发展过程中借鉴。

第一，传统产业转型升级。有很多特色小镇的特色产业是由原有传统产业升级形成的，即基于产业根基挖掘了一些亮点。比如，镇江丹阳眼镜风尚小镇的眼镜产业已有50多年的历史，在眼镜制造业上具备突出优势，产业集聚程度高。该小镇在其深厚的眼镜产业基础上，以眼镜产业为核心，挖掘眼镜的产业价值、文化内涵以及时尚元素，打造成了集旅游、展览、时尚为一体的特色小镇。其中，小镇的最大亮点是实现了眼镜产业从传统产业转型升级为集研发设计、定制、贸易、体验、眼视康、主题会展、全域旅游为一体的眼镜时尚产业。

第二，产业“无中生有”。它是指在没有产业基础的情况下，打造具有特色的产业。在产业基础为零的情况下，能够推动形成、发展产业的特色小镇实属不多，个中翘楚要属湖州德清地理信息小镇。该小镇原来没有任何产业基础，后依托联合国地理信息国际论坛会址落户，根据地理信息产业的特点设计金融产品，为企业提供咨询、财务顾问、融资等服务，全方位促进地理信息产业发展，并建设了德清大剧院、国际会议中心等，另外还配套酒店等设施，形成了会展与旅游功能并行的地理信息产业。

第三，依托原有产业打造新兴模式与业态。我国首个特色小镇杭州西湖云栖小镇在这方面具有非常成功的经验。云栖小镇的产业经历了三次转变：第一次是2002—2005年，为传统工业园区；第二次是2005—2011年，为科技产业园区，定位于高科技产业，包括生物医药、新能源等；第三次是2011年，为云计算产业园区。2013年，云栖小镇依托原有的云计算产业，打造了一个以云生态为主导的产业小镇，全力扶持创新创业企业及团队，并逐步形成了集聚游戏、APP开发、电子商务、互联网金融、数据挖掘等细分领域的、完整的云计算产业链。换言之，云栖小镇以云计算产业为基础，打造了一种包含风险投资、云计算细分领域新兴的模式与业态，即一方面发展云计算产业链，一方面发展风险投资类金融支持。

第四，健康服务产业成为特色小镇的新趋势。随着我国人口迈入老龄化，养老、养生等与健康有关的产业迎来了新的发展机遇，健康服务产业也借势成为特色小镇六大类产业中的朝阳产业。例如，杭州桐庐健康小镇以富春山水原生态环境和“桐君”国药文化为依托，以生态养生、高端养老、运动休闲、健康旅游、健康管理为核心，打造健康服务业，助推桐庐的经济转型升级。换言之，该小镇利用“中药鼻祖圣地”的中药基础与“八山半水半分田”的生态环境，打造了满足现代人健康服务需求的产业，那些具备生态基础、医药基础的地区可学习该小镇的发展经验。

第五，塑造特色小镇的文化灵魂。特色小镇不仅包括产业发展，还包括城镇建设，“产城融合”是特色小镇的发展理念，而文化灵魂则是高质量城镇建设最核心的要素。以农业为主导产业的特色小镇大多以某种农产品为基础，打造旅游附加值。因此有许多以花田、玫瑰等花卉为主题的特色小镇，但这类特色小镇的难点在于文化核心的塑造。杭州西湖龙坞茶镇作为一个成功案例，可为我们提供借鉴。龙坞茶镇是西湖龙井的最大产区，素有“万担茶乡”之称，西湖龙井茶博物馆就坐落于此。该小镇在茶产业的基础上，逐步挖掘、宣传茶文化，把厂房升级改造为民国的建筑风格，建设茶叶研究、科学饮茶、特色茶宿、茶学培训等多种“茶主题”业态为一体的茶叶体验街区，赋予茶产业以文化灵魂。