“以审判为中心”背景下公安改革有关问题探究——以山西省公安机关执法创新为视角

□管晓静

(山西警察学院，山西 太原 030401)

2014年10月党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要推进“以审判为中心”的诉讼制度改革。2015年3月公安部制定了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，要求全国各级公安机关“紧紧围绕司法审判的要求，依法全面取证”。2016年10月两高三部(1)两高三部指最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部。通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(以下简称《意见》)，标志着“以审判为中心”所蕴含的理念已经有了更为具体和明确的要求。该制度必将对在刑事诉讼中承担侦查等重要职能的公安机关产生重大影响，同时对法治公安建设也有着深刻的理论意义和实践意义。[1]

一、“以审判为中心”的诉讼制度改革对公安工作的新要求

公安机关拥有国家赋予的重要的刑事执法权和行政执法权，能否正确行使这些职权，直接关系到公民权利的保障、社会秩序的稳定甚至国家的安危。目前，社会治安形势颇为严峻，执法环境不尽如人意，公安机关必须创新执法方式，才能适应诉讼改革对公安工作提出的新要求。

(一)改变“以侦查为中心”的理念

长久以来，我国的刑事诉讼体制形成了侦查机关—检察机关—法院的法律流水线，被人们形象地比喻成类似做饭—端饭—吃饭的流程。尽管我国法律已明确检察机关和法院分别具有法律监督和裁判的职能，但实际情况往往是以公安机关提供的案件事实和证据为提起公诉和案件裁判的主要依据，形成了事实上的“以侦查为中心”。绝大多数冤假错案的始作俑者便是侦查机关，主要原因是在立案、讯问、取证和查证过程中不规范、违法甚至犯罪，而检察机关和法院对其提供的案件事实和证据又予以轻信。另外，我国法律(《宪法》第135条、《刑事诉讼法》第7条)对公检法三机关在刑事诉讼中的关系规定为“分工负责、互相配合、互相制约”，其文字表述和排序，使人们习惯于认为三机关以配合为主、制约为辅，同时将“ 配合”理解为无条件或绝对的配合，以致于某些地方在针对特定案件时的三机关程序外沟通，甚至联合办案，而被归咎于“互相配合”的规定。[2]再有，遇到三机关对案件定性有重大分歧时，具有中国特色的握有重要权力的地方政法委又往往承担调停者的角色，在其主持下三机关博弈后达成共识，之后的法院庭审极有可能只是走走过场而已。“以审判为中心”的诉讼制度要求彻底改“侦查中心”为“庭审中心”。“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪(2)《中华人民共和国刑事诉讼法》第12条。”“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据(3)《中华人民共和国刑事诉讼法》第48条第3款。”以及十八届四中全会决定、公安部决定、两高三部《意见》，为确立和执行“以审判为中心”的诉讼制度提供了法律和政策依据。

(二)加快侦查模式转变

在“以审判为中心”的诉讼制度背景下，公安机关必须加快实现侦查模式的转变，从“由供到证”到“由证到供”，树立以实物证据为主的证据理念，注重对物证、书证、电子证据等客观证据的发现、收集、保管和使用，但同时也并不否定口供的证据价值，而是要求提升口供的证据质量。侦查模式的转变，需要公安机关利用最新的高科技手段，不断增强侦查工作的技术含量，重视和充分发挥刑事技术(指纹足迹比对、模拟人像、声纹鉴定、DNA识别等)的作用，真正摆脱对口供的过分依赖。同时侦査机关必须升级改造各级各类办案场所，为办案民警配备较先进的执法记录仪、音视频录音录像设备，为收集、固定口供提供硬件保障。口供获得法庭采信的前提必须基于口供的合法与规范，未通过合法手段、未经合法程序提供的口供一律排除。

(三)提高证据证明能力

证据裁判主义，是现代诉讼所普遍秉承的重要法则。“无证据之裁判，或仅凭裁判官理想之推测之词，为其裁判之基础者，均与证据裁判主义有违。”[3]公安民警在执法中会接触到各类证据，包括刑事证据、行政证据和民事证据，这些证据是和案件有关的材料，其发现、收集、保管固然非常重要，但更为关键的是使用这些证据证明待证事实，以证据支持自己的主张，说服法官而予以采信。刑事证据用以证明犯罪事实，罪与非罪、此罪彼罪、罪重罪轻，行政证据用以证明被诉行政行为的合理与合法，民事证据用以在治安调解时证明由民间纠纷引起的侵权事实以及侵权责任。无论作为证人、当事人还是调解者，公安机关及公安民警运用证据的能力尤为重要。所以，适应“以审判为中心”的要求，公安机关在执法中对证据资格的认定要更为严谨，证据与待证事实之间要紧密关联，要掌握科学的逻辑推理方法，从而提高法院对证据的采信率。

(四)履行警察出庭作证义务

警察出庭作证是指警察在法庭上，就其实施的和案件有关的侦查行为接受控辩双方当庭询问和质证的一种诉讼行为。警察出庭作证主要是对其所掌握的犯罪事实予以证明，对收集证据的合法性作出说明以及对鉴定结论进行证实。警察向法庭作证，是现代文明的诉讼制度中天经地义之事，[4]也是“以审判为中心”诉讼制度的必然要求，即必须保障案件的裁判者—法院，享有审查判断证据的绝对权威。警察出庭作证，在《刑事诉讼法》《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》等法律、司法解释中都做出了明确规定。从表面上看，出庭作证会给办案警察带来一定的挑战，但实质上这又给了警察一次固定证据成果、提高诉讼效率以及展示公安形象的难得机遇。[5]民警以往出庭作证的情况比较少，但基于现行法律的明确规定，今后民警出庭作证将被视为常态。

(五)培养高素质执法主体

公安民警是刑事执法和治安行政管理活动的主体，其素质能力决定着执法水平的高低。“以审判为中心”的诉讼制度，要求公安执法主体更加专业化和规范化。在此背景下，公安民警首先需牢固树立三种意识：树立程序意识，执法全过程始终经得起法律监督和审判的检验；树立证据意识，按照法律要求收集、审查、核实证据；树立人权意识，充分保障涉案人的基本权利。同时要着力提高业务工作能力和相关能力。公安民警在执法过程中同时承担着执法者、证人、调解员等各种角色，要求其比普通人具备更为出色的学习、理解、执行法律的能力、观察分析、逻辑思维、语言表达和社交等全方位的能力。

二、“以审判为中心”背景下，山西公安执法创新之举措

为适应“以审判为中心”的诉讼制度改革，山西公安根据本省实际情况，制定了一些新举措。

(一)维护程序正义，制定和完善执法办案的有关规定

法律程序是专为实现法律规定或“赋予”的各项权利(力)而制定的一套规则、方法和步骤。[6]程序正义就是过程正义，是法的价值体系中最重要的价值，其核心就是消除任意性。维护程序正义，山西公安的具体做法是：第一，推出大数据平台。贯穿互联网+山西公安的理念，推出立体化信息化治安防控平台、执法全流程智能管理平台、立体打防网络电信诈骗犯罪工作平台等10个业务平台，“入口”到“出口”都有严格流程，确保执法办案从源头即进入规范轨道。第二，制定和完善各种制度。先后制定了《山西省公安机关刑事案件“四统一”行政案件“两统一”工作规定》《山西省公安机关办理酒后驾驶机动车案件程序规定》《山西省看守所执法管理工作操作指引》《山西省公安机关办理伤害案件有关问题的规定》《关于规范在侦查期间辩护律师会见涉黑涉恶犯罪嫌疑人的通知》等规定，完善了受立案监督工作规范、网上考评工作规范和网上执法巡查制度等，为民警办案作出指引，力争避免执法的随意性。第三，对执法各环节随时进行动态管控。全省所有刑事和行政案件网上审批、网上办理、网上监督和网上考核，实现对执法各环节的动态管控，发现问题及时提醒并监督改正。

(二)设置统一证据标准，对民警进行证据指引

证据指引是指对行政违法、行政处罚和犯罪的证明标准(证据种类、证据要求、证明力)进行规定，以便民警在办案前学习掌握，办案中实时指导。《刑事诉讼法》第160条 、《公安机关办理刑事案件程序规定》第274条对公安机关侦查终结的要求、《刑事诉讼法》第171条对人民检察院审查起诉首先要查明的事项和第176条提起公诉的首要条件、第200条对人民法院一审作出有罪判决的标准，均作出了“案件事实清楚，证据确实、充分”的一致要求，但三机关并无统一的证明标准。为了降低公安机关侦查终结案件的被撤销率、不起诉率和无罪判决率，必须制定公检法三机关均认可的统一的犯罪证据标准，对民警作出证据指引，提升证据的有效性，减少取证的盲目性和随意性。山西省公安厅联合省高级人民法院和省人民检察院对71种犯罪设置统一的证据标准。根据本省犯罪特点，目前正着手设置文物类犯罪、邪教类犯罪证据标准，并将不断完善已有犯罪证据标准和逐步增加其他犯罪证据标准。与此同时，山西省公安厅还决定制定常见多发行政案件违法证据标准和行政处罚证据标准，把证据指引扩大到行政执法领域。

(三)适应现代庭审要求，规范警察出庭作证

1996年《刑事诉讼法》颁行后，规定了新的庭审方式，改变过去由法官直接调查证据的方式，确立了控辩双方向法庭举证，同时不排除法官调查权的庭审方式。[7]这种庭审方式，要求警察在法律规定的情形下出庭并接受质证。为适应现代庭审要求，山西省公安厅制定了《山西省公安机关证人鉴定人侦查人员出庭作证规范》，共计五章29条。该规范把出庭作证的民警分为三种(即证人，指依法出席法庭，就其执行职务时目击的犯罪情况作证的人民警察；鉴定人，指依法出席法庭，就控辩双方对鉴定意见提出的异议进行作证的公安机关鉴定机构从事检验鉴定工作的专业技术人员；侦查人员，是指依法出席法庭，证明证据收集合法性的人民警察。)并对三种出庭民警的工作内容、工作流程、工作保障与法律责任进行了规定，使得山西公安机关民警出庭作证有了依据、指引与保障。

(四)弥补警力不足，推动对辅警问题的地方立法

2016年11月29日，国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，要求各地要紧密结合实际，研究制定警务辅助人员管理办法或工作细则，至此正式拉开了公安警务辅助人员改革的序幕。山西省有三千七百万人口，在编警察不到四万人，每年自然减员一千名左右，年轻后备警力补充太少。面对公安工作任务重警力不足问题，山西省公安厅努力推进本省辅警制度改革，进行了大量实地调研、座谈和论证，主动为有关部门献言献策，积极推动地方立法。山西省人大常委会2019年9月27日通过了《山西省警务辅助人员条例》(2020年1月1日起施行)，共六章32条。该条例对山西省行政区域内警务辅助人员招聘使用、权益保障、监督管理等进行了规定。对警务辅助人员问题的规定，山西不是最早，但其采用了地方法律渊源中法律位阶最高的立法形式——省级地方性法规进行了规定，而相比其他省份，更多的是省级政府委托同级办公厅制定实施细则或具体办法，有的甚至只是省级政府公安机关制定的规范性文件。

三、“以审判为中心”背景下山西公安执法创新之深入思考

在“以审判为中心”诉讼制度改革背景下，山西公安执法创新之举措使执法质量明显提高，刑事案件批捕、取保候审、监视居住转诉率与以往相比均有较高提升；行政案件诉讼维持率同比上升7.7个百分点，撤销率同比下降10.6个百分点，成效明显，但仍存在一些问题，需进一步改进和完善。

(一)存在的问题

第一，大数据平台使用不规范。有些案件没有严格按照刑事案件“四统一”、行政案件“两统一”的要求实现“统一入口”，仍有部分案件没有进入平台；有些案件没有从警情开始流转，受案率、立案率无法准确统计，导致数据结果反映不真实；有些案件接处警音视频上传迟延，平台多次发出提醒；有的当场行政处罚案件、当场治安调解案件事后没有及时录入和录入不规范；有的办案单位仍用旧的执法记录仪，与平台对接受阻，无法实现一键上传；有些办案部门对平台预警提醒签收率不高，签收不及时。

第二，涉案财物保管不严。按照公安机关办理刑事和行政案件程序规定、公安机关执法细则和有关涉案财物管理规定，涉案财物应当交由专门部门、专职人员进行严格登记，统一保管。但现状却是：涉案财物入库不严格，不入库、不完全入库和不及时入库等问题依然存在；有些入库涉案财物保管记录不完整；涉案财物被污染、损毁甚至遗失的情况时有发生。

第三，程序违规问题突出。主要表现在：有些民警对应当在办案区对涉案人员进行询问和讯问的没有在办案区进行，存在执法安全隐患；有些民警执法时，没有严格按照流程进行，随意性较大；此外，候问瞌睡、单人讯问、同案关押、男女混押、超期办案、不佩戴使用执法记录仪、现场指认、辨认不规范、违规扣押处置涉案财物等问题也时有发生。在检察机关监督纠正的案件中，90%以上都是程序问题。

第四，出庭作证能力不足。警察过去都以社会管理者和国家秩序维护者而自居，出于绝对主导地位。当按照法律规定需要其出庭作证时，角色即发生转换，由办案的主动者—讯问者变成庭审中的被动者—被询问者，便有些不知所措。畏惧出庭、躲避出庭甚至抗拒出庭；对出庭不重视、出庭准备不充分；有些民警缺乏庭审作证技巧，作证效果不佳。

其他问题，诸如办案系统设计有瑕疵、办案设备升级更新慢、岗位设置与民警现状不匹配、制度规定与实际情况相脱节等也是执法改革创新继续深入的绊脚石。

(二)解决的方法

第一，精益求精，完善平台设计，更为重视人的因素。《山西省公安机关刑事案件“四统一”行政案件“两统一”工作规定》，明确提出的是“案件”的入口、审核、出口、监督管理的统一问题。而根据大数据平台的要求，是对“警情”进行分流、统计、分析与监督，通过警情数和受案数、立案数的比对，统计受案率和立案率。实际上，案件和警情是两个不同的概念，案件是法律规定的公安机关职责范围内应该处理的事件，警情是群众认为和公安机关有关而反映的情况，很多警情和案件无关，属于非警务事项。进入110平台的是警情，进入执法全流程智能管理平台的是案件，两个平台不能简单直接对接，中间有个警情筛选为案件的环节，而现有平台不能自动识别、过滤并推送。另外，大数据平台是依托已录入系统的数据来统计、分析和指引的，对数据的真实性、完整性无法甄别。所以平台能否真正发挥智能化作用，最终还是取决于人——民警的因素，因为所有案件的录入都首先由办案民警进行，如果在此入口环节民警便不作为、乱作为、延迟作为，那之后平台流转的数据、案件情况汇总将毫无意义。唯有提高民警素质、增强民警工作责任心和调动民警工作积极性，才能确保平台反映、统计情况的真实性。

第二，无征不信，重视对证据的收集、保管和移转。证据是诉讼的核心，也是诉讼的基础和前提。收集证据，查明案情是公安机关在诉讼环节最重要和最关键的任务，而证据的品质，直接影响其证明力。2018年，山西公安机关提交给检察机关不批捕、不起诉及人民法院判决无罪的案件，80%是因为证据不足。为了充分发挥证据在最后庭审中对案件事实的证明作用，支持自己的诉讼主张，公安机关对证据的收集、保管和移转必须极为重视。首先，取证手段要合法。严禁刑讯逼供或以其他非法手段获取证据，避免造成冤假错案或使证据被依法排除而丧失证明力。其次，证据保管要严格。严格执行专人专区保管制度；建立严密完整的证据记录体系，对所有证据进行标签化处理，设置证据目录和证据索引，对所有接触证据的人员严格记录；确保证据保管处所安全、证据及存储介质不被污染、损坏和丢失。再次，证据移转要规范。交接证据，严格履行审查和确认程序；全过程视频记录证据移转情况；实时监督，对不入库、不完全入库和不及时入库的情况，案管部门、法制部门及时提醒并监督入库。

第三，未雨绸缪，确保执法创新有足够的资金支持。在科技化、信息化、智能化的时代，任何创新都离不开强大的资金支撑，经济是基础、前提和保障。公安智能管理平台建设所依托的软硬件的购置、使用、维护、更新和升级，指挥中心、办案中心、涉案财物管理中心、案卷管理中心的升级改造，平台与“四个中心”对接必配的信息采集一体机、智能联网档案柜、涉案财物管理柜等32种硬件设备，都需要前期强大的投入和后续充足的资金支持。另外，当前智能办案区数量远不能满足实际执法需求，需加快建设基层所队智能办案区，继续购置、配发、更新执法记录仪、音视频设备和其他警用装备。如果财匮力绌，改革创新便会受阻甚至停滞。

第四，循次而进，逐步提高民警出庭作证的能力。警察出庭作证的法律依据在于它不仅是直接言词原则、传闻证据规则的必然要求，而且还是非法证据排除规则和公安机关的特殊诉讼职能的内在要求。[8]警察出庭作证有利于保障人权和促进程序公正，而且出庭作证也是警察的法律义务，每名办案民警都可能被要求出庭作证。山西公安民警出庭情况不容乐观，改变现状需要民警接受警察出庭作证的该当性，积极进行应对性训练：通过模拟庭审，积累诉讼经验；通过业务培训，提升证据收集的合法性自信；通过技能训练，提高庭审现场反应能力、逻辑分析判断能力、口头表达能力，掌握法庭辩论技巧，提升法庭作证能力。

四、结语

山西公安在推动大数据平台办案、设置统一证据标准、规范警察出庭作证、推动辅警问题地方立法等方面进行了积极创新，契合了“以审判为中心”诉讼制度改革对公安执法工作的要求，取得一定成绩，但这仅是执法创新的初始阶段，今后需进一步总结经验，改正不足，高瞻远瞩，不断完善公安执法的每一个环节，切实维护“以审判为中心”的诉讼制度。