近三年“四句话、十六字”基本内涵研究评述

□刘克华，陈志军

(山西警察学院，山西 太原 030401)

习近平总书记强调，全国公安机关和公安队伍要做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”。这“四句话、十六字”，对我国警务工作来讲，它是“总要求”；对我国公安队伍建设来讲，它是“总方略”。因分析角度不同，同一内容被赋予不同称谓，但从实质上讲，“四句话、十六字”回答了新时代公安工作和队伍建设“听谁指挥”“为谁服务”“怎样执法”“如何做警”等基本问题[1]，既体现了治警原则，又凸显了治警方法，也因此成为新时代“治警总方略”。自2017年新时代公安机关治警方略提出，迅速引起学者们的关注。及时梳理学界关于“四句话、十六字”基本内涵的研究成果，对于促进我国治警理论的发展、指导公安工作和警察执业活动，以建立高素质公安队伍、推进治警能力现代化具有重要意义。

一、对党忠诚：人民警察的政治责任

关于对党忠诚的内涵，第一类观点，从应然角度提出，对党忠诚是公安队伍应有的政治“品格”“本色” ，[2]进而把对党忠诚视为队伍建设的“灵魂”“基石”“信念”。[3]第二种观点着眼于公安工作实践，认为对党忠诚是做好公安工作的“力量源泉”，[4]因而是构建和谐警民关系的“政治前提”[5]。第三种观点一改前者抽象定位的范式，认为对党忠诚包括坚信“党的领导”、高举“党的旗帜”、听从“党的指挥”[6]。在现有研究中，对党忠诚内涵的界定，体现着“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”的政党核心意识，也是我国公安队伍建设和公安工作经验的价值体现。然而，在对党忠诚内涵的理解上仍有三个问题需要澄清。

(一)对党忠诚有明确的主客体边界

中国共产党的章程规定，党员必须履行“对党忠诚老实”的义务，而公安机关的人民警察并非都是党员，党章中的“对党忠诚”和作为治警方略中的“对党忠诚”有区别吗？为了搞清楚这一问题，就需要厘清“对党忠诚”的主客体边界。第一，党章中对“党忠诚老实”的主体是党员，而治警方略中“对党忠诚”的主体则是人民警察，人民警察队伍中既有党员也有非党员，从这一点讲，两个“对党忠诚”的主体是有差别的。第二，党员对“党忠诚老实”的客体是“党”，“党”是什么？“党”是社会政治组织，中国共产党作为掌握政权的组织，必然有其带领人民建设国家的指导思想、发展战略、奋斗目标等等。党员“对党忠诚”的客体具体化为对党组织的忠诚、对马克思主义指导思想的忠诚、对共产主义理想信念的忠诚、对党带领人民实现现代化强国的奋斗目标以及为此目标实现所进行的建设实践的忠诚。公安机关作为中国共产党缔造的维护安全的行政机构，其对党忠诚的客体与党员对党忠诚的客体是一致的。厘清治警方略中“对党忠诚”的主客体边界，使政治建警治警的措施有的放矢。

(二)对党忠诚是人民警察的义务

中国共产党党章规定：“维护党的团结和统一，对党忠诚老实，言行一致”，“对党忠诚老实”对党员来说既是政治品质也是政治义务。然而，“对党忠诚”对公安机关和人民警察来说，是一种政治品质还是一种政治义务？从理想层面看，每一位人民警察都应该具备对党忠诚的政治品质，是“公安姓党”的应然状态；从现实层面看，不是所有人民警察对自己的政治追求都达到了理性升华，对党忠诚并未成为所有人民警察的政治德性。这就引发与之密切相关的一系列问题，“对党忠诚”如果不是所有警察具有的政治品质，公安是否“姓党”？显然，公安发展的历史和现实都无可置疑地证明“公安姓党”。于是产生了一个悖论：“公安姓党”，但不是所有警察都具备了“对党忠诚”的政治品质，那么，作为治警政治要求的“对党忠诚”，究竟是不是人民警察的政治德性？从实然性上看，“对党忠诚”并不是所有人民警察的政治品质，而是政治责任或者义务。原因有二：第一，公安机关是中国共产党组建的行政执法队伍，党对公安机关具有天然的政治权威，所以，公安机关的人民警察具有对党忠诚的政治义务。同时，人民警察入警宣誓就是在表达自己的从警决心，并向社会宣告自己对警察职业的“忠诚度”。第二，习近平总书记提出“四句话、十六字”是公安机关治警的总要求，“要求”的词义就是警察应该履行某种义务。履行对党忠诚义务，与公安队伍中的人民警察全部还是部分具备“对党忠诚”的政治品质没有必然关系。因此，“对党忠诚”是人民警察的政治责任或者义务。治警就是通过外在的法律或者纪律规范，使人民警察明确，“对党忠诚”是其作为公安队伍的一员必须履行的义务，而公安队伍中的共产党员更需明确对党忠诚是其必备的政治品质。

(三)对党忠诚是公安机关实现职责的手段而非目的

中国共产党领导公安工作的历史显示，根据国内外形势和公安队伍自身发展状况，公安工作的指导思想和具体要求均有适度调整。建国前，由于革命形势的需要，公安工作的方针政策以建立共产党领导的人民民主专政国家为目标，打击敌人、惩罚犯罪，突出强调党对公安工作的绝对领导和监督。建国以后至改革开放前，中国共产党领导中国人民建立了自己的国家，公安工作的重要任务就是镇压国内外敌人的一切破坏活动，巩固新生政权。进入社会主义初级阶段，公安工作依然强调坚持党的领导，把坚持专门机关与广大群众相结合，作为公安工作的重要原则。改革开放新时期，维护稳定成为公安工作的首要任务，同时加强公安法制建设，强调公安机关和人民警察要依法行政。党的十八大以来，国际国内形势发生了重大转变，特别是我国社会主要矛盾发生转变，公安工作面临更新的挑战和考验，加强党对公安工作的绝对领导、建设平安中国、法治中国、高素质公安队伍，成为新时代公安工作的根本遵循。特别是“四句话、十六字”总要求，成为新时代公安机关建警治警总方略。不难看出，在不同的历史时期，对党忠诚被赋予不同的内容，是为了实现不同时期的任务，最终是要实现人民利益最大化。因此，人民警察对党忠诚，是通过忠诚于宪法、党的组织和信念、公安事业等等，最终实现国家安全、社会稳定、人民幸福这一最大的人民利益。

二、服务人民：警察执业处理“权力”与“权利”关系的一般原则

关于服务人民的研究，从理论和实践两方面展开。在理论层面，强调服务人民是新时代公安机关的根本宗旨，[7]所以，人民警察服务人民要遵循“民惟邦本”的要义和明确“本固邦宁”的道理[8]，这样才能提高“一切为了人民”的政治觉悟。[9]尽管当前践行服务人民宗旨存在矛盾，比如，警民“关系错位”、需求与“能力缺位”，[7]但是，在实践中，可以利用信息化手段优化外部环境，以提高服务人民“效率”；[10]同时，通过学习知识提升“执法能力”，[11]以增强服务人民的“职业本领”。现有研究一致将服务人民定位为新时代公安工作的根本宗旨，进而认为以“人民为本”才能实现社稷长治久安、人民安康的目的。由于现实中警察服务人民的能力和水平有待提高，所以使学者们将更多的注意力，集中在警察践行服务人民的对策建议上。不难看出，现有研究的总体思路在于，搞清楚服务人民是什么以及提高服务人民水平的原因和对策。然而在“人民警察”“服务”“人民”这三者相互关系的研究上略显不足，这对人民警察从本质上理解进而更好的践行服务人民的宗旨可能是一种缺憾。

(一)警察是“执法者”“管理者”“服务者”的统一体

警察与服务的关系，就是施动者和动作的关系，似乎没有可比性。但是，只要提及“警察”与“服务”两个概念，警察是“服务者”的判断随即而出。有学者并不赞成人民警察是“服务者”，认为 “有困难,找警察”的宣传，不恰当地给警察树立了一个服务者而非执法者的形象。[12]而有学者认为，人民警察既是“服务者”,也是一线的“管理者”。[13]而在西方发达国家，警察既是社会治安“管理者”“服务者”，又是打击犯罪的“执法者”。[14]从现代警务发展来看，警察更突出“社会服务”功能，不仅是“管理者”和“执法者”，更是“救助者”“服务者”。[15]但这并不等于说，为了树立起“服务”意识，就要彻底从“管理者”“执法者”向“服务者”转变。毕竟，警察的三种角色只因岗位和职责有所差别，它们并非孤立存在。从警察为社会提供服务的方式来讲，除了“协助”“咨询接待”等服务形式，还包括“指挥”“决策”的管理形式，以及“查处、打击”违法犯罪行为等执法形式，因而警察是“执法者”“管理者”“服务者”的统一体，甚至执法、管理就是服务，因此，人民警察执法被称作“公安执法服务”、[16]管理被称作“公安管理服务”。[17]

(二)警察的执法和管理权力是服务人民的重要手段

服务型政府建构过程中强调全面树立服务理念，因此公安机关突出服务职能，这正是人民警察执法和管理被视为一种服务的重要原因。但是，强化公安服务职能，并没有减弱或放弃执法和管理职能。而是要将执法和管理职能提高至“社会服务”这一层次。就人民警察执业过程讲，执法和管理是在履行法律赋予的职权，履行权力的各个环节都渗透着服务理念，也可以说，执法和管理权力是服务人民的重要手段。人民警察的管理和执法权力，或者保障其他公民和组织的权利不受侵犯、或者限制其不当行为以符合法律规范，因此，公安机关的管理和执法活动总是影响到公民和组织的权利，这种影响可能是合法的也可能是违法的。有一种观点认为，警察是服务者就不能有处罚行为，否则就是侵犯公民个人权利。这种认识，完全割裂了警察服务职能与执法职能的关系，必将导致警察权威被挑战，公民和组织的正当权利得不到有效维护。当然，的确有些警察借公权力侵犯公民和组织的正当权益，完全没有处理好权力与权利的关系。这正是新时代治警方略中“服务人民”所要解决的一个重要问题。服务人民是公安机关和人民警察对“全心全意为人民服务”宗旨的具体表达和实践遵循。它要追问的是，警察以何种方式处理执法和管理权力与公民和组织的权利之间关系。从需求层次看，当前百姓对权利的捍卫已不仅仅局限在“原生权利”，而是追求名誉和尊严不受侵犯。因此，警察执法和管理的文明程度更引人关注。如果警察在“语言、行为、态度和仪表”[18]方面表现出不文明状态，比如态度“粗暴”、语言“粗俗”，甚至“打、骂”相对人[19]，则侵犯了公民权利。从本质上讲，是警察没有处理好权力与权利的关系。因此，“服务人民”不仅仅是公安机关的“根本宗旨”，更是警察处理权力与权利关系的原则。

三、执法公正：警察执业处理“权力”与“法律”关系的伦理原则

(一)执法公正的内涵研究

在关于执法公正的探究中，对执法公正内涵的界定存在三种类型，一种观点认为，执法公正是执法理念“理性公正”，要建立“实体和程序”并重的执法观，[20]这一角度关注的是执法观念公平正义问题。第二种观点认为，执法公正是人民警察的基本“职业操守”，[21]这一视角强调的是执法公正具有的警察道德规范意义。第三种观点认为，执法公正是公安工作的基本“价值取向”[9]，这一定位注意到了公正的价值意蕴，却只是立足公安工作的价值追求。较上述三种主张更深刻的观点在于，人民警察执法实现的是社会“公平正义”，这正是法的“首要价值”，[22]该角度将公安机关的执法目的直接与法的价值联系起来，说明执法公正体现的是警察执法“权力”与“法律”的关系。

(二)警察行使执法权受法律制约

在讨论权力问题时，一个有异议的问题是权力的来源。马克思主义认为，权力与国家的起源同步，国家产生就意味着权力随之产生，这种权力的构成要素，不仅有武装的人，而且还有诸如监狱、法庭等物质附属物，这种权力的实质就是政治权力。而迈克尔·曼在研究了马克思和韦伯权力来源问题的基础上认为，社会权力来自意识形态、经济、军事和政治。[23]无论是马克思的权力一元论还是迈克尔·曼的多维论，都认为权力是一种强制力，运行权力的行为必须受到制约。

公安机关和人民警察是构成权力的强制力部分，它来自主流意识形态和政治权力。其通过执法活动行使的权力,即为职权，职权是法定的。所以，有两方面问题值得关注：第一，公安机关和人民警察行使执法权凸显法律的公正价值。法律为获得社会公正而存在，警察执法是依照法律规范行驶职权，所以警察必须依法执法，必须以彰显社会公正为价值取向。第二，行使执法权要把自由裁量权掌控在“度”的范围内。法律永远不可能穷尽一切现实或者可能的行为，警察执法需要从善的角度出发，使自由裁量权体现公正价值。因此，“执法公正”内在地包含警察执法需要处理的最为重要的关系，即“权力”与“法律”的关系。公安机关和人民警察明晰两者的关系，不仅能够提高规范执法行为的意识，且能够促进全社会法律至上观念的形成，是公安机关治警的关键环节。

四、纪律严明：警察处理集体与个体关系的一种方式

在探讨纪律严明这个话题时，不少学者通常首先对纪律严明进行定位，比如，纪律严明是警察履职尽责的“重要保证”、[24]警察风清气正的“强力保障”[25]和打造过硬队伍的“根本途径”，[26]以上观点都来自同一视角，即从纪律严明对他者的价值。与之不同的另一类观点是，将纪律严明视为公安机关依宪治国的“内在要求”，[27]认为宪法是警察履职的“外在”约束、纪律是警察履职的“内在”要求。这一角度在第一类观点的基础上，把纪律和法律相提并论，丰富了纪律严明的内涵。上述观点本质上是在界定纪律严明的内涵，但是，有两方面问题亟待阐明。

(一)纪律严明的主体

纪律严明可以理解为纪律要严格而明确，显然纪律不是动作的发出者，那么，谁使纪律严格而明确？或者谁要求纪律严格而明确？亦或者谁的行为表现出其具有严格而明确的纪律？这是我们深刻理解纪律严明的根本问题。有文字表述为“打造纪律严明的公安队伍”，[28]这是在说，打造一支具有严明纪律的公安队伍，即这支队伍具有严明纪律的“职业特点”。而这一特征是怎么来的？从历史逻辑看，纪律严明是党的“光荣传统和独特优势”，[29]从现实性看，纪律严明是警察战斗力的“重要保证”，从治警方略角度讲，纪律严明是对公安机关治警建警的具体要求，比较而言，对纪律严明主体的理解，是要从“总要求”视角去把握。所以，公安机关是纪律严明的主体，在公安工作和队伍建设中，是公安机关使纪律严格而明确，并要求人民警察执业过程中严格遵守纪律，最终形成一支具有严明纪律的公安队伍。但是，这似乎与多数学者对纪律严明内涵的观点有差距，他们认为，纪律严明对他者有某种意义，这种解释可以理解为内在包含着公安机关是纪律严明主体的逻辑表达，但是抽象有余具体不足，所以纪律严明主体指向不明，这可能使警察在履职中忽略纪律的重要性，更不知遵守纪律与否向谁负责，从而使纪律名存实亡。因此，明确纪律严明的主体，无论对警察个体还是对整个公安队伍，都具有“源头”的重要价值。

(二)纪律严明的“纪律”

明确了纪律严明的主体，作为主体的公安机关要求警察严格遵守的纪律是什么？就纪律严明的“纪律”具体指什么，一类观点认为，警察应该遵守“党”“法”“警队”的纪律，[29]这是从制定纪律规范的主体角度阐明纪律的类型，就是说，警察要遵守的纪律包括这三种。另一类观点认为，要求警察严格遵守“政治”“组织”“廉洁”纪律，[30]这是从纪律的具体内容视角，提出警察要遵守的纪律的类型。实际上，这两类观点并非截然相反，他们互有交叉，只是探究的视角不同。本研究认为，从狭义上讲，纪律严明的“纪律”特指《公安机关人民警察纪律条令》；从广义上讲，这里的纪律，指所有规范中关于公安机关人民警察纪律的规定，比如《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》《公安机关组织管理条例》等有关法律、行政法规。我们更倾向于从狭义方面理解治警方略关于纪律严明中“纪律”的外延。效率原则表明，以最少投入获得最大产出是执业的核心目标，提高警察执法和管理效率，就必须使警察集中时间和精力完成任务。而纪律规范的内化需要时间学习和消化，倘若警察大量的时间用来学习各种有关纪律的法律法规，势必有喧宾夺主之嫌，更加剧了警察的身心困惑。如果警察用较少时间集中掌握了《公安机关人民警察纪律条令》的精神实质和具体要求，则会大大提高执法和管理的效率。之所以不从广义角度理解“纪律”的外延，很重要的原因是，《公安机关人民警察纪律条令》的制定，尽管具体条款内容针对人民警察执业行为，但是条令的基本原则都是有法律、法规依据的。就警察这一特定职业，完全内化所有相关规范不具有现实性，更不符合人的认知规律。更何况，规范也存在“空白”，无法穷尽对一切行为的规制，需要作为执法和管理者的警察依据规范的原则和精神调整自己的执业行为，以符合纪律要求。

依上述分析可知，公安机关作为纪律严明的主体，促使人民警察在执业过程中严格遵守《公安机关人民警察纪律条令》。纪律是主体为维护“集体利益”[31]而制定的规则，它是一种“外部控制”，在纪律规范没有被全部内化的情况下，它对人民警察个体来讲就是一种“束缚”，可以说，人民警察的纪律凸显出公安队伍与警察个体之间的张力，也因此，纪律严明是要处理集体与个体之间关系的一种方式。

四、结语

针对“四句话、十六字”基本内涵的研究，多数学者一致认为，“四句话、十六字”分别对应“政治灵魂”“根本宗旨”“价值取向”“重要保证”。然而，这一定位却可能在警察执业中缺乏操作性和确定性。因此，我们尝试对“四句话、十六字”的探究向前推进一步，分析其实质且将理论与警察执业行为相联系，以增强对实践的指导性。本研究认为：第一，对党忠诚是人民警察的政治责任，把对党忠诚与警察履行义务相联系；第二，服务人民是警察处理“权力”与“权利”关系的一般原则，将服务人民具体化为与“警民关系”密切关联的一般准则；第三，执法公正是警察处理“权力”与“法律”关系的伦理原则，把执法公正具象化为警察处理执法权力与法律价值关系的标准；第四，纪律严明是警察处理集体与个体关系的一种方式，将纪律严明定位为关系概念，使警察真切感受纪律与自身之间的距离，有目的地通过严格遵守纪律调整自己与集体的关系。梳理并探究“四句话、十六字”基本内涵研究成果，是为深化研究做准备。关于新时代治警方略内容的研究，虽然成果不少，但亟待超越。就下一步研究，可以尝试从政治学、伦理学，甚至心理学视角，结合我国警务发展中遇到的各种难题，深究“四句话、十六字”的实践价值，使其真正成为新时代我国治警建警强有力的行动指南。