推进城市社区治理现代化完善基层公共安全管理格局

解军先 徐见阳 彭 松

随着我国城镇化进程不断加快和社会治理重心向基层下移，城市社区成为城市社会治理的重要单元。城市社区治理现代化成为检验社会治理体系和治理能力现代化的重要标准之一。党的十九届四中全会指出，“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“构建基层社会治理新格局”。[1]2020年，新冠肺炎疫情防控工作是对基层治理体系和治理能力、基层公共安全管理的一次考验。推进城市社区治理现代化，完善基层公共安全管理格局成为当前亟待解决的重要课题。

一、新冠肺炎疫情防控形势下城市社区治理存在的问题

新冠肺炎疫情发生后，中共山东省委部署开展万名干部“进企业、进项目、进乡村、进社区”攻坚行动，省派滨州省社会主义学院和省红十字会联合工作组进驻滨州市惠民县，以“进社区”联系点某社区为对象，对城市社区治理与公共安全管理问题进行了深入调研。调研发现，因新冠肺炎疫情的发生，城市社区公共安全管理压力骤然加大，社区治理中长期存在的问题更加凸显，主要存在以下问题。

（一）城市社区构成复杂

以所调研社区所在街道为例，该街道位于惠民县主城区所在地，主要包括传统城市社区、商住小区、农村社区、老旧破产企业小区、单位家属院等。居民人数众多，构成复杂，流动性大。辖14 个社区，含8 个传统城市社区，6 个农村社区，共有132 个村街和195 个住宅小区，总人口15 万人，其中10 万人居住在住宅小区。古城社区现有商住小区、老旧破产企业小区、单位家属院等居民小区84 个，未拆迁村街2 个，居民33700 余人。社区内还有大量个体工商户、大型商超、中小学校、综合性医院、党政机关和企事业单位等，涉及多个行业，组织类型各异、监督管理权限分散，城市社区治理和疫情防控难度较大。

（二）城市社区职能繁杂

城市社区治理模式推行后，城市社区社会治理的职责任务还处于探索阶段，目前主要依据上级规范性文件执行，尚缺乏系统性、完整性，落实上缺乏执行力，不利于城市社区职能作用的发挥。城市社区职能承接了上级街道办和有关部门转移的行政事务，工作涵盖党建群团、综合治理、社会保障、数据统计等多项内容。除履行行政职能外，城市社区还经常对接基层临时性工作任务，在新冠肺炎疫情防控等重大公共卫生安全突发事件中更是成为最直接最重要的防线，工作重复繁杂、压力大。

（三）城市社区治理能力不足

城市社区工作涉及面广、工作繁杂琐碎，在疫情防控等突发公共安全事件面前，在一定程度上存在高压运行、机械运转、紧绷管控等情况，容易产生领会把握政策方针不准、落实上级决策要求打折扣、对新问题和社会矛盾洞察不够，工作思路不清晰、工作方式方法不灵活、主动跟进解决问题不够等问题。城市社区工作人员队伍存在人员较少、流动性大、专业能力不足、晋升不通畅、年龄结构不合理等问题。所调研社区现有工作人员10 人中，事业编制仅2 人，其他为政府购买公益岗位、人事代理、合同制人员，难以满足城市社区现代化管理、服务和应对疫情防控等公共安全事件工作的要求。

（四）城市社区运行不畅

城市社区点多面广，条是条，块是块，各自为政，治理的条块关系未能理顺，存在“管得到的管不了，管得了的管不到”的现象。面对新冠肺炎疫情防控等重大公共安全突发事件，城市社区依靠现有管理模式，无法实现对所有单位和人员的有效管控。城市社区治理现代化水平不高，公共安全管理的工作方式也亟待提高，基层网格员运用现代科技手段开展工作的能力较弱。加之，重大疫情冲击了原有的正常运行机制，城市社区不仅要负责拉网排查、联防联控、封闭管理、隔离运转等疫情防控工作，还要承担群众的生活服务、弱者照护等方面工作，工作量加倍，运转压力大，共享共建共治机制不畅通。

二、城市社区治理现代化转型困境分析

党的十八大以来，习近平总书记提出以人民为中心的发展思想。为人民服务首先要做到“人民群众在哪里，党组织就要在哪里”。当前城市基层党组织以城市社区为主要阵地，自身建设不足，向下延伸不够，治理能力有限。究其原因，主要是支撑体系建设、人员思想认识、要素保障等方面存在不同程度的问题，迫切需要将党组织下沉到小区，进一步转变治理职能和运作模式，打通联系服务群众“最后一公里”，实现城市社区治理的现代化转型，推进完善基层公共安全管理格局。

（一）城市社区治理支撑体系不完善

推进城市社区治理现代化是一项系统工程，必须做好顶层设计，着力解决目前存在的重难点问题。城市社区现代化治理陷入困境，与以专属网格党支部为代表的基层组织支撑体系不完善密切相关。一是专属网格党支部职责权限不明确。设立小区专属网格党支部属于创新性工作，尚处于探索阶段，党的各项工作规章制度对此类功能性党支部涉及较少，对专属网格党支部的职责、功能、工作机制等缺少规范性文件指导。对个别涉及经费和居民利益的重大决策问题没有政策支持。二是专属网格党支部尚未形成引领势头。专属网格党支部成立以来，在开展党建活动、参与小区治理、组织群众活动等方面，主要还是依靠党员个人主观能动性和带动作用，党建工作引领小区治理的指导体系还不成熟。新冠肺炎疫情发生后，城市社区基层党组织在疫情防控工作中发挥了重要作用，经受住了大考，受到居民一致赞扬，在群众中树立起较高威信，也为以专属网格党支部为代表的基层党组织持续发挥作用探索了经验。下一步，坚持和加强基层党组织机制建设，完善各方面保障，是深化基层社会治理的重要着力点。

（二）城市社区人员思想认识不到位

推进城市社区治理现代化，关键是解决思想认识问题。目前城市社区治理部分问题难以解决的原因是社区人员思想认识不到位。一是居民党员思想认识不到位。有的在职党员“单位党员意识”较强，“小区党员意识”较弱，不愿主动亮明身份、发挥作用；有的离退休党员，未能按照要求参加属地党组织生活，党员意识、组织意识、纪律意识有所淡化，难以较好地融入小区党支部开展的工作和活动；还有少数党员对成立专属网格党支部的做法和作用认识不到位，参与意识差，影响了专属网格党支部工作的开展。二是小区群众思想认识不到位。部分小区居民不关心小区公共事务，对社区党员到小区报道、成立专属网格党支部等政策不了解，不配合党员上门了解家庭信息和开展服务等工作，不愿参与党支部组织的群众活动，影响相关工作的开展。三是物业公司人员思想认识不到位。目前城市社区的公共场所大多委托物业公司进行管理，但有的物业公司加强和规范小区管理的主动性较弱，没有积极参与、支持、配合专属网格党支部工作。还有个别物业公司担心小区党组织打破既有利益格局，不愿接受党组织的领导和监督。城市社区治理中遇到的实际问题证明，加强社区基层党组织建设，提升党员干部素质，发挥党建引领作用，让党员在居民自治和日常管理中发挥先锋模范和示范带头作用，是破解城市社区职责任务繁杂、工作人员不足、物业管理不到位、群众积极性不高的关键。

（三）城市社区治理要素保障不充分

城市社区治理面临居住人员复杂、管理模式多样等实际困难，城市社区治理现代化转型还受到治理要素保障不充分的制约。一是书记难选育。小区居民党员主要包括离退休党员和企事业单位、私营企业或个体工商户在职党员，普遍存在离退休党员整体年龄偏大，在职党员时间精力不够等问题，政治素质高、组织能力强、热心公共事务、时间精力充沛等符合党支部书记和支部委员条件的人选较少。二是经费难保障。由于专属网格党支部不转接党员组织关系，不收缴党费，党支部没有固定经费来源，社区党支部工作经费常规性、全面性保障不够，党支部日常办公经费“捉襟见肘”，开展工作和活动更是缺少经费保障，服务群众“有心无力”。三是阵地难落实。现有小区在规划和建设时，未将党支部办公场所纳入小区建设公共用房整体规划。专属网格党支部成立后，普遍面临没有工作场所、活动场地和配套设施的窘境，党支部没有工作阵地。推动党的基层组织进小区、入楼宇，引导党员主动融入城市社区、服务网格，填补基层城市社区在公共安全管理方面的空白，在城市社区一线疫情防控中发挥重要作用，需要进一步强化各方面要素保障，从根本上推进社区治理的现代化转型。

三、推进城市社区治理现代化，完善基层公共安全管理格局的建议

习近平总书记强调指出，“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考”“要夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局”。[2]牢记总书记的嘱托，在疫情防控常态化背景下，城市社区应坚持把工作重心和配套资源下沉到一线，积极推进城市社区治理现代化，完善基层公共安全管理格局。

（一）完善“党建+”城市社区治理模式，构建基层公共安全管理新机制

坚持党建引领，进一步完善“党建+治理”模式，把党建工作各要素融入城市社区基层治理的各方面，构建起党建引领基层公共安全管理的新机制。加强对基层城市社区党总支、专属网格党支部等功能性党支部建设的指导，规范组织设置、职责任务、工作机制，为专属网格党支部规范运行、作用发挥、推广提升提供政策支持。民政、住建、城管、应急等部门在制定城市社区治理相关政策过程中，要将城市社区专属网格党支部纳入治理体系和公共安全管理的范畴，明晰细化专属网格党支部、业主委员会、物业公司等在公共安全管理中的具体职能和权责清单，形成专属网格党支部领导、业委会主导、其他组织多元参与的“1+1+N”城市社区治理与公共安全管理新体制。

（二）完善“全科大网格”城市社区治理体系，构建基层公共安全管理新支撑

积极运用大数据、人工智能、云计算、区块链等新一代信息技术，整合条块分割的政务系统，将人权物、权责利合理下沉到基层城市社区，探索建立城市社区综合治理（公共安全管理）服务中心，进一步完善社会治理智能化“全科大网格”。发挥基层党组织战斗堡垒和党建引领作用，持续提升城市社区工作人员的能力素质，建立城市社区党总支领导下的专属网格党支部、业主委员会、物业服务企业、网格员交叉任职工作模式，整合政法、生态环境、卫生健康、应急信访、社会救助等资源，统筹协调业主委员会、物业企业、网格长、楼长、单元长、城市社区民警、家庭医生等多方力量，开展社情民意收集、安全隐患排查整治、矛盾纠纷排查化解、心理服务疏导等工作，共同为城市社区居民服务，做到“矛盾不出小区，小事不出城市社区”，为城市社区基层公共安全管理提供有力的支撑保障。

（三）优化“条+块”城市社区治理单元，构建基层公共安全管理新阵地

城市社区治理模式在基层社会治理中尚处于探索优化阶段，有些城市社区区划不合理，条块林立复杂，部分城市社区存在规模过大、人口过多、商住用功能交叉、城市社区管理人员不足等问题。应建立城市社区区划调整机制，根据城市社区人口数量、地域空间、功能划分等因素，将条与块重新优化组合贯通起来，及时调整城市社区规模建制，赋予城市社区党组织统筹管理权限，构建金字塔型基层社会治理结构，完善相应的职责、权力、资源配置，实现合理分工用权，畅通城市社区治理主体，建立更加科学合理的城市社区治理与公共安全管理新阵地。

（四）搭建“服务型”城市社区治理平台，构建基层公共安全管理新渠道

城市社区治理模式在“条+块”城市社区治理单元基础上，要着力搭建服务型的治理平台，在政策导向、资金划拨、举措落地、主动服务等方面，向弱势群体倾斜，指导和协助城市社区做好该部分群众日常帮扶工作。充分发挥基层党组织密切联系服务群众的优势，主动了解、掌握、采集小区居民基本信息，对鳏寡孤独老人、留守儿童、失独家庭、低保户、贫困户等建立党员联系户制度，定期走访、上门服务，为其提供最基本的生活保障和社会公共服务。搭建“服务型”城市社区治理平台，统筹管理人、才、物，降低行政成本，提高行政效率，联合社会各方面的力量，有效地疏通难点、堵点，构建“以人为本”的基层公共安全管理新渠道。