基层法院庭长权责匹配冲突及耦合*

候华北，宗少凯

(天津市滨海新区人民法院，天津 300451)

随着司法责任制及法院去行政化改革的深入推进，“由审理者裁判，由裁判者负责”目标逐步落实，审判权力实现了下沉(1)左卫民.如何通过人工智能实现类案类判[J].中国法律评论,2018,(2):26.。在实现权力下沉的同时，为提高案件质量，实现司法的公平正义，强调庭长的审判监督权和审判管理权不能弱化。为此，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(法发〔2019〕8号)提出要健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系，通过完善审判监督管理机制，明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责，确保案件质量不会下降。

而现实的司法运作中，却出现了对庭长权力的简单化(2)张润.论司法责任制改革后法律统一适用的困境与出路[J].法治论坛,2017，(3)：257.、教条化(3)顾培东.法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择[J].法学研究,2019，(1)：5.处理，导致庭长不愿管、不善管(4)高一飞,赵毅城.院庭长审判监督管理机制的当前改革[J].湖南社会科学,2018，(6)：65.，甚至基本放弃审判管理的现象(5)贾升宗.内设机构改革后审判管理的价值平衡与实践改进[J].山东审判,2019,35(2):83.。有学者认为，贯彻司法责任制所引起的挑战，集中于对院庭长的审判监督管理权力及其行使方式的挑战(6)龙宗智,孙海龙.加强和改善审判监督管理[J].现代法学,2019，(2)：38.。司法责任制不仅带来了法院内部权力关系的重构，也带来了责任关系重构。法院内部的去行政化扩大了法官的行动空间，而硬化了庭长的责任。随着以责任制为轴心的司法改革深入推进，对庭长责任的过度强调，促使庭长的权力行使状态发生扭曲和异化。而造成这一现象的主要原因在于庭长权责的匹配冲突，也即在司法责任制改革中由于对庭长权力的简单化处理，导致庭长承担的责任远大于所拥有的权力,进而导致内生动力不足。

一、庭长权责匹配冲突现状素描

理想的权责安排是权责一致。然而现实中权责的匹配一般偏离理想安排，具体表现为：权力大，责任小；权力小，责任大。对于第一种情形较为常见，权力边界无限大，拥有权力的主体不受约束，无须承担相应的责任。但第二种情形在现实生活中也较为常见，最为典型的是作为基层政府，面临的永远是无可穷尽的责任和事项，而作为最底层的基层政府拥有的权力是所有政府层级中最小的。同样，当下司法责任制改革中的庭长权责匹配也存在冲突，其所承担的责任远远大于赋予其所拥有的权力。具体到庭长而言，与改革前相比，庭长所承担的事务性工作没有减轻，不但要负责内部管理、推进司法体制改革，还要带头办案，的确压力很大(7)高一飞,赵毅城.院庭长审判监督管理机制的当前改革[J].湖南社会科学,2018，(6)：71.。

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2013〕13号)规定庭长的职责包括：审判职责、宏观指导部门审判工作、确定职责分工、案件质量监督及其他必要的审判管理和监督职责。《最高人民法院司法责任制实施意见(实行)》(法发〔2017〕20号)中规定，庭长除拥有上述职责之外，还包括召集和主持专业法官会议、研究审判态势、落实院党组和审判委员会作出的审判工作部署等五项职责，除此之外还包括9项审判管理职责。但仔细研究这些文件可以看出，上述职责多为法院内部事务性质，而也只能就内部职责作出规定。而事实上，法院的事务并不只是审判事务，还包括其他来自外部行政压力传导而来的其他事务，包括特定政治任务的完成、行政任务的完成等等。尤其是在基层法院，法院的功能并不仅仅是审判工作，通过审判工作串联起来的其他任务也是法院面对的任务之一。而这些任务最终会通过压力链条传递到庭长身上。因此，庭长的职责并非内部职责，还包括政治职责、行政职责和法律责任。

(一)政治责任——基于身份的多样性

司法活动本身具有政治性，它是国家权力的重要组成部分，庭长作为司法权力行使主体之一，对于政治的考虑是其应有之义(8)候华北,丁晓雨.审判权力运行机制改革背景下员额法官退出机制研究[J].法治社会,2019，(2)：87.。除此之外，政治性通过身份的控制渗入进司法权力体系之中，包括设定行政职务、行政职级等。而庭长被赋予多重身份也相应承担起多重责任。首先，庭长作为公务人员，其进入与退出均受到《公务员法》的规制。除军转干部以及事业编制等原因之外，法院人员的选任工作均由当地公务员管理单位组织。而且每年法院人员均需要由当地人事管理部门进行考核。根据新修订的《公务员法》规定，考核的重点在政治素质和工作实绩。其次，根据《中国共产党政法工作条例》规定，党要对政法工作坚持绝对领导。为此，部门应当成立党支部，而庭长作为部门的负责人，自然也就成为了党支部的负责人，庭长与此同时要承担起支部的管理责任。再次，面对经济下行压力以及国际环境的风云突变，风险的不确定性弥散开来，为了应对各种风险，成立专项工作小组成为政府进行风险管控的普遍手段。法院也不例外，除为了应对某项重点、难点工作而成立的专项工作组外(9)王汉生,王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑[J].社会学研究,2009，(2)：67.，来自外部压力而成立专项工作组的做法十分普遍，如作者所在的法院为了配合扫黑除恶，成立扫黑除恶专项工作领导小组；为了响应当地政府保护民营企业而成立了“依法保障和服务民营企业健康发展领导小组”；为改善营商环境而成立了“依法治区领导小组”等等，不一而足。在这些专项工作小组中，庭长自然被吸纳成为小组成员。

这些多重角色为庭长们头衔的增加提供了正当性、合法性理由，但吊诡的是，这些头衔的背后更多地是对责任的强调而忽略了权力的分配。一方面，这些责任的实现需要庭长们的权力资源支持，而另一方面司法责任制对去行政化的强调框制了庭长们权力的边界。在并无额外资源支持的情形下，对责任的落实刺激着庭长们通过变通的方式来实现。

(二)行政责任——基于目标管理责任的压力

组织社会学认为，组织的存在均有一定的目标，为了完成组织目标需要将组织的权力进行下放至代理人。代理人作为理性的个体，也有自己的目标，但当组织目标与个人目标发生冲突时，就可能产生“目标替代”这种道德风险。为了保证组织目标的完成就需要对代理人的行为进行监督。而监督是有其成本的，当行为不可测量以及观测成本较高时，监督成本亦随之上升。同样，为了保证法官能够公正行使审判权或者完成非司法化任务，也需要对法官的行为进行监督。让法院院长对每个法官进行监督既无可能，成本也高。而由庭长行使监督权被认为是成本较低的做法：一方面，相比于院长可能的非专业出身，作为资深的法官——庭长对法官的行为观测更容易。另一方面，相比于院长与法官之间接触交往的频率，庭长与法官之间的关系更为紧密。“相处的时间越长，行为的可观测性越高；距离越近，行为的可观测性越高”(11)张维迎.信息、信任与法律[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003.197.，监督费用相对降低。最终，法院的管理最终落到了庭长的肩上。如为了完成年度结案率的要求，院长要求庭长签订责任状的做法屡见不鲜。虽然司法改革对庭长的职责进行了定位，如审判资源的调配等，但对庭长的制度要求时刻激励着庭长冲破约束的冲动。

(三)法律责任——基于法官身份的回归

当下的司法改革的最大亮点之一是让审理者裁判，由裁判者负责，取消了庭长的审批权，让庭长回归办案一线。法官身份的回归似乎减轻了庭长的压力，然而情况并非如此。

首先是对庭长办案指标的要求。当下的司法改革要求庭长真正参与办案，为此，对庭长办案的指标不仅从量上进行了细化还提出了对质的要求。在数量上，如《天津市高级人民法院关于全市法院院庭长办理案件的指导意见(2017年)》规定，庭长办理案件的数量不得低于所在部门法官平均办案数的60%，副庭长不低于90%。在质量上，为了防止虚假办案、挂名办案，要求庭长办理案件要为疑难复杂、新类型案件，同时办案案件量不能仅是参审案件，还要以承办案件为主。为此，有的法院庭长结案占全院的50%以上(12)程勇,蔡蕾.院庭长既“挂帅”又“出征”——湖北丹江口法院入额院庭长实质化办案纪实[N].人民法院报，2017-12-24.，有的地区庭长百日审结案件12万件以上(13)费文彬.广西百日清案，院庭长主审12万件[N].人民法院报,2017-11-04.。作者所在的法院也是如此，2018年该院院庭长承办案件3361件，参审221件，审结案件占全院审结案件的42.37%。其中，个别庭长承办的案件高达352件。这些办案指标的设立为的是确保庭长“法官身份”的回归。

其次，审判成员身份带来的责任叠加。一方面，根据《民事诉讼法》的规定，庭长在参与合议庭审理时，由庭长担任审判长。另一方面，根据《人民法院组织法》的规定，审判委员会也是法院的审判组织。在法定的审判组织中均有庭长的影子，这是因为：一般来说庭长均是审判经验丰富的资深法官，在碰到疑难复杂案件时，邀请庭长参与合议庭进行指导是普遍做法。同时，审判委员会的成员与庭长具有高度的重叠性。而在非法定组织中或非正式组织中，如法官会议中也有庭长的参与。而这些正式或非正式组织的工作均在一定程度上消耗着庭长的精力，而且带来的还有责任的承担。根据《最高人民法院关于完善司法责任制意见(试行)》的规定，合议庭成员要对其参与的合议案件承担责任，审委会委员也要为其审理案件承担责任。而且在规定责任的同时，除了没有赋予庭长特别的权力之外，在一定情形下庭长可能成为法官“风险转移”的工具。

综上，庭长的政治责任、行政责任、法律责任提供了庭长的职责明细，这些责任有些是持续存在的，也即在司法改革之前也广泛存在，如政治责任。也有是司法改革带来的附属品，如法律责任和部分行政责任。明晰的责任界定有利于组织目标的完成，但仅有清晰的责任，而权力模糊，依然会产生“职责不清、权责不清的困境”(14)高一飞,赵毅城.院庭长审判监督管理机制的当前改革[J].湖南社会科学,2018，(6)：93.。

二、权责匹配冲突的生成机理

司法责任制对法院内部权责关系带来了冲击，去行政化也削弱了庭长的权力，庭长的权力性质也从“指令性”向“指导性”转变(15)这里借鉴了地方政府改革中对乡村权力关系变化的描述。参见黄宗智.实践与理论：中国社会、经济与法律的历史与现实研究[M].北京：法律出版社，2015.131.。然而，这并不意味着司法责任制及其去行政化是权责匹配冲突的根源，根源在于在去行政化和司法责任制改革的同时，配套措施并未跟进，也即对法院内部权力关系进行了简单化处理，以及司法权在地方权力结构位置依旧未变所共同造成的。

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(一)权力关系的简单化处理

建构科学的审判权力运行机制是当下司法改革的重要目标，但对法院内部权力的简单化处理，也即对庭长权力的简单下沉并未将庭长权力放在整个司法生态中予以通盘考虑，造成外部集权式与内部治理式冲突、审判管理权与审判监督权的混淆，使得权责缝隙得以扩张。

其一，外部集权式与内部治理式冲突。“我国司法管理体制的基本制度框架由执政党的司法政策决定”(16)莫纪宏.论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向[J].法律科学,2015，(1)：28.，在此情形下，法院“脱胎于全能型衙门式政府”(17)肖宏.中国司法转型期的法院管理转型[J].法律适用,2006，(8)：67.，其治理模式是承续政府的治理模式，也即压力型体制下的集权治理模式。在这种治理模式下，强调围绕中央目标的完成而进行权力的配置和机构的设置。法院也是如此，也即在“一体化的法院组织体系内部,中央对各种司法资源统一决策、管理与调配”(18)彭何利.从法院管理到法院治理[N].法制日报，2016-07-27(11).。而在司法责任制改革下，为了去行政化，庭长审批权被取消、权力受到限制，权力下沉至一线法官，法官与庭长之间以原子化的状态存在。尤其是在内设机构改革后，庭长职务被削弱甚至被取代，扁平化管理使得审判团队有更大的话语权。庭长权威的流失、对责任制的强调、内部干预机制的建立，使得法官在审判管理中具有更强的主动性。可以说，法院内部的单向权力指向已经转换为双向指向，法院内部的权力关系已经转向平权治理。内部权力关系的转变使得责任传递链条被打断，面对外部集权式责任压力的传导，庭长们只能自担其责，责任与压力积压在了庭长们的肩上，权责冲突便逐渐发生。

其二，权力边界未予清晰界定使得审判管理被注入太多内容。建立科学的审判权力运行机制是当前司法改革的重要目标之一，而在司法逻辑与行政逻辑高度混同的既有场域中，对法院内部权力的简单化、二元化处理，进一步刺激了法院权力的扭曲。为此，有学者一阵见血地指出“向法官放权与管理层监督的内在紧张关系并未通过恰当的方式得到纾解，特别是在监督者进入法官办案过程实施监督的‘最后一公里’出现了隔断”(19)顾培东.法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择[J].法学研究,2019，(1)：20.。一方面，作为法院内部最重要的两项权力，审判管理权和审判权的冲突长期存在，而随着司法责任制的改革，两者的冲突“已经从积极冲突向消极冲突转变”(20)王琦.审判权与审判管理权的冲突与良性互动——以民事审判管理为视角[J].海南大学学报人文社会科学版,2013，(6)：108.，表现为放纵审判权、管理权缺位。另一方面，审判管理权、审判监督权的边界游移不定、变动不居一直备受诟病。变动不居的权力边界使得审判管理权得以有了侵蚀审判监督权的空间。一般认为，监督是管理的一部分，在行政机关中可能如此，但在司法机关中，审判监督与审判管理应该是截然分明的两项权力。审判管理权是更具有行政指令性的权力，而与审判权的性质相抵牾；而审判监督权却不因权力的性质如何都可以兼容，不论是行政权、立法权还是执法权、审判权，监督权都具有良好的兼容性。而在当下的改革中，以打包式的方式处理庭长的权力，并未清晰界定审判监督权和审判管理权，这是造成“监督和干预”识别成本高的主要原因。具体表现在：虽然司法改革对庭长权力进行了界定，但在权力主体依旧混淆、处理事务依旧高度重叠的情形下，对庭长权力的简单化处理使得庭长权力的模糊化。这种模糊化带来的后果是，一方面庭长职责的不断填塞，直接导致权责匹配的冲突。另一方面则是庭长职责边界的游移不定，进而导致庭长不愿管，以及不知如何管理的状态。

其三，路径依赖下旧的审判管理思维与司法改革目标之间的张力。面对外部压力，通过强调审判管理来实现目标的完成。传统的审判管理思维强调权力的指令性以及单向性，以行政化的指标压制审判权的行动空间。虽然最高院将审判管理的定位为审判权的服务、辅助性位置，但“服务性管理远未成为现实”(21)郭松.审判管理进一步改革的制度资源与制度推进——基于既往实践与运行场域的分析[J].法制与社会发展,2016，(6)：63.，在司法功能的超载化以及对地方政府的依赖下，法院内部权力关系发生了错位，审判管理权、审判监督权反而成为了攀附的对象。而司法责任制改革就是要重新确立审判权的中心位置，让审判管理权、审判监督权为其服务。面对外部集权式压力的传导，如何完成外部目标，在缺乏现代管理思维方式的情形下，延续原路径被认为是既安全又成本低的方式。

(二)法院功能的超载化

庭长权责匹配冲突的“责”不只是法律责任，正如上文所述，还包括政治责任和行政责任。如果庭长仅承担法律责任，对于具有丰富审判经验的庭长们来说是轻车驾熟的事情，关键的问题是，司法不仅强调“法律效果”，还要具备“政治效果”“社会效果”相统一。在多重效果的追求下，法院的功能呈现超载化，这表现为：法院目的的多重性与法院的地方化。

其一，法院目的的多重性。一般认为，纠纷解决是司法的基本目的之一，然而，除此之外，我国的司法正如达玛什卡所描述的政策实施型一样，还要具备贯彻实施国家政策，既包括“修复撕裂的社会关系”“熨平褶皱的关系网”(22)季卫东.中国的司法改革：制度变迁的路径依赖与顶层设计[M].北京：法律出版社，2016.4.，也要通过司法活动辅助国家治理。因此我国法院工作的目的并非单纯的解决纠纷，“尚未成为一个真正以审判职能为中心的单位”(23)傅郁林.以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].现代法学,2015，(4)：15.，在司法的过程中将国家的政策予以实施，或者以司法的方式向社会大众予以释明是其本质功能之一。为此，法院被注入了非司法的功能，承载了大量非司法化的任务。这从我国法院的发展史即可以看出，解放初期，司法被定义为“刀把子”，要维护新生的政权。改革开放后，为了适应经济市场发展的需要，法院通过内设机构改革新增经济庭，即已表明司法的重心在于维护市场经济的需要。而当下，随着GDP中高速发展成为新常态，世界经济波诡云谲，司法的重心放在了改善营商环境上。

其二，受司法地方化影响，司法被异化为地方事权。由于司法管辖与行政区划辖区高度重叠，同时法院人财物受制于地方政府，法院被当成地方政府的“组成部分”。虽然当下的司法改革尝试通过人财物省级统管和建立跨行政区划法院来打破地方化的桎梏，但囿于现行宪法的限制跨行政区划法院的建立步履维艰；而由于熟人社会的影响、司法权对地方政府的依赖(包括执行、查封、送达乃至重大案件开庭的安全保障等，离开了地方政府，司法功能基本无法实现(24)徐斌.“法治专业化”的陷阱——《马背上的法庭》与法治群众路线[J].文化纵横,2018，(5)：128.)、权责不一致(省级统管造成了权力上移，但事权并未上移，受制于对地方党委负责、对地方人大报告的现实要求，地方各级法院难以对地方政府置之不理)以及等级官僚体系中跨级沟通成本的增加等因素，地方各级法院反而更加依赖地方政府。在此情形下，司法的主客场并未发生十分明显的变化，法院依旧受制于“块块”上的制约。在压力型体制的影响下，地方政府为了完成特定的任务，将任务层层分解，通过强调“一盘棋”(25)杨华.基层治理的形式主义何以发生——从乡镇职能部门关系反思治理问题[J].文化纵横,2019，(2)：53.，要求法院承担相应的职责，包括日常工作，如为了创建卫生文明城市，将特定区域划定为法院包管；为了改善营商环境，要求法院做出相应的举措，甚至遇到政府人员以扣划法院绩效奖金、通报相“威胁”的做法。除此之外，作为普遍使用的治理举措，成立各种专项治理小组，并要求法院参加已是十分常见的现象。法院在接受了众多的角色之外，会通过法院党组、法院院长层层传递给庭长、法官(26)张洪涛.中国法院压力之消解——一种法律组织学解读[J].法学家,2014，(1)：25.。

其三，法院决策权缺失使得外部压力源源不断被输入。庭长权责匹配冲突可以说是法院权责匹配冲突的内化，也即由于法院本身的尴尬地位所决定。一方面，地方各级法院被认为是地方政府的“组织部门”之一，在“晋升锦标赛”的激励下，围绕地方发展调动各方面资源是一贯做法。而且横向部门之间在“一盘棋”思维的影响下，由于缺乏专业沟通，谈判能力明显下降。也即相比于“条条”上专业知识同构，沟通成本小，讨价还价的可能性也较大。而在不同专业之间，“一盘棋”的强势影响使得横向部门之间很难沟通，面对不属于甚至违法干预司法权的要求，法院只得接受。另一方面，也是最为重要的，司法在地方权力结构中的边缘地位(27)欧阳韶勇,旷联合,于杨宁.系统论视野下法院财物省统一管理的隐忧与出路[J].中国应用法学,2018，(1)：76.，使得法院没有话语权参与决策，只有执行权。边缘化的位置使得法院在决策中难以有话语权，如某地区为了改善营商环境，要求各部门汇报材料，其中很大一部分涉及法院，但在文件的出台时，地方法院根本没参与，以至于部分指标不合理，远超法院职能。如笔者所在的区为了推进棚户区改造工作进展，成立了棚户区改造领导小组，而除了法院之外其他机关部门均为小组成员，也包括检察院在内。当然，司法权的谦抑性也不应参与该小组，但在组织社会学看来，要避免权责不一致，不能仅仅具有执行权。

三、权责匹配冲突的负面效应

目标责任制是我国政府治理过程中常见的方式，“上级政府往往通过职责(任务指标和奖惩)发包，层层加码，下级政府处在一种政治高压和激励高压的双重压力状态下落实各项政策和完成各项任务”(28)钟海.权宜性执行：村级组织政策执行与权力运作策略的逻辑分析——以陕南L贫困村精准扶贫政策执行为例[J].中国农村观察,2018，(2)：110.。面对高压态势，权责不一致的情形将会扭曲权力的行使方式。一方面是“强人所难”，在有限的权力下变通行使，已完成特定的任务。另一方面是，促使主体补好程序漏洞，形成“形式主义”。

(一)权力的非正式运作

制度经济学认为，制度不仅包括正式制度也包括非正式制度。正式制度常见为法律、法规、规则等，而非正式制度则为风俗习惯等。两者之间存在竞争关系，决定胜负的关键在于哪一方能降低交易费用。而权力的非正式运作的隐含涵义是权力的正式运作方式交易费用较高。司法责任制对权责关系的改变使得庭长依赖正式手段行权交易费用增加，具体表现为：高昂的识别成本、权威流失带来的逆向依赖。

其一，高昂的识别成本，包括监督与干预的识别、案件风险的识别。一方面，为了抵御法院外部的不当干预，当下改革的另一配套措施是建立案件干预登记制，这一制度虽然堵住了干预信息的渠道，但是信息的传递可以通过改变编码方法、传播速度甚至传播渠道本身来进行信息传递(29)马克思·H·布瓦索.信息空间：认识组织、制度和文化的一种框架[M].上海：上海译文出版社，2000.49.。而监督可以作为干预信息的编码方法，使得干预信息传递方式隐形化，通过其他手段或伴随其他目的而来(30)陈柏峰.领导干部干预司法的制度预防及其挑战[J].法学,2015，(7).。不当干预与正当监督的外部识别成本高昂是造成庭长行权动力不足的原因。制度经济学认为，交易费用会影响到人们的行为，而同样，管理行为中也同样具有管理费用(31)康芒斯.制度经济学[M].北京：华夏出版社，2017.74.。如果政策的制定操作性不强，便会增加执行部门的困难和成本，如果没有便利的监督，也难以确保政策的完全执行。而这便利的监督也即是可观察到的行为和便利观察的行为。如果一项行为需要专业化的监督知识，这就不利于监督；而一样行为不轻易观察到，如此时行为合理与否需要产生相应的后果才能评定，这就不利于监督。而具体到庭长行使权力的方式中，正是基于干预与监督需要专业化知识，需要投入时间才能识别出来，这就造成了监督的高成本，也是庭长不愿行使权力的原因。正是编码方法的改变使得识别成本高昂。虽然现有文件对正当监督与外部干预从行使方式上进行了限定，但这些规定传导的“表达现实”与“客观现实”存在巨大的差异。监督和干预存在形式相似、目的“表达”相似等共同之处，在注意力稀缺的情形下，识别成本高昂，因此这造成庭长不愿管。

另一方面，案件风险的识别成本。现有研究和实务界的注意力将焦点放在了四类案件的监督上，四类案件仅能在一定程度上帮助庭长缩小工作量，而并不能替代庭长进行风险管控。如T市评定的“十大最差典型案件”所涉及的法院案件，有一部分案件既不会被纳入庭长监控范围，也不会被法官所识别出来。在风险社会中，风险的产生更加多渠道、更加随机化，风险的分布呈现随机性。在风险弥散的情形下，任何一种情形都可能成为风险的爆发点，而这也是庭长为什么总有冲破四类案件范围的冲动。风险的识别关键在于案件信息的获取，而非正式运作，通过庭长与法官的关系网络获得信息更加全面，并不受到时间、工作场合的限制。这种信息的搜集可能会延展到八小时工作时间之外。

其二，行政权威流失带来的逆向依赖。虽然有风险叠加，但并不意味着庭长会放下身段，而促使庭长运用非正式手段的另一原因在于去行政化下的庭长职务危机(32)陈瑞华.司法体制改革导论[M].北京：法律出版社，2018.168-171.。当下的司法改革“焦点是去行政化，尤其是法院的去行政化，主要目标是保证法官独立行使审判权”(33)崔永东.司法改革去行政化并不是让审判权“裸奔”[N].解放日报,2016-08-30(9).。为去行政化除了取消庭长的审批权之外，内设部门的整合也相应减少了庭长的职位，同时权力清单的配套实施，共同冲击了庭长行政职务的权威。庭长审批权的下沉带来的冲击是法官对自己承担的案件无须庭长审批，减少了对庭长的依赖。依赖产生权力的分化(34)布劳.社会生活中的交换与权力[M].北京：商务印书馆,2012.306.，庭长对法官的支配权被削弱。而职务权威的削弱带来了以下危机：

一方面，削减了因资源分配权而带来的依附。权力结构主要是“建立在资源分配的基础上——人们可以用这些资源迫使别人服从”(35)布劳.社会生活中的交换与权力[M].北京：商务印书馆,2012.207.。根据《完善人民法院司法责任制的若干意见》以及《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》的规定，庭长的职责包括法官评价、部门内部协调以及程序流转。在此之下，庭长所掌握的的激励性资源和惩罚性资源十分有限。同时，由于试行随机分案，庭长对案件资源的分配权力有限；而且随着法官待遇职级并行，法官的独立性更大，庭长所能提供的激励不多，因此法官面临着“激励不足、约束疲劳”(36)龙宗智.审判管理：功效、局限及界限把握[J].法学研究,2011，(4)：28.的现实境遇；虽然庭长可以对法官进行绩效评价，但从全国几个法官评价模式的试行来看，除了由专门部门进行集中评价而剥夺庭长权力外，还存在即使是未予剥夺但存在形式化的做法。于是乎，庭长的权力似乎仅剩下每年定期的部门优秀公务员评价了。

另一方面，对庭长依赖的减少以及庭长责任的增加，反而增加了法官的谈判能力，增加了庭长对法官的依赖。司法责任制不仅对法院权力和责任关系带来了改变，对庭长与法官的关系也产生了影响。甚至可以说，现在庭长和法官之间的状态越来越像税费改革后乡村干部与农民之间的关系状态(37)贺雪峰,刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究,2010，(6)：33.。改革前，由于审批制的存在，庭长和法官被绑定成为利益共同体。而在改革后，审批制的取消以及责任的独立承担、内设机构的改革，使得法官成为原子化的个体。庭长与法官的利益联结纽带被削弱，依赖方向被扭转，从自下而上的依赖，变为自上而下的依赖。一方面，庭长责任目标的完成，如结案率、发改率、调解率、文书上网率等业务目标；专项工作的协助、信息反馈等政治目标，均依赖于每位法官信息的反馈。而在缺少直接获取信息以及依赖不对等的情形下，反而加剧了庭长对法官的依赖。如为了排查某一类敏感因素的案件，由于庭长未能掌握全部案件信息，可能存在法官为了应付任务而选择性报送的做法。面对选择性报送的做法，由于监督成本的高昂，庭长只能束手无策或者动用私人关系，舍硬求软。另一方面，压力的强化下安全的纾解方式。面对权责匹配冲突带来的风险冲击，庭长的选择并不多，要么是将“程序做到无懈可击、不出漏洞”(38)杨华.基层治理的形式主义何以发生——从乡镇职能部门关系反思治理问题[J].文化纵横,2019，(2)：53.，做到完美的形式主义；要么是在本已软化的权威下动用关系资本，把实质性工作做到位。如果说行政责任还能为形式主义留下些许空间，但在硬“政治任务”“法律责任”面前，庭长毫无讨价还价的空间(39)杨华.基层治理的形式主义何以发生——从乡镇职能部门关系反思治理问题[J].文化纵横,2019，(2)：53.。

(二)逆向激励：痕迹化、策略性监督

形式主义的影子很常见，不仅政府中存在形式主义，公司中也存在形式主义。司法过程中也不列外，如陪审员的“陪而不审”(40)廖永安.社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析[J].中国法学,2012，(3)：150；吴丹红：中国陪审制度的考察——以《关于完善人民陪审员制度的决定》为研究对象[J].法商研究,2007，(3)：136；王利明.我国陪审制度研究[J].浙江社会科学,2000，(1)：58.、“形合实独”的合议庭(41)左卫民,吴卫军.“形合实独”：中国合议制度的困境与出路[J].法制与社会发展,2002，(2)：64.，甚至是审委会的讨论等，不一而足。形式主义的发生原因有很多，如由于权责配置不合理，典型的如对合议庭追责的后果是由承办人承担。如由于规则的原则性和模糊性，导致具体操作难度和测度的高成本，也即由于无法衡量该工作是否完成或者该工作质量如何检测成本较高，这为形式主义的发生提供了可能。较为常见的情形是在晋升锦标赛的激励下，对环境保护、文化建设这些不易测度指标的走马观花式建设。具体到庭长行使权力上也是如此。由于对庭长权力的简单下放，导致庭长实际享有的权力远小于其所要承担的责任。而为了转移层层转移的压力和风险，促使庭长们的注意力尤其关注程序上的完善上。这种行使权力的形式主义表现为：痕迹化的监督和策略性监督。

其一，痕迹化监督。痕迹管理是从结果管理向过程管理思维的转变，它具有“强化工作主体的责任意识、考核与评定工作业绩的依据、便于督查检查和整改工作开展、便于责任追究的落实”(42)邢成举.痕迹管理异化与脱贫攻坚中的目标转移[J].贵州社会科学,2019，(6)：135.。然而当痕迹管理发生异化，就表现为痕迹主义。同样，司法活动中也是如此。《完善人民法院司法责任制的若干意见》明确规定了庭长的责任清单，既包括审判监督也包括审判管理，然而如何监督庭长是否行使了职责，最简单的测度方法就是看是否留痕。尤其是法院信息化的发展为留痕提供了方便。随着信息化的发展，传统司法工作可以提供网上审批、网上流转、网上审阅。这些网上操作的便利之处还在于数据生成容易，更为重要的是相比于纸质痕迹，数据更利于核查。于是为了监督或管理的需要，对某一数据进行通报是较为常见的做法，对庭长是否监督也是如此。如T市通过法院综合审判系统对全市法院庭长监督情况进行了通报。虽然该通报能在一定程度上刺激庭长及时行使权力，但也使得庭长们为了数据而数据。如在T市通报中，M法院庭长监督为零，而为了使得数据“好看”，M法院迅速下发了通知。虽然数据提高了上去，但是这些数据的生成均是在集中时间生成，也即是为了数据而数据。庭长们虽然对该案件有些了解，但是并没有真正按照《完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定去做。同时，对于庭长是否真正实施了监督并没有一个真正的评价标准，而且受制于成本的考量，在此情形下查看庭长是否留痕，最便捷也是最无奈的选择。数据的考评也扭曲了庭长的监督行为，庭长依靠文本和数字监督，而忽视实质内容，导致“内容形式化和形式内容化”(43)陈辉,陈晓军.内容形式化与形式内容化：精准扶贫工作形式主义的生成机制与深层根源[J].中国农村观察,2019，(3)：52.。另一方面，虽然后果监督的纠正更为困难，但事前和事中监督也有弊端，也即相比于后果监督来说，行为不容易被识别。而在晋升锦标赛的影响下，如何将自己的行为测度出来并将其包装成为领导易于捕捉的信号，数字监督便成为首当其冲的工具选择。

其二，策略性监督。除了痕迹化监督之外，另外一种虚假监督的做法是策略性监督，具体的做法是：搭便车和中转式监督。首先，将那些已经被其他程序或其他部门识别出来的案件纳入自己的监督范围。法院为了保证案件质量，可能设计出很多评查机制，如发改案件的评查、信访案件的评查、文书评查、庭审评查、长期未结案件评查等等，这些机制的启动可能是基于日常性工作，也可能是基于专项工作而来。一般来说，这些机制涉及多部门，会耗费大量的时间、精力。而当这些评查结果出来之后，庭长们为了便利的考虑，直接将被评查的案件纳入自己监督的范围。虽然评查机制的评查结果需要持续跟踪，但无形之中也造成了监督资源的浪费和重复。事实上，面对庭长缺乏监督动力的窘境，M法院出台了一系列的通知鼓励庭长将此类活动的结果纳入自己监督任务表中。

其次，侧重监督那些易于监督的案件。庭长们一般具有丰富的审判经验，对于案件可能存在的风险具有一定的识别能力。或许仅需要知悉案由，就能估算出这类案件是否值得监督。除此之外，司法辖区与行政辖区高度重合造成庭长们对那些本辖区内的老诉讼、信访主体有一定的了解程度，再加上所在辖区政府部门的通气，可以说对那些案件存在风险十分有把握。可以说庭长们对于易于识别的风险成本很小。但随着风险社会的到来，除了这些潜在的易于识别的风险，关键的是那些灰犀牛案件，甚至是日常案件也有可能因为偶然的原因被触发。如T市政法委公布的2018年度十大最差典型案件中，其中一起案件就属于难以识别，需要了解案件实质信息才能把控的。而那些不易于识别的，则需要庭长耗费精力、时间和调配资源去挖掘，在缺乏足够激励和权力的情形下，为了完成任务，将那些易于识别的案件上交是最好的办法。

最后，当下的司法责任制改革将庭长的权力主要限定为程序性权力，这无疑是符合司法规律的做法。然而现实中却出现了利用流转权，架空监督的做法。也即将那些需要庭长流转的案件均标记为监督案件。而在现实中，面对可能存在问题的案件或者在庭长层面既能解决的问题，基于责任规避的考虑，将案件提交更上一级进行监管是较为常见的情形。于是出现了司法改革后，基层法院审委会案件增多的情况。对程序性权力的限定也为庭长消极行使权力提供了正当性理由。随着庭长权威的流失，要获得案件信息成本较高。既要避免高成本的信息，也要避免责任承担，仅形式消极的流转，是“安全”的做法。

庭长行使权力过程中痕迹化管理，使得法院难以掌握真实、完备的信息，案件的质量问题难以较为精准地把握，不利于法院对案件风险的管控。而中转式管理使得司法效率下降，增加了审委会、合议庭等审判组织的负荷，也妨碍那些真正需要审委会、合议庭等提供司法智慧的案件的进程。非正式运作、痕迹化监督、策略性监督导致审判监督权、审判管理权的运行偏离司法改革的初衷。

四、权责匹配冲突的耦合

责任的增加虽然能够激励庭长积极行使权力，但是当庭长权责匹配不一致时，这种激励就会转换为逆向激励。要将逆向激励转变为正向激励，需要将庭长责任法定化、建立庭长责任豁免制度以及完善审判权力运行机制入手。

(一)制度保障：权力关系的厘定

司法管理体制改革的目标是健全司法权力运行机制(44)莫纪宏.论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向[J].法律科学,2015，(1)：32.，面对庭长内生动力不足，不愿管、不敢管，首要的应是对法院内部权力关系的重新厘定，建立科学的审判权力运行机制。法院内部权力关系的紊乱主要在于权力主体的重叠、权力地位的错置。

司法责任制下庭长的行使权力方式发生了变化，也即从“指令性”变成“指导性”，“自上而下性”转变为“平权性”，虽然法官依然“受制于相应监督，但这种监督与改革前院庭长审核或审批制度具有本质区别，因为期间不再贯穿并遵循下级服从上级、法官服从院庭长的原则”(45)顾培东.法官个体本位抑或法院整体本位[J].法学研究,2019，(1)：19.，但与此同时庭长的思维和行使权力能力并没有发生改变，存在着路径依赖。因此，最为重要的是厘定庭长权力的边界，而关键的是建立权力主体的分开行使。可以说，庭长权力边界的模糊主要原因在于行使主体边界的高度重叠。主体边界的高度重叠一方面带来内部识别的困难，同时带来外部监督的困难。为此，第一，建立权力主体分开制度。确立审判管理权主体的分离，将审判管理权集中在审判管理办公室。同时无须担心信息收集的困难，信息的运作方式为审判管理权的行使提供了可能。第二，建立权力行使方向的双向性。权力边界的界定是双方博弈的结果，而在庭长通过审判管理权、审判监督权名义的高压态势侵蚀着审判权，这种权力的指向性是单方面的、被动的。因此，要赋予审判权对审判管理权、审判监督权的监督。无人监督便导致腐败，同样审判管理权、审判监督权也需要监督，而在现有的情形下，赋予审判权的平权地位是关键。

(二)动力机制：庭长责任法定化

面对权责匹配冲突的现实压力，如何设计庭长行使权力的激励机制是解决内生动力不足的方法。庭长权责匹配冲突除了上述讨论的原因外，对庭长责任的认定也充满主观性，尤其是在政治责任和行政责任的认定上。庭长法律责任的承担由司法责任制进行规制，可依据相关的文件、程序进行追责、认定。而政治责任和行政责任的认定却属于“弹性问责”(46)张贤明.官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择[J].学习与探索,2005，(2)：56.，尤其是“政治责任的制度化、规范化方面还存在较大缺陷，实践中随意性较大”(47)姜明安.政治责任是否应当法定化[J].人民论坛,2008，(21)：34.。有学者认为，问责制的“制”指问责的制度化和规范化(48)姜明安.政治责任是否应当法定化[J].人民论坛,2008，(21)：34.，因此要改变庭长权责匹配冲突关键是将庭长责任法定化，既要将行政责任法定化，也要将政治责任法定化。具体而言就是建立责任清单制度和责任豁免制度。

庭长权责匹配冲突，在一定程度上是法院权责匹配冲突的具体化。由于法院在地方政府决策中，仅有有限的执行使权力而对决策往往“缺少充分的自主性和足够的话语权”(49)顾培东.当代中国司法生态及其改善[J].法学研究,2013，(2)：30.，在这样的司法生态下，要使庭长行使权力方式在法院与法官权力的夹缝中健康成长，如何增加庭长的内部激励是当下的最重要问题。面对权责匹配冲突，在现有情形下，无法在短暂时间内予以解决，尤其是在科层制下，期待增加法院在政治权力的地位来减少法院责任的承担，既无可能，又不合法。对庭长责任或权力的简单化处理都只会加剧激励的扭曲度，关键的是要进行技术性改革，以最小的成本进行。除了期待政府治理方式的转变之外，法院系统所能尝试可以是建立庭长责任清单，将对庭长的追责法定化，设立庭长责任豁免制度。一方面，通过责任豁免，增加庭长的自身抵抗性，让庭长敢于对特定责任尝试说不。另一方面，通过责任豁免让庭长在职务危机情形下敢于用权。

(三)信息基础：信息化对信息不对称的突破

从信息的角度来看，庭长行使权力的方式是搜集信息、鉴别信息以及反馈控制信息的过程。司法责任制对法院内部权责关系的改变，最直接的影响是信息收集模式的改变，也即从严密的科层官僚等级转向松散的“参与型层级制”(50)关于参与型层级制的描述，可以参见青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2016.115.。但这种横向的个人或团队的信息面临着协调成本高昂的难题，虽然他的信息传递链条相比于传统的科层官僚制更短、效率更高，但是其协调成本高昂。也即庭长或院长对各个团队的信息搜集面临着汇总、识别、鉴别的高成本。另一方面，“信息占有的多寡成为衡量相关利益主体谈判实力的基础”(51)丁煌,定明捷.政策执行过程中政府与公众的谈判行为分析——非对称权力结构的视角[J].探索争鸣,2010，(7)：34.，对于庭长与法官之间也是如此，可以说，庭长行政权威的流失在一定程度上增加了庭长与法官之间对案件信息不对称的紧张程度。而去行政化的一个关键逻辑起点就在于，庭长在未予亲自审理案件的情况下，得到的信息是片面的，审批制的存在使得占有较多信息者反而不具有发言权。虽然庭长权力的削弱使得获取案件信息的渠道暂时缩窄，但并不代表渠道被关闭。正如上文提到的，权力的非正式运作即是获取案件信息的一种渠道，但这种渠道的效率低、交易费用高。要获取案件的信息，可以借助另一渠道——法院信息化。受制于时间精力、注意力稀缺等因素，庭长与法官对案件的信息掌握程度永远处于不对称的状态，因此利用人工智能进行风险预判应是放权之下，庭长监督的方式之一。

有学者提出，法院信息化“应从审判管理信息化向审判信息化发展变化”(52)左卫民.信息化与我国司法——基于四川省各级人民法院审判管理创新的解读[J].清华法学,2011，(4)：141.。本文也赞同这种思路，除了对现有做法的反思之外，更是基于现有监督要求与其契合。从各地对信息化的使用情况来看，各地对信息化的使用仅限于案件材料的电子化，也即简单的将案卷扫描、案件流程节点录入、庭审录像上传等在线下进行的重新上传到线上。虽然如此，但这也是获取案件信息的第一步。关键的是如何处理这些案件信息，但这些信息的生成是被动式的，信息多存在杂音、噪点和空白点。因此，要适应当下审判监督的要求，需要从理念更新、技术引入入手。在理念上，要将信息的生成从“单方信息化”向“多方信息化”转变(53)左卫民.信息化与我国司法——基于四川省各级人民法院审判管理创新的解读[J].清华法学,2011，(4)：156.，引导当事人的介入。在技术上，则应与科技互联网公司合作，基于案件数据而开发人工智能监督系统。

(四)关键因素：降低干预与监督的识别成本

不当干预与正当监督的外部识别成本高昂是造成庭长行使权力动力不足的原因。交易费用会影响到人们的行为，而具体到庭长行使权力方式中，正是基于干预与监督需要专业化知识，需要投入时间才能识别出来，这就造成了监督的高成本，也是庭长不愿行使权力的原因。但现有的学术研究思路放在了如何界定干预与监督的行为识别性上，也即通过划定干预和监督的范围来进行。但这种方式也是高昂的成本，除了不可能穷尽之外，并不能划定什么才是合理的范围。因此，倒不如另行其道，换个思路——建立平权监督，也即赋予法官与庭长双方监督权，尤其是对庭长监督权的监督。庭长作为监督权的享有主体，并无特定的权力主体去对监督权进行监督。因此，要想建立强有力的权力监督体系，必须首先要加强对监督权的监督(54)韩志明.监督权的制度逻辑、内在贫困和建构纬度[J].华东经济管理,2010，(3)：124.。去行政化对庭长权力的削弱为平权监督提供了可能，但关键的是要赋予法官的监督能力，也即“当监督者想要实施监督的时候，他能否组织和动员起各种资源，审查和评估监督对象的活动，并对后者施加必要的约束和限制”(55)韩志明.监督权的制度逻辑、内在贫困和建构纬度[J].华东经济管理,2010，(3)：123.。虽然已经有干预办案登记制的存在，但这种监督的后果并未予以明确规定，因此，可以从这方面入手，将干预办案的后果纳入庭长考核之用。

五、结语

面对“司法责任制所设定的追责机制难以对法官行为构成全面、有效的约束”(56)顾培东.法官个体本位抑或法院整体本位[J].法学研究,2019，(1)：4.困境，不能只是简单地强调对监督权的“回归”，否则一方面忽视了问题本质而舍本逐末，又会陷入“监督与放权”循环的状态。如一五改革纲要对审判权的下沉而导致二五改革纲要对审判权的重新强化监督。另一方面又可能会将请出去的行政化又请回来。而且对法院管理监督的研究必须在现有的权力场域中进行，既要面对法院外部压力的持续注入，也要坚持司法责任制改革的方向。