城市规划与旅游影响力——以德国“斯图加特21”为例

张慎娟，龙良初

（1．桂林理工大学 土木与建筑工程学院，广西 桂林 541004；2．西安建筑科技大学 建筑学院，陕西 西安 710055）

城市规划是推动城市发展最主要的力量，随着社会经济的发展，人民日益增长的美好生活需要对旅游的需求质量也越来越高，高质量的文化旅游为城市发展注入了新鲜的动力，逐渐成为新的经济增长点。城市规划作为城市化管理的主要措施之一，对城市旅游业的发展起着指导和引领的作用。旅游业作为城市发展活力、文化吸引力的体现，是城市规划中的重要环节之一。通过对现有城市中的自然、历史、人文和环境因素的深度挖掘、合理规划和科学引导，能从根本上提升城市发展的经济效益与生态效益，促进城市可持续发展。城市更新能够重塑城市空间景象，吸引流动资本，规划和引导城市旅游发展等，可为城市重构欣欣向荣的“经济空间”，是城市政策制订、城市理论发展、城市规划建设、城市旅游规划中重要的议题。尤其是在新型城镇化背景下，城市规划正逐渐由粗放型增量规划转向精细型存量规划[1]，主要表现形式即为城市更新。

随着我国新版《城市规划编制办法》对城市规划向公共政策本质回归的明确表述，相应地，城市更新的公共政策属性也被越来越多的规划学者认同和关注[2]。公共政策的结构体系主要由三部分构成，分别是政策主体、政策客体和政策环境。实际就是谁来制定公共决策、公共决策的服务对象是谁、影响公共决策制定影响因素有哪些。公共政策与政策制订的产物就是公共决策。公共政策不仅是公共决策的结果，而且是动态变化的决策过程。实践中的公共政策，从制订到执行存在众多的不确定性，因此，要提高公共政策的质量，就要提高政策制定水平，这都有赖于公共决策科学化[3]。城市更新涉及经济、政治、文化、社会、生态等多项复杂问题，并牵涉国家政府、企业、开发商和社会公众等多元利益主体[4]，更加需要通过科学决策协调多方利益，保障项目实施效果。本文以德国“斯图加特21”（Stuttgart 21）火车站片区更新规划项目（下文简称S21项目）为例，对其决策过程及决策要素特征进行分析并总结经验教训，以期为现阶段城市更新过程中的公共决策提供借鉴和指导。

我国城市规划越来越重视旅游因素，并在诸多规划案例中体现出来。案例一：山东蓬莱市滨海旅游城市规划分别从价值视角、从旅游视角、从城乡视角、从空间视角和从形象视角来统筹规划系统思考。探索出一套系统化的滨海旅游城市规划方法，立足“自然-文化-建成环境”“产业-产品-运营”“旅游-人居”“海域-陆域”和“规划-设计”的系统思维，旨在传承“山水营城”的中华文化基因，构建了“核心引领＋特色小城镇＋特色乡村片区”的新型城镇化模式，通过海陆统筹的空间资源利用与空间布局范式，重塑了滨海旅游城市功能产品和综合弹性运营体系和滨海旅游城市特色风貌。案例二：昆明轿子山旅游专线公路旅游总体规划对规划区内的旅游发展提出实施建议，科学分析沿线旅游资源和预测了规划项目的投入产出效果，将文化特性定位为该项目的开发方向特色。依托旅游项目进行统筹策划，一批重大旅游项目得以顺利推进完成包装推进，并在一定范围内形成旅游产业集聚区，同时，旅游公共服务设施也伴随着轿子山旅游专线项目如雨后春笋般产生。

一、城市规划公共决策内在逻辑

（一）决策基本过程及要素分析

决策分析兼具系统性和动态性，一个科学合理的决策过程通常分五个步骤：发现问题、设计决策目标、拟订方案、选择最优方案、实施反馈等[5]。发现问题是解决问题的前提，所谓问题是指决策对象应然与实然的差异，而决策分析的最终目标则是为了消除差异达到应然状态。在一定环境条件下，所有决策分析的制定决策方案、选择方案和评估方案的依据应该是决策系统所预期的应然结果，也就是我们所说的决策目标。决策目标可以是单个目标，也可以是多个目标。一方面，决策目标是决策的出发点，只有先明确了目标，方案的拟订才有了依据；另一方面，决策目标决定着方案的选择，被选方案旨在达成决策对象的应然状态。拟订方案是一个富于启发性的创造过程，需要决策者在总结过去经验教训的基础上大胆探索，勇于创新，集思广益，敢于提出新思路新方法，拟订尽可能多的备选方案；同时要对决策方案的细节进行推敲，反复论证，对一些涉及国计民生的重大社会经济问题，组织力量进行可行性研究。最优化方案的正确选择是决策分析过程具有决定性意义，决策目标和评价标准是重要的依据，科学有效的方法是方案分析、比较和评价的重要保障。在方案实施过程中要用动态调整机制，应对可能出现的新情况和新问题，对这些新信息要及时反馈并进行必要修的正。如果发现原决策方案主客观情况发生重大变化或原决策方案存在重大失误时，就要进行追踪决策，对原有决策进行根本性修正[5]。决策者即决策主体，贯穿整个决策过程，是决策系统中的主观能力体现者。受经济、政治、社会、文化、心理等综合因素影响，决策者可以是个人，也可以是群体。

（二）城市更新规划公共决策特性分析

城市更新规划公共决策作为决策的一种类型，遵循一般决策的过程规律，具有一般决策要素的特征。在城市更新公共决策的决策问题、决策目标、拟订方案、最优方案和决策主体要素中，决策问题、决策目标和决策主体，因其类型多样，除了具有一般决策的共同特征及要求外，还具有一些特性[6]。

1．问题复杂性

城市更新涉及的问题包罗万象，主要有经济问题，如利益分配、拆迁安置、土地利用等；社会问题，如就业问题、养老问题、教育问题等；文化问题，如文化传承、文化保护、多文化融合等；还有环境问题、交通问题、居住问题、防灾问题、城市风貌、城市管理等问题。城市更新决策所涉及的问题很少有单一问题，往往都同时出现两个以上的问题，且问题之间相互关联和影响，通常表现为复杂的问题系统。问题本身是就具有一定的整体性和系统性，难以分解为相互独立的问题元素，各种问题交织在一起，需要系统和整体的思考才能有效处理[7]。

2．目标多重性

城市更新决策的多目标性既与城市更新问题的复杂性相一致，又与城市更新决策主体的多样性互为因果。一是城市更新问题的复杂性，要求决策者不仅要考虑物质空间布局，解决人们的工作、居住、交通、游憩等问题，同时还要谋求政治、经济、文化等的共同改善，要协调和解决好各种社会矛盾。二是城市更新是群体决策，多样性的决策主体，由于不同的知识背景、经验和认识，从而显现出不同的思维认知结果和达成目标的多种渠道。因此，多目标性是城市更新决策的特征的集中体现。

3．主体多样性

城市更新问题的复杂性和综合性，决定了城市更新单凭任何一个人的知识、经验、能力和掌握的信息，很难做到面面俱到，并确保决策的准确性和有效性。同时由于城市更新决策结果会影响到众多人群的利益，因此，从民主和公正的角度来讲，这类决策应由受到决策结果影响的公众共同完成，即采用群体决策[8]。群体成员中的政府领导、规划等各领域专家、企业、公众等各成员各有所长，风格不一，应充分利用发挥集体优势，依靠群体的智慧和经验达成共识。然而，由于城市更新中不同成员的根本出发点是维护自己的利益，决策过程必然存在博弈现象，但博弈的最终目的是要获得令自己满意的决策，决策之间的冲突和竞争是常见现象。从某种意义上讲，只有依靠矛盾的解决才能取得社会进步，所以存在冲突与矛盾并不可怕，如何防止矛盾激化，避免不必要的损失，才更具现实意义[5]。

（三）城市规划决策中的旅游要素

随着国际交往的日益频繁和人民生活水平的不断提高，对旅游的需求不断增加，旅游要素也必然应成为城市规划决策中着重考虑的要素。将城市旅游纳入城市规划决策进行统一考虑，是城市科学发展的必然需求，同时也是城市旅游产业可持续发展的动力和保障。2018年3月，著名国际旅游城市桂林，亮相国新办新闻发布会，向世界宣布桂林建设国家可持续发展议程创新示范区（临桂新区）进入具体实施阶段。桂林临桂新区的开发建设，虽以拓展城市空间、保护城市环境、促进产业发展和优化城市结构作为主要目标，但在其自决策构想提出至规划实施策略制定的全部决策环节，始终都以旅游作为新城建设的主线。如新区规划结构中“两江四湖”升级版的打造，以及“城在景中、景在城中、城景交融”的桂林城市特色的延续，不仅力争营造最佳的宜居和创业环境，更是对“绿水青山就是金山银山”旅游发展理念的生动实践。

二、城市更新规划公共决策案例剖析

西方现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关[9]，特别是在二十世纪六十年代以后，城市规划逐渐呈现出多元化的发展趋势，虽然不同规划师对城市规划的认识虽有不同，但整体而言都认识到城市规划决策兼具理性的一面，并将政治因素纳入决策过程来研究。城市规划决策过程的政治性在新倡导式规划和自由主义规划等不同程度地体现了出来。认为城市规划决策是政府、各利益集团及公众共同参与协商的结果，更为强调公众参与规划决策的过程，通过公众参与进行讨论协商从而达成一致意见[10]。在现代城市规划理论的影响下，西方社会城市规划的实践也更多地体现出公共决策的属性，其中的一些理论探索和实践经验值得我们借鉴和思考。

斯图加特是德国第六大城市，坐落于德国西南部巴登-符腾堡州中部的内卡河谷地，同时也是该州的政治中心。斯图加特靠近举世闻名的黑森林，高科技企业遍布其周围。斯图加特圣诞广场有着300多年历史，如今已经成为欧洲最古老、最出色和最大型的圣诞广场。斯图加特S21项目是一个预计耗资40亿欧元，历时15-30年的大规模改建计划，其公共决策经历了两个阶段，第一个阶段是自1994年项目提出至2011年项目中断，该阶段的项目决策由于对城市更新问题的复杂性和决策主体的多样性考虑不足，导致问题界定不够全面，未能考虑更新主体——火车站本身的历史文化价值，从而导致更新目标的错位，引发了持续矛盾冲突，并最终因大规模民众抗议导致项目中断。第二个阶段是自2011年11月至今，通过全民公投决定项目继续实施之后，政府针对实施反馈结果，综合考虑群体诉求，将自然、历史、人文和环境因素融入决策目标并进行了修订，并对方案进行了补充修正，在考虑和协调各方利益的基础上，项目得以顺利实施。S21项目从矛盾冲突到协调推进的转变过程遵从公共决策的基本程序结构，符合公共决策的内在逻辑，反映出公共决策的决策程序及各决策要素间的关系，以及各要素在推进项目成功实施中的作用，S21项目公共决策过程中的经验教训对城市更新公共决策具有很强的现实意义和参考价值。

（一）S21项目背景

随着巴黎-斯图加特-慕尼黑-维也纳-布达佩斯国际高速铁路运营需求的不断增加，位于德国巴登-符腾堡州首府斯图加特（Stuttgart）市中心的传统尽端式铁路车站以及大规模编组轨道区域，成为影响现代化高速列车系统运营效率的关键环节[11]。在此背景下提出的S21项目意图将斯图加特轨道南北向终端式车站改造为轨道东西向经过式车站，既提高高铁运营效率，又消除铁路轨道特别是大规模编组区对城市空间的割裂。在提升城市核心区功能的同时，提升旅游服务的效率和满意度，提升城市发展的向心力，为城市的可持续发展吸纳充裕的发展资金[12]。

（二）S21项目公共决策特征解析

1．发现问题：二十世纪八十年代以来，中央火车站的规模已不能满足斯图加特作为中心城市的发展需要，人们日益增长的旅游、出行等日益增长的需求对现有车站造成了巨大压力，且尽端式的布局使其难以与正在建设的欧洲东西向高速铁路干线相连接[13]。

2．决策目标：1994年，斯图加特市、德国联邦铁路公司以及一些专业机构开始合作酝酿一个15-30年的大规模改建计划。在城市设计方面，将铁路基础设施向地下空间转移后腾出的约109公顷地面空间重新开发，依托高铁网络中心的优势，打造集商务、办公、居住、休闲旅游等功能为一体的新城区，提升斯图加特在欧洲中部的产业竞争能级；在轨道交通方面，在城市地下扩建中央火车站、扩容铁路和轻轨运力，改建的重点是将中央火车站布局由尽端式改造为穿越式，通过建设市内铁路隧道等措施，大幅缩短途径列车的通行时间。

3．拟订方案：从1995-2009年的15年里进行了多轮城市规划和城市设计的国际竞赛，众多建筑师和规划师慕名角逐。Klaus Trojan教授工作室编制了最初的概念规划，Heimerl教授提出了将最初的轨道和站房改建为经过式车站的构想，建筑师Chritoph Ingenhoven赢得了新火车站展厅方案的设计竞赛等[14]。

4．选择最优方案：基于项目目标，并结合方案拟定过程中对拆除火车站建筑和破坏宫廷花园的质疑和反对意见，最终的折中方案是将铁路站台平移到原车站站房的北面并下置到地下一层，原站房建筑保留不变，作为新旧城区衔接的地标建筑。新车站主体采用四层地下建筑，运用新型结构设计出精巧造型，利用采光天窗作为地上、地下空间的融合点，出发大厅虽然位于新车站主体地下12米处，但得益于自然光线的引入，环境氛围优雅舒适，自然通风作用良好，成为“零供能”的示范性绿色建筑。新火车站台既尊重旧的火车站建筑，又不被其历史形式所局限，充分展现了新时代的建筑特征[15]。围绕老火车站，置换出的20%的土地将用作城市公共空间，在老市中心——火车站——新商务区之间建设广场。广场以外，通过新建绿地把原先被轨道分隔的城市外围的罗森斯坦公园和深入城市核心片区的宫廷花园连接起来，并加以拓展和延伸，形成完整城市中心地区兼具“绿肺”功能的休闲旅游区。

5．实施反馈：项目一经提出就成为市民争议的话题，主要基于项目对当地的自然和历史人文环境造成破坏，占用大量公共空间和城市绿地，建于18世纪的宫廷花园遭到了不同程度的损毁，对当地的旅游生态系统和人文历史资源造成了不同程度的破坏。为此，自2007年开始持续爆发了多次游行，抗议项目实施，并最终在2010年9月31日项目实施后不足一年，因大规模冲突升级导致项目中断。最终，于2011年11月27日，通过全民公投决定项目继续实施。

6．修订目标：政府及社会各界对S21冲突事件进行了及时反思和有效回应。针对民众抗议的三个主要原因进行目标修订。一是认为项目没有从一开始就让民众参与进来，未充分考虑公众参与；二是方案未充分保护现有车站这座地标性建筑、一大片200年古树的公园、原有的城市中心结构等；三是巨额建设资金将影响城市发展，相关部门牺牲民众利益谋取私利[16]。首先，德政府组织展开讨论，通过进一步论证S21项目的科学性和可行性，确保该项目的可靠性。然后，在平衡项目利益相关者的诉求，并保持各方独立的立场上进行民主决策。

7．补充并修正方案：在原有方案确定的功能开发基础上，为协调解决火车站改造及城市形态结构问题，基于对成本、投资、产业发展等综合考虑，通过听证会、讨论会等充分听取各种质疑和反对意见，进行方案比选，确保城市设计成果符合各方博弈所确定的对未来开发内容及空间形态等的控制要求[17]。对于城市绿地及生态保护问题采取的思路是最大可能地避免占用绿地公园，对于不可避免遭到占用的绿地，在新置换出的建设用地上专门留出土地用于建设绿地，最大限度地维护城市原有的绿地生态系统。对受到破坏的绿地，要求项目负责人提出具体的物种保护方案和物种迁移栖息地的行动计划[18]，邀请环保专家全程监督方案和计划的实施过程，还邀请第三方机构和环保人士针对受影响地区的树木比例并制定植被保护措施，建设沿铁路绿化带等。针对民众反映的公众参与不足的问题，德国学者掀起了对公众参与制度的热烈探讨，并致力于推动相关法律的完善，在《德国行政程序法》中，增加了提早的公众参与制度[19]；官方拟通过各种渠道进一步建立信息透明机制，组织公开的听证会、讨论会，在网站、电视、报刊等各种媒体平台设立专门的项目资料和数据公开栏目。针对项目建设资金及使用问题，市政府公布项目财经方案，并由斯图加特大学交通研究所进行成本效益分析，从国民经济学角度对项目进行评估。

8．实施反馈：政府通过各种渠道建立信息透明机制，不断组织公开听证会、讨论会等各种公众参与活动，鼓励市民参加并积极的提供自己对于S21项目的意见和建议。市政府将在可行性方案基础上深化的工程财经方案进行公布，以供民众监督是否与工程进展状况相吻合。政府还计划每年年初把项目成本、环境影响、规划设计等主要资料的信息分发到斯图加特市的每一个家庭，在定期出版的《参考（BEZUG）》杂志，移动信息车，机场和市政厅等进行定点宣传，以及通过网站、电视、集会、游行等各种媒体平台，让公众多渠道全面了解有关S21项目成本来源、利润分配、生态保护、车站设计等各方面的资料和详细数据，以便公众反馈意见和建议[20]。

通过对目标、方案的修正、补充和完善以及切实可行的实施反馈途径的推行，目前S21项目正按照修订后的目标和方案持续顺利推进[21]。

（三）S21项目公共决策教训及经验总结

项目最初是由斯图加特市、德国联邦铁路公司以及一些专业机构，为解决现有火车站及轨道影响城市交通运营效率提出的，缺少对公众参与的考虑。政府、设计师和企业是拟订方案阶段的决策主体，公众参与的渠道仅限于对方案的投票、小规模的会议意见征询和被动接收项目有关的通知公告等。在很多建筑师、规划师提出的方案中，多侧重考虑政府、企业和规划设计者的意愿，注重通过拆旧建新的方式对火车站地区进行更新改造，对公众所担心的项目对自然、人文环境带来的破坏以及巨额投资会影响公众福利等问题，并没有充分考虑并做出具体应对[22]。虽采取了群体决策，但却没有充分协调群体成员，尤其是广大民众的意见，这也成为项目中断的根本原因。项目发现问题的阶段虽然抓住了影响城市发展的本质问题，即交通和商务发展问题，但对解决关键问题所引发的人文、自然、生态等问题却没有进行综合考虑，从而导致决策目标的确定和备选方案均以改善交通和促进商务发展为主，对人文、自然、生态等公众偏好和诉求考虑不足，最终导致公众不满方案结果，以抗议游行的形式阻止项目实施。项目后续修订目标阶段，政府积极反思并进行了调整，充分考虑了公众这一决策群体的公共选择行为，重新修订目标和方案，推动了项目顺利实施。

1．项目决策过程完善，遵循公共决策的基本逻辑，最终推动形成科学决策。完善的决策程序是该项目得以通过调整优化并顺利实施的前提。只有完善的程序保障，才能避免决策者随意进行规划，最大程度体现决策的民主性和科学性。在方案选择之前经过发现问题、决策目标和拟订方案等步骤，确保方案不是主观武断的行为。尤其重视实施反馈步骤，对前期项目中断的原因进行了反馈吸纳，对出现的偏差予以纠正，并在后续实施中制定了具体可行的公众参与方式，对项目进行监督反馈，以及时听取公众意见和建议，不断调整优化项目决策，保障项目实施效益。

2．政府快速有序地应对决策过程的矛盾冲突，将公众作为城市更新决策的重要主体。政府作为群体决策中的管理者，应对矛盾冲突时表现出了极强的灵敏性，在决策需要调整时，充分认识到市民社会力量的壮大，以及市民作为决策主体的重要性，能快速有序地调整决策目标和方案加以应对，最大限度降低了冲突带来的负面效应。在后续决策调整中，结合公众参与、专家论证评估等方式，对引发冲突的文化、生态、经济等公众关注的问题进行科学论证，提出更加可行满意的优化方案。

3．及时生成法律制度保障，完善群体决策中的公众全过程参与。该项目前期公众参与不足的问题，激起政府、学界和民众对公众参与的认真思考，在《德国行政程序法》中增加条款来加强和细化公众参与的程序和要求，尤其增加了提早的公众参与制度[23]。规定：在规划项目将对第三人产生非轻微影响时，要提早告知公众项目的目标、实现手段和项目将会产生的影响，即进行提早的公众参与。提交项目申请前应举行公众参与，应当给予受影响的公众发表观点和进行讨论的机会。提交申请之前，应将公众参与的结果告知公众，最迟和正式计划申请文件一起提交给行政机关，以最大程度保障决策的满意度[24]。

4．利用综合决策方法，充分落实决策目标的多样性。该项目反映出城市更新目标的经济、文化、生态、人文等多样性需求。项目在拟订方案的步骤中，突出了技术决策的重要性，通过多轮方案竞赛，选出了多项具有精彩创意的备选方案。最终选择的方案中新建建筑通过应用新材料、新技术，采用创新节能地下建筑形式，避免与传统建筑的风貌冲突；对于传统建筑在保留传统风貌基础上通过功能改造以适应新发展。通过技术决策创新，解决了火车站片区保护与发展的关键问题。还在决策各环节，通过各种细化的参与方式，如讨论会、论证会、各种形式的公告、报刊、信件分发等途径充分吸纳公众、专家和相关公共机构与团体参与决策。

三、我国城市更新公共决策优化思考

结合城市更新公共决策过程及要素特征和S21项目公共决策教训和经验，从决策主体、决策制度和决策方法等方面，对优化我国城市更新公共决策进行思考。

（一）重视决策主体由单一化到多元化发展，推进公众参与的广度与深度

我国的城市规划决策主体是以国家行政机关为主，结合行业专家和专业技术人员的精英决策模式，政府在决策过程中更是扮演着中心人的角色。由于城市更新牵涉复杂的多元利益主体，加之我国公众公民意识逐渐增强，在人的有限理性约束下，单靠管理者和专业人员的意愿偏好，很难制定出满意的决策。城市更新决策应该更多考察民众意向，关注民众诉求，并将合理化诉求在政策意向中体现。要通过推进公众参与[25]的广度和深度，建立良好的信息沟通和绩效反馈，以不断优化决策方案。公众参与的途径要具有可操作性，形式应简单透明、结果要公开、注意使用易于公众理解的语言。不同阶段的参与要根据具体情况进行设计，整个决策过程中需广泛征求公众意见时，宜充分利用网络、媒体等各种平台，通过公民调查、利益相关者分类、开放空间、市民论坛等以详细告知项目情况和收集公众对项目的拟定、监督和反馈意见；针对决策过程中一些具体的冲突问题，宜采用公众直接对话、圆桌会议或座谈会等公众参与程度较深的方式，通过协商进行解决。

（二）综合考虑城市人文、生态等旅游因素影响，确保城市人文生态旅游的可持续发展

对城市人文景观资源、生态旅游资源等的合理保护利用是城市更新的重要内容。城市更新应深度挖掘城市中的自然、历史、人文和环境因素，树立正确的旅游资源开发观念。充分考虑规划主体在城市社会发展中形成的历史地位，广泛调研，倾听利益相关者的诉求，结合本地的经济文化发展水平和特点，制定适合其实际情况的更新方案。除了因地制宜、科学的生态规划之外，要适度建设，避免盲目开发，做到旅游开发与生态保护并举。以服从规划，高效利用为指导思想，坚持资源节约、环境友好和可持续发展理念，让城市更新的建设与环境容许限度相一致，实现城市人文生态旅游的可持续发展。

（三）切实推进城市规划与城市旅游发展的深度融合

无论城市的性质是否为旅游城市，在城市规划发展中都应考虑城市的旅游发展潜力和需求，要促进城市规划与城市旅游的融合发展。首先，在城市规划前期就要考虑到城市旅游规划发展的需求，合理选择城市发展方向，在城市拥有较多适宜开发的旅游因素时，城市性质的确定宜向旅游靠拢，以进一步指导后续城市开发建设及城市形象的整体提升。然后，在城市空间功能的具体布局上，宜进一步有效整合城市旅游资源，通过设立城市旅游区和观光区等，保证最大限度地保护并利用现有旅游资源，还可以通过城市特色空间布局、街巷规划、建筑物高度、植被种植、色彩搭配等手法进一步明确城市旅游规划的内容，打造城市标志性建筑物或者是独有的风格，形成独特的城市名片。此外，在进行城市旅游规划过程中，也应充分肯定城市规划的全局观和对旅游发展的指导作用，要用科学和发展的眼光看待城市规划。只有城市规划与城市旅游规划相互融合，协调发展，才能产生促进城市发展的最大动力。