浅议城市地下社区警务风险防控

□刘 哲

(中国人民公安大学，首都社会安全研究基地，北京 100032)

城市地下社区警务是由城市地下空间的概念衍生而来的，城市地下空间是指属于地表以下，主要针对城市地下建筑方面的一个名词，它的范围包括地下出租房屋、地下商城，地下停车场，地下储物室等等。北京市曾在2010年提出“坚持开发和保护相结合、平时与战时相结合，统筹利用地上地下空间资源”(1)中华人民共和国住房和城乡建设部．城市地下空间开发利用 “十三五”规划[Z]．2016-05-25.的战略。随着城市地下空间的利用率越来越高，城市地下社区警务的建立与实施显得越来越重要，城市地下社区警务是社区警务的延伸与补充，与社区警务相辅相成，从而更好地保障社区居民的人身与财产安全。同时城市地下社区警务也分担社区内部更高一级的功能，主要包括促进邻里关系的和谐发展，激发社区非政府组织的活力。但是，关于城市地下社区警务的详细规定非常少，需要我们不断丰富完善城市地下社区警务的内容。

一、城市地下社区警务的理论依据

(一)问题导向型警务理论

问题导向型警务理论是城市地下社区警务的主要理论依据。问题导向型警务理论是由美国的“问题导向型理论”之父戈汀斯坦(Goldstein)提出的，该理论的主要内容为：警察的日常工作不仅仅包括打击违法犯罪，还包括处理社区中存在的各种非犯罪问题。戈汀斯坦在此基础上提出了“问题导向型警务理论”的三个关键环节，即确定问题、研究问题与解决方案，并对这三个环节具体实施的方法与策略进行了阐述，共分为四个步骤：浏览(Scanning)，首先要明确社区中需要解决的问题；分析(Analysis)，寻找社区中的相关信息并分析；反应(Response)，对社区中存在的问题制定合适的策略；评估(Assessment),对问题解决的有效性。[1]城市地下社区警务作为社区警务的一部分，发挥着预防违法犯罪与服务地下社区居民的作用，社区警务的相关理论同样适用于城市地下社区警务。城市地下社区警务是伴随着城市发展出现的新生事物，2011年中共中央政治局召开会议强调“各地区各部门要深刻认识加强和创新社会管理的紧迫性和重要性，把加强和创新社会管理摆在更加突出的位置，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，全面提高社会管理科学化水平。”[2]325面对城市地下社区警务这样的新生事物，应当充分发挥社会综合治理的创新性，将社区警务的相关措施应用于城市地下社区警务，全方位地保护社区居民的人身和财产安全。

(二)风险防控理论

风险防控理论同样是地下社区警务的理论依据之一。地下社区警务的首要任务是预防可能在地下社区中发生的风险，切断地下社区风险的传播链，从而保证社区中居民的人身与财产安全，因此风险防控理论在地下社区警务中显得尤为重要。风险防控理论主要包含以下几个方面：首先，要对地下空间中存在的风险源进行分析，地下空间风险源的分析分为如下步骤：第一步，从风险事件层面入手，对风险事件进行梳理。地下空间重点风险事件有火灾、有害气体等。第二步，围绕重点事件去分析识别风险源。按照人、事、地、物、组织这五个维度去进行识别。人的风险源事件有重点人群，流动人口、重点人员、吸毒人员等；事指的是社区地下空间相关的重大事件；地指的是地理位置；物主要是设备以及地下空间设备系统；组织主要包括社区中存在的非政府组织。第三步，确定风险源之后，按照行为、状态、条件、环境以及管理等维度分析人的不安全行为和物的不安全状态。从每一个风险源，挖掘它真正的问题原因所在。重点围绕人与物的交互关系，分析人的不安全的行为与物的不安全状态。第四步，对风险事件的可能性进行评价，通过不断循环这个过程，尽量把可能出现的各种问题进行归纳总结。根据实际情况提出对应措施，最终能够形成一份风险评估报告。地下社区民警通过风险评估报告来预防地下社区中可能发生的风险。

二、城市地下社区警务存在的困境与风险

(一)城市地下社区警务存在的困境与风险种类

1．城市地下社区警务相关的法律、法规不完善。城市地下社区警务作为社区警务的组成部分，分担着社区警务的部分功能，使得社区警务战略能够更好地实施。城市地下社区警务是新生事物，与其相对应的法律法规亟待进一步完善，特别是地方公安系统对城市地下社区警务方面的规定非常少，导致社区民警在城市地下空间执行警务活动时无法可依。地下社区警务室在地下空间中也没有建立起来，社区民警基本不会关注城市地下空间的治安状况，地下社区警务室应有的功能也未能充分发挥。在这种情况下，必然会形成城市地下社区居民对社区警务工作的不认可、不信任、不满意。长此以往，社区民警很难得到社区居民的配合与支持。

2．社区居民对地下社区警务的认同感不强。地下社区警务的定位是与社区警务相似的，都是服务型的警务活动，在地下空间中不但要发挥着预防与制止违法犯罪的功能，而且要树立为社区居民服务的意识，从而提升社区居民的幸福感，增加社区中的人情味。在实践过程中，社区居民对地下社区警务认同感并不强，一方面是地下社区民警与社区居民的交流少，走访入户的次数少，没有发挥好社区民警的服务意识；另一方面，社区民警很多都是身兼数职，很难拿出时间去高质量的完成地下社区警务的工作。因此社区居民与社区民警之间缺乏良好的沟通，社区居民对地下社区警务的认同感较差。

3.城市地下社区警务的警力不足。社区警务的整体警力本身就是不足的，很难再提供多余的警力分配在城市地下社区警务中。这其中的原因有：首先，公安系统的编制有限层级较多，导致大量的在编民警在机关单位，而真正需要警力的派出所民警却相对较少；其次，社区民警往往存在身兼数职的情况，社区民警在城市地下空间执行社区警务任务的同时还要承担巡逻防控、抓捕、派出所接处警等任务，占据了很多本该属于地下社区警务的工作时间，很难保证地下社区警务工作高质量完成；最后，社区民警的相关福利待遇、晋升机制、工作环境、基础设施等都不完善，很大程度上阻碍了青年民警加入到社区警务的队伍中，使得社区民警的后备力量不足。

4.城市地下社区警务的执法环境较差。城市地下空间的结构不同于地上社区，首先城市地下空间主体结构存在于地下，如果发生灾害事故或治安事件居民的逃生通道相对单一，只能通过电梯或楼梯向地上逃生；其次，地下空间中的空气环境相比地上社区而言比较封闭，空气流畅性较差，如果地下空间发生火灾或有害气体泄漏，容易造成较大的人员伤亡；再次，地下空间灯光死角多，很多地下空间硬件设备不完善没有充足的照明设备，存在较大的黑暗死角，一定条件下给非法犯罪提供有利条件或会引诱犯罪人去犯罪。因此，社区民警在地下空间执行警务活动时的危险性较大，给日常的执法活动带来很多困难。

(二)城市地下社区警务的风险来源分析

1．来自于人的风险。城市地下社区警务面对的人群具有密集、流动性大，种类复杂等特点，地下空间内部常住居民较少，大部分都是租户，其中的人员组成比较复杂，可能存在着重点人员，违法犯罪嫌疑人等不法犯罪分子。[3]同时地下空间本身并不是一个稳定的系统，外来人员不断地在地下空间中流动，给地下空间的人员监管带来较大挑战。地下空间中人员的复杂性与流动性是地下社区警务面对的主要风险来源。

2．来自于物的风险。城市地下社区警务面对着复杂的工作环境，地下空间中存在着各种各样的设备设施，包括电路系统、排水系统、供暖系统、燃气系统等等，这些设备设施在地下空间中交错纵横，与社区共同构成了社区系统，社区是城市生命线系统的末梢，当城市受到自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的威胁时，社区受到的影响通常更大，并且极易发生链式反应，[4]向社区周围辐射，形成范围较大的灾区，这种复杂的地下空间环境同样给地下社区警务带来很大的挑战。

3．交叉型风险。一般情况下，人的行为与物的状态本身不会是风险的来源，但是当两者发生交叉耦合时可能就会产生风险源。例如人乘坐电梯时，当人的数量与重量在电梯的承受范围之内时不会发生危险，但是当人的数量或者重量超出了电梯的承受范围，就会同时引发人的不安全行为和物的不安全状态，形成较大的危险源。在复杂的城市地下空间，“人—事—地—物—组织”多类型交织 ，“警务—政务—物业管理—综合治理”多业务交叠的行为与状态，是地下社区警务面对的风险来源之一。

三、城市地下社区警务体系构建

城市地下社区警务在整体功能上与社区警务具有相似性，地下社区警务作为新出现的事物也有自身的特点，根据现在较为完善的社区警务体系并结合地下社区警务的特点构建城市地下社区警务体系，真正做到全方位保障社区居民的人身与财产安全。

(一)完善城市地下社区警务相关的法律法规

城市地下社区警务作为一个新出现的事物，与其相适应的法律法规有待进一步完善。(1)完善地下社区警务经费保障制度。实施地下社区警务必然需要确保地下社区警务基本运行的经费保障，为维护地下空间的公共安全必须要建立常态的地下社区警务保障机制，保证地下空间安全的经费筹集有一个稳定的财政支撑体系，所以应当制定法律法规或者地方性法规来明确财政保障。(2)完善地下社区警务的警力保障制度。地下社区警务建设离不开社区民警深入细致的群众工作，这要求地下社区民警要拥有更全面的业务技能与警务素质。公安机关在职务晋升时适当考虑参与地下社区警务工作的民警，在这样的用人制度下，将会在很大程度上提高地下社区民警的积极性，吸引业务水平更高、政治素质更强、身体素质更好的青年民警到地下社区警务的工作岗位上，从而改善地下社区民警的人员构成。(3)建立起常态的法制保障机制。地下社区警务的建设离不开法制的基本保障，由于缺乏完善的法律法规的有力支持，使社区民警在地下空间管控中举步维艰，社区民警在具体工作中经常感到力不从心，左右为难。所以必须从地下社区警务建设所要实现的根本目的出发，进一步完善相关立法工作，从立法角度解决地下社区警务的难题。

(二)建立完善的地下社区警务室

地下社区警务室是地下社区警务中最基层最核心的部分，在地下社区警务中也应当参照社区警务建立相应的地下社区警务室。地下社区警务可以在社区警务室的基础上建立地下社区警务室，在地下社区警务室中可以配备专职地下社区民警或者地下社区辅警，与社区警务室的社区民警遥相呼应齐抓共管；地下社区警务室也应当像地上社区警务室一样实施警务公开制度，公开地下社区民警和地下社区辅警的姓名、照片、警号、联系方式等内容，公开地下社区民警的职责任务、工作纪律与工作方式等警务活动；配备标准化的办公设备与专业化装备，主要包括办公桌椅、警械柜、档案柜、民生服务公示牌等必要的办公设施以及视频监控设备。每名地下社区民警必须要配齐单警装备，有条件的地下社区警务室可以配备高拍仪、录音笔和数码相机等设备；条件好一些的地下社区警务室可以设置“网上警务室”，通过网上警务室，地下社区民警可以发布与地下空间相关的动态，及时收到社区群众的请求并在第一时间答复群众，实现零距离服务社区居民。

(三)依托基层派出所与社区网格化管理

地下社区警务是社区安全风险防控的有效方式，地下社区警务作为社区警务的补充同样发挥着良好的社区安全风险防控作用。地下社区警务的建设与实施离不开基层派出所，基层派出所是公安系统里最基础的力量，具有完整的行政体系，对接上级公安机关和政府的各职能部门工作，管理并承担地下社区中应急管理、社会治安、群众服务、矛盾化解等具体治安问题。地下社区警务室的社区民警应当依托基层派出所发挥强大的组织作用，成为社区中重要的组织力量。地下社区民警可以组织居委会、物业、网格员等社区中的有生力量多元化参与社区安全风险防控，使地下社区警务与社区组织、社区志愿服务、社区自治等深度融合，加强防范和控制风险能力。社区网格化管理也是一种重要的依托于社区警务的社区管理和协调模式，地下空间网格化管理是依托统一的管理以及数字化的平台，将地下空间按照一定的标准划分为单元网格，通过加强对单元网格内的事件与部件的监控与巡查，建立一种监督与处置相分离的模式。对于地下社区民警来说，主要优势为能够主动发现和及时处理问题，加强地下社区民警对社区治安问题的处理速度和管控能力，将治安问题解决在社区居民报警之前。这种社区警务模式通过运用信息化、数字化手段，以社区、网格为区域范围,以事件为管理中心，以社区警务室中的民警为责任人，通过地下空间网格化管理信息平台，实现资源共享、纵横联动的一种社区管理创新模式。[2]325

(四)建立高效安全的地下社区警务营救通道

鉴于地下社区与地面有着天然的土壤隔离，一旦发生灾害事故地下空间中的人群很难快速逃离事故现场，所以建立高效的地下社区警务安全营救通道显得非常必要。这里可以参照美国的应急管理全社区模式来规划地下社区警务模式，应急管理全社区警务模式是美国的联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency，简称 FEMA)在2011年提出，与此同时这个机构发布了一系列文件指导应急管理人员整合全社区力量的方法，赋予社区成员权力以及加强日常有效的社区实践，提高社区居民整体的应急准备能力。为此美国在全国的各个社区中设立社区应急响应小组(Computer Emergency Readiness Team，简称 CERT)计划教育志愿者有关可能影响其区域的灾害预防准备，并培训他们基本的灾害应对技能(表1)，[5]如轻型搜救、消防安全、团队组织和应急医疗操作，通过 CERT 可以构建和增强准备、响应和从灾难中恢复的功能。有研究显示，如果在灾害发生半小时内，救援队伍就做出及时应对，那么受困人群中的 99.3%能获救。CERT 的志愿者相比一般志愿者具备更强的专业性。同样的，社区民警可以组织社区居民在地下空间进行全面的地下空间风险防范应急训练，并进行相关的演习活动，提升居民在城市地下空间的逃生能力。

表1 目前的培训活动

CERT计划涵盖的领域

(五)增强社区居民对地下社区警务的认同感

地下社区民警的职能定位首先是社区工作服务者，而不是社区工作管理者，只有真正高质量地完成城市地下空间的服务工作，才能使社区居民认同地下社区警务工作。服务意识可以从以下几个方面实施：首先，实施社区民警的错时工作制度，[6]使地下社区民警的工作时间与社区居民的下班时间重合，有效提高地下社区民警走访社区居民的成功率，这样可以有效促进社区居民与地下社区民警的交流与沟通，消除双方之间的隔阂；其次，实施警务工作前置制度，将社区居民相关的警务事项前置到地下社区警务室办理，不仅可以为社区居民提供便利，而且能够增加社区居民与地下社区民警的交流时间，增强社区居民对地下社区警务的认同感；最后，采用“网上警务室” 办理社区警务活动，实现网上信息采集、居民沟通、社区回访、教育宣传等活动，更加方便社区居民的生活。

四、结语

随着现代社会的发展地下社区的分布范围也会越来越广泛，城市地下空间虽然有其自身的特点，但在实质上仍然是社区的一部分，与社区居民的生活与工作息息相关。城市地下空间作为一种新出现的事物，其各方面的条件还不成熟，安全隐患和治安事件在地下社区中时有发生，给社区中居民的生活带来了极大的危险。本文通过运用风险防控理论并结合地下空间的特点，形成独具特色的地下社区警务。在地下社区警务中，其核心仍然是地下社区警务室，主体是社区民警。将地下空间区分为不同的网格区域，地下社区民警在相应的地下空间网格中应当主动担当起责任宣传相关的地下社区警务知识，组织好地下社区内的志愿者，使得地下社区内的成员在遇到危险情况时在专业志愿者的协助下增加逃生的机率。在地下空间中，地下社区民警要做好与社区居民的沟通工作，及时发现地下空间中存在的问题与隐患，将其扼杀在萌芽中。因此，在地下空间中，社区民警在维护社区治安与地下空间安全方面同样发挥着重要的作用，所以在地下空间中也同样要注重地下社区警务的建设，从而有效提高社区居民在地下空间的安全感。