论环境利益的存续状态及其调整机制

2020-02-21何佩佩

社会科学家 2020年11期

何佩佩，冯莉

（福州大学法学院，福建福州 350108）

法律是当代各国公认的解决环境问题的“利剑”，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[1]法律是具有普遍权威性之利益规则，其运行的根本目的在于利益的调整。于利益之视角，通过法律保护环境进而推动生态文明的建设，对应于法之内在机理，一定程度上可理解为法律对特定的利益（即“环境利益”）所进行的调整。环境利益系各环境要素按照一定的规律组成的环境系统所客观具有的环境生态功能对人的生态需要的满足。[2]实现对环境利益的有效保障有赖于法律保障体系的全面构建，此需要对环境利益的存续状态加以细分并设置分层次、体系化的调整机制。此建制目前在我国还较为薄弱，我国现行环境立法、司法制度虽从一定程度上起到了保障环境利益的作用，但全面性、差别化的制度体系尚未完全建立。目前学界对此主题的关注度也较为有限，在为数不多的直接相关文献中，学者们或仅概括性地倡导应重视环境利益的法律保障，①参见相关文献：法丽娜：《基于均衡原理探索环境利益可持续发展的立法设计》，载《政法论丛》2015年第3期；王文博：《关于我国环境法对环境利益消极保护的思考》，载《法制博览》2015年17期；贾爱玲、章瑜：《浅析环境利益保护视阈下〈物权法〉的完善》，载《中国环境管理干部学院学报》2014年第4期。或仅从某一具体法律制度构建的角度尝试局部性突破，②有的学者提出应当建立环境利益“双轨制”的保护模式，参见金福海：《论环境利益“双轨”保护制度》，载《法制与社会发展》2002年第4期；有的学者从人格权法的角度提出保护环境利益的方案，参见刘长兴：《环境利益的人格权法保护》，载《法学》2003年第9期；有的学者提出应构建环境利益损害救济制度，参见米娜：《环境损害赔偿研究——以公共环境利益的损害为视角》，内蒙古大学2008年硕士学位论文；有的学者提出应构建环境利益的公平分配机制，参见杜健勋、陈德敏：《环境利益分配：环境法学规范性的关怀——环境利益分配与公民社会基础的环境法学辩证》，载《时代法学》2010年第5期。而着眼于保障体系整体构建的研究成果尚不多见。鉴于此，本文在剖析环境利益的不同存续状态的基础上，尝试探究层次性、差别化的环境利益法律保障体系的构建。

一、环境利益的存续状态

法是调整利益关系的规范，所谓调整就是确认、保护、促进、协调。[3]利益先于法律而客观存在，[4]并非所有的利益都可以纳入法律的调整范围。利益从一般社会利益转化为法律利益以寻求国家强制力保障的根本性原因在于人类的社会利益出现了原有制度无法调和的分化、冲突，法律就是为了适应社会发展、调节不同利益之间的冲突而产生的。通常，经法律确认、选择而被纳入“法眼”的利益才能直接或间接地得到法律的保障，学界常将此部分利益称为“法律利益”或“合法利益”。[5]鉴于此，利益依照其是否具有法律属性可以区分为“法律保护之利益”“非法利益”（即法律所反对的利益）以及“法外放任之利益”（即法律不予以干涉的利益）。

在全球环境危机的大背景下，环境利益显然应纳入合法利益之范畴，此结论亦已得到各界的肯定。从应然层面看，大部分的环境利益应得到法律明确的“类型化”确认，即立法应对其内涵及外延进行归纳并对其法律保障机制及其救济方式进行明确规定；该类利益可以在法律上得到强制执行，并在受到侵害时得到法律的有效救济，即法律实现了对该类利益的直接、有效的强保障，对此部分环境利益本文称为“强保障环境利益”。同时，也客观地存在着另外一部分环境利益，其虽根据社会的一般观念或者经由法律的推定而被确认为“应得到法律的保障”，但其因尚未得到法律的“类型化确认”或难以“类型化”，而缺乏明确、具体的法律外观（即内涵、外延不明），立法无法提供法律权利、法律权力以及法律义务等机制对之展开直接保障。对此类环境利益的保障通常只能通过司法力量展开个案救济，此种间接、不确定的保障必然导致保障效果的弱化，对此部分环境利益本文称为“弱保障环境利益”。

二、“强保障环境利益”的法律调整机制

（一）法对利益的调整机制

传统法理学在论及“法律对利益的调整”这一主题时，通常仅限于强保障法律利益之范畴。通说认为“法律调整利益的基本机制是权利和义务。”[6]法律权利是主体为追求或维护利益而进行的行为选择。[7]法律通过权利为主体设定了行为模式，权利以其特有的利益导向机制、激励机制、能动机制以及灵活的自行调节机制引导人们自由行为选择。当主体依法行使了其法律权利，一定程度上说便实现了法对利益的调整。[8]法律义务为相应的主体设定了应当“为”或者“不为”的行为模式，若主体偏离法律所预设的行为模式，将可能引发法律责任。义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人们的行为，其与权利等其他调整机制有效结合影响人们的行为动机，引导人们的行为。[9]同时，权力也是法律调整利益的有效机制。从起源角度看，近现代法理学中的“法律权力”是法律对利益进一步有效调整的产物，即主体在通过个体的力量（即权利）仍无法有效调和社会中所存在的利益冲突时，为了维护社会秩序、保障公共利益，个体共同让渡其权利汇聚而成的一种公权强制力。[10]作为一种为法律所认可的强制力，[11]法律权力通过强制性支配主体“为”或“不为”的行为模式以实现对利益的权衡、确认和保障。[12]

众所周知，主体对自身利益的追求是其天然的本能，此过程向来是积极、自觉的；因此，仅需通过法律权利的利益导向、能动激励等机制的自行调节便可实现。而公共利益的实现则需要特定的主体通过具有强制力的社会活动加以推动，法律权力以强制性支配主体“为”或“不为”的行为模式恰好与之相适应。总体来说，法律权利对应着人的个体性、个人利益，以“自由”为其价值的本质追求；而权力对应着人的社会性、公共利益，以“秩序”为其价值的本质追求。权利机制和权力机制相互关联、相互制约、功能互补，在一定情况下还可以出现相互转化；两者以不同的作用机理与运行机制共同调整着由个人利益和公共利益构成的社会整体利益。而法律义务则为该两机制的顺利运行提供保证和支持，义务既是权利实现的手段，也是权力运作的当然结果。在法律体系中，一部分义务（多为相对义务）通常与法律权利相对应以支撑权利的实现，而另一部分义务（多为绝对义务）通常与法律权力相对应以保障权力强制性意志得以履行。法律便是通过权利、权力以及义务之间的有效配合来实现对社会利益的有效调整的。

（二）法对强保障环境利益的调整

由上文分析可知，法律对特定利益调整模式的具体选择，与该利益的固有属性是密切相关的。鉴于此，本部分笔者拟以环境利益的属性为线索对“强保障环境利益”的法律调整机制展开分析。

首先，环境权力是核心保障机制。环境利益是典型的公共利益，其具有合理性、正当性、共享性、均享性、普惠性、非营利性、共同福利性等特征。[13]该些特征使得学界无论采用何种标准对公共利益展开界定、判断，均普遍可将环境利益纳入其中。环境利益的公共利益属性决定其需主要借助国家环境权力予以保障。通过对现有国内外环境立法、环境执法现状展开实证分析可以发现，环境权力（特别是环境行政权力）确实是当下推动环境保护的核心力量。①具体的实证分析参见：何佩佩：《环境法本位的反思及环境法多元化保障手段》，载《政法论丛》2017年第3期。

其次，环境权利是基础性保障机制。公共利益具有个体性特征，与个人利益密不可分，[14]只有每个社会成员都能直接享有的利益，才能成为公共利益。[15]环境利益作为公共利益并非抽象、不能分解之利益，而是由个人环境利益组合派生而成的复合利益。客观来说，环境利益是每个以生命延续为本质追求的人为维持其正常生存、繁衍及可持续发展而必须享有之基本利益，其确实为每一个自然人真真切切的享有。因此，强调环境利益的公益性的同时，不宜忽略、否认个体对其现实性的享有。自然人个体的环境利益需借助权利予以确认、保护，环境权利确认了自然人对环境利益的保有、享受的资格，并确认了主体“为或不为一定行为”或“要求他人为或不为一定行为”以满足自身环境利益的行为模式，同时确保了环境权力正当性的来源，其是环境利益的基础性保障机制。

再次，环境义务是支撑性保障机制。如上文所述，权利机制与权力机制的有效运行均需要法律义务机制予以支撑。环境义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人们的行为，其与环境权利、环境权力机制相结合以影响人们的行为动机，引导人们的行为。总体来看，环境权利的实现有赖于：（1）环境行政权力主体积极保障义务、供给义务、不得侵害义务的履行；（2）社会环境权力主体不得侵害义务的履行；（3）环境生态功能破坏者不得侵害义务、积极配合义务的履行；（4）其他平等享有环境权利主体的不得侵害义务的履行。而环境权力效力的发挥主要有赖于：（1）环境生态功能破坏者服从义务的履行；（2）环境权利主体积极配合义务的履行；（3）社会环境权力主体服从义务的履行。[2]

只有通过环境权力、环境权利以及环境义务密切配合才能实现法律对环境利益全面、有效的强保障。

三、“弱保障环境利益”的法律调整机制

从应然层面上看，“强保障环境利益”是环境利益存续的主要状态，但却不能因此而忽略“弱保障环境利益”的客观存在。对“弱保障环境利益”予以肯定并给予充分地保障也是实现生态文明建设的核心环节。

首先，司法个案救济是核心保障手段。由于“弱保障环境利益”并未得到成文法的明确公示，其正当性系根据社会的一般观念或法律推定而成，即其仅受法律的消极承认；且其法律内涵、外延并不清晰，内容较为零散复杂、识别难度较大，通常难以归入某一特定的法律范畴。因此，在没有受到侵害之前，此类利益的表现并不明显，主体也不能积极的予以主张，而仅在受到侵害并在司法个案中得到救济后方得以确认、实现。司法个案救济是“弱保障环境利益”得到间接性法律保障的主要途径。

其次，司法解释是主要保障依据。司法力量对“弱保障环境利益”的救济有赖于法官在个案中自由裁量权的发挥。鉴于法官主观认知的局限性及差异性，加上环境利益这一新兴的利益类型本身较为零散复杂、识别难度较大，使得实践中环境司法的遗漏性、差异性较大。鉴于此，在立法缺失的情况下，很有必要从环境司法审判实践中积极总结经验，以司法解释的方式阶段性弥补成文法的不足。司法解释作为我国的一种特殊的法源，[16]其在当下已经成为我国法官审理和裁判案件的主要依据。[17]因此，通过司法解释对环境利益的类型、判定标准、保障条件、救济手段等内容予以归纳，是司法力量对“弱保障环境利益”有效救济的主要依据。

再次，立法的一般性条款是保障的基础支撑。如上所述，法官在个案中自由裁量权的发挥是保障“弱保障环境利益”的核心手段。而法官自由裁量权的合理行使，不仅依赖法官内心的正义感，更有赖于其对法律原则和法律理念的概括性理解。[18]由于“弱保障环境利益”系新型的利益类型，其并未得到法律的类型化，法官在个案中对之加以识别的难度较大；同时，对该类利益的保护范围和尺度缺少法律依据，损害赔偿额度也缺乏标准——鉴于此，法官在裁判过程中需要对环境利益的内在机理以及环境法的目的、价值、原则等内容有深入、准确的理解，方能确保其在个案中自由裁量权行使的公正性、正当性。同时，法官也需要通过利益衡量、法律类推等方式填补法律漏洞，在救济受损的环境利益的同时也注重兼顾其他利益的保障——而上述事项的完成均需要得到成文法中一般性条款的支撑，该类条款对环境利益的概括性确认将有助于法官在审判中展开利益辨别及衡量，并可作为环境损害救济请求的基础。

综上可见，“弱保障环境利益”应构建以立法的一般性条款为指引、以司法解释为依据、以个案救济为核心的调整机制。但值得注意的是，该机制的保障效果较为间接、弱化，只有进一步扩大环境利益强保障的范围，进一步推动立法的“类型化确认”，进一步将“弱保障环境利益”转化为“强保障环境利益”，才能使之得到更为直接、有效、可预期的救济及保障。而“弱保障机制”本身的不断完善是此种转化的推动力：首先，环境司法实践是推动此种转化的核心动力。司法机关以法律理念、原则为指导，在诉讼中对“弱保护利益”提供救济，通过判例将隐藏在成文法背后、只能在观念中感受到的环境利益在国家法律体系中稳固化，此动态过程为立法提供了理论和实践的源泉，并证明立法的正当性。此外，司法解释也是推动此种转化的重要途径。当某一种特定的“弱保障环境利益”经过司法解释而得到救济情形成为一种原则或者成为具有约束力的判例时，这种事实所体现出来的必要性则为其晋升入法律条文之中提供了有力的根基。

四、我国环境利益的法律调整现状及其完善

（一）我国环境利益总体处于“弱保障”状态

延续上文思路对我国环境利益保障现状展开分析可知，从立法层面看，目前我国现行环境法律虽然从一定程度上起到了保障环境利益的作用，但尚未形成全面、有效的保障体系。首先，并未有任何法律条款对环境利益进行明确确认，不少法律条款似乎并未注意环境利益的独立价值。其次，现行立法条款的设置呈现出“重污染防治、轻生态保护”的格局，法律制度的设置总体看来并未围绕环境利益的保障展开，更未关注对环境利益的优先、倾斜保障。①以新《环境保护法》为例：该法共70条，其中真正直接针对环境生态功能保护、增益的条款只有9条，而直接针对污染防治的条款有20余条。特别值得注意的是，该法中诸如“按日连续处罚”“行政拘留”“查封、扣押”“限制生产、停产停业”等较有“力度”的行政处罚、强制措施的规定都主要是针对污染防治的。再次，调整环境利益的法律手段尚不健全。目前环境行政权力仅浮于执行环境法令，而并未着眼于保障环境生态功能处于良好状态。有关自然人环境权利的规定并不完整，虽然法律从公众参与的角度规定了公民的环境知情权、环境参与权、环境监督权、环境举报权等程序性权利，但立法并未将自然人对良好环境生态功能保有、享受的权利进行确认，也未对自然人的环境起诉权、救济权进行规定。同时，与上述环境行政权力、自然人环境权利相配套的环境法律义务也并未构建。此外，现行立法也并未真正构建起环境生态功能损害责任制度。环境生态功能损害民事责任及此类责任的社会化填补机制、环境生态功能损害刑事责任均未得到立法的明确构建；环境行政责任多仅是针对“违反环境行政管理秩序”设置的，而并未直接针对主体造成或可能造成环境生态功能损害来设置。

从司法层面上看：首先，我国环境司法实践十分积极、活跃。仅在2016年7月至2017年6月间，我国各级人民法院共受理环境资源刑事案件16373件，审结13895件，给予刑事处罚27384人；共受理各类环境资源民事案件187753件，审结151152件；共受理各类环境资源行政案件39746件，审结29232件。[19]上述数据一定程度上表明环境司法已发展为我国实践中保障环境利益的核心力量。其次，司法解释成为审理环境案件的主要依据。近年来，我国最高人民法院、最高人民检察院围绕着环境司法颁布了很多司法解释，如《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2015）、《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（2017）等。虽然这些文件仅是我国环境司法实践经验的阶段性总结，不少制度尚不完善、法理基础尚不扎实，但其却已成为目前我国环境案件审理的主要依据。此一方面反映了我国环境司法及其经验总结的进步，另一方面也凸显了目前环境立法的薄弱。再次，环境司法呈现出“专门化”的发展态势，专门性的环境审判机构数量的快速增加，“三审合一”的审判模式初步确立。但目前我国环境司法专门化的发展还较为形式，即仅将与环境有关的案件均概括式纳入其中，尚未围绕着“环境生态功能损害救济、保障环境利益”这一本质路径推进。

由此可知，环境利益目前在我国总体上仍处于弱保障状态，且弱保障机制本身也不甚健全。这显然与我国生态文明建设的进程是不匹配的，直接导致了环境利益保障的不确定性、滞后性。

（二）我国环境利益法律调整机制的完善建议

如上文所述，理想状态下的环境法应构建以环境利益的“强保障”状态为主、“弱保障”状态为辅的分层次、有针对性的环境利益法律保障体系；若想缩小我国实然现状与应然状态之间的差距，需同时从立法和司法两个层面着手。

1.立法层面的完善

首先，环境立法应明确确认环境利益。通过立法明确认环境利益的合法性并对之进行界定是有效保障环境利益的前提，其既为环境利益上升为强保障状态奠定坚实的基础，又为法官在个案中自由裁量权的行使提供依据，从而确保弱保障机制的有效发挥并进一步推动环境利益朝向强保障状态发展。鉴于此，建议我国相关环境法律可借鉴域外多国立法经验，或在其目的条款中宣誓对环境利益的确认，如可以将《环境保护法》第1条目的条款修改为：“为确保环境处于适宜人类正常的生存、繁衍的良好状态，保障人体健康，推进生态文明建设，促进人类社会全面可持续发展，制定本法。”还可通过为相应的主体设定环境权利、环境权力以及环境义务的方式来确认环境利益的主体、内涵及其合法性，如可在立法中明确“自然人享有在具有良好生态功能的环境中生活，从而确保其生态需要得到充分满足以维系其正常的生存、繁衍的权利”“自然人具有将环境生态功能维持在良好状态的义务，任何组织和个人不得以任何方式减损、破坏环境生态功能”“国家负有保障环境生态功能处于良好的状态，以使人的生态需要得到尽可能充分、公平、有序的满足，从而确保人类正常的生存、繁衍及可持续发展的职责”。此外，由于我国现行环境法律体系大致按照大气、土壤、水、森林等不同环境要素予以构建，因此建议可在《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关立法中对各类环境利益不同的表现形式予以详细规定，从而有效实现环境利益的类型化。其次，应确立环境利益保护优先原则。“环境保护与经济、社会发展相协调的原则”一直被视为我国环境法的首要原则。但事实上，该原则并不能很好地完成“确保环境利益尽可能充分、公平、有序地实现”的目标。“协调发展原则”过于强调环境利益与经济利益的统一性，而忽视了两者间的冲突性以及环境利益的弱势性。环境正义要求人们倾斜、优先保护环境利益，因此建议可将该原则的表述修改为“在环境可承载的限度内促进经济社会的发展”，并将之贯彻于各项制度中。再次，应围绕着环境利益的保障展开法律制度构建。立法者对各项环境法律制度的设置应“跳出”单纯的污染防治的范畴，而直接以“保障环境生态功能处于良好状态”为其制度设置的目标，只有如此才能真正实现应然环境法之目的。同时，建议环境法律责任制度的设置也应围绕着环境利益损害展开，如是，方能从根本上解决环境生态功能减损的问题。对此，建议立法明确：“环境利益损害责任是指因导致环境生态功能减损或存在减损之虞并进而损害或可能损害自然人对良好环境的保有、享受的权利，而依法所应承担的各类责任”，据此展开责任设置。此外，现行立法应致力于进一步完善环境利益的强保障手段，围绕着环境生态功能保障展开环境权力、环境权利以及环境义务的设置，并关注其间的沟通、协作机制，为后续环境利益上升为强保障状态奠定基础。

2.司法层面的完善

环境司法是实现环境利益弱保障的核心机制，也是当下我国环境利益保障现实、有效的手段，更是我国积累立法经验、推动环境利益实现强保障的关键环节，因此对之加以完善是相当紧迫的问题。对此，笔者认为首先应致力于推动“司法专门化”的实质性发展。环境司法专门化应是立足于“环境生态功能损害救济、保障环境利益”的司法实践。其之所以“专门”，是因为环境问题案件与其他类型案件存在本质差异，需要对司法实践进行分工以专门对待。然而，目前我国环境司法专门化的构建较为形式，“三审合一”的改革将与环境有关的全部案件纳入其中，并没有凸显其“专门性”。客观来说，其间很多案件仅有一定的环境因素，究其实质仅是与环境有关的经济利益或人身利益的保障问题，并未涉及环境生态功能损害的救济问题或仅是附带提及，难以触及环境利益保障之根本———此种状况使得环境利益的弱保障机制更为弱化，且不利于司法经验的有效总结，更阻碍了环境利益保障强化之路。鉴于此，建议进一步加强环境司法专门化的实质性建设，即以“实现对环境生态功能损害的救济、保障环境利益”为核心诉求展开环境司法实践并进一步构建司法专门化。如此，一方面将确保环境利益的弱保障机制的有效发挥，另外一方面也为我国环境利益过渡到强保障状态奠定基础。

其次，建议应进一步提高司法队伍的环境素养。专业化的司法力量是环境司法专门化构建的坚强基石。法官的能力和素养很大程度上决定着案件审理的质量、效率以及环境正义的实现。由于目前我国环境立法并不健全，审理仍然存在法律依据不足、司法经验欠缺的问题，个案的审理仍然主要依赖于法官自由裁量权的发挥。而司法自由裁量权的行使是一个主观的过程，此也是导致目前我国环境司法个案处理结果差异较大、环境利益保障不甚充分的主要原因。自由裁量权的有效发挥有赖于法官环境素养的提升，只有准确理解环境利益的内在机理，以环境正义为审判指引，才能确保个案审理的公正性。

此外，还应进一步推动环境司法经验的总结、提炼并进一步上升为立法。近年来，我国环境司法实践经验总结成果显著，不少都进一步提炼为司法解释。这些司法解释文件在固定司法实践成果、指导环境司法实践工作方面起到了突出的作用，呈现出解释程序的主动性、解释内容的创制性与解释方式的专断性等“立法化”的态势。司法解释的“立法化”虽然能够在一定程度上弥补现行法律缺失之不足，但却无法证成其正当性与合理性。鉴于此，建议应在继续推动环境司法经验总结的基础上，积极推动相关立法，在立法层面固定相关法律制度，尽可能扩大环境利益强保障的范围。