海外军事基地的民事管辖权问题简析

李伯军

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541004）

实际上，长期以来，无论是在理论界，还是从国家实践来看，一国在海外的驻军或军事基地的法律地位以及有关民事管辖权等问题在国际法上基本上没有做出过明确的规定。有观点指出，直到第二次世界大战，有关来访武装部队的法律也没有吸引任何法学家们的实质性兴趣。G.P.Barton博士于1949年到1954年在英国国际法年刊上发表了一系列的学术文章对这个问题进行了详细的阐释，才弥补了这个方面的空白。①Cedric Ryngaert，Jurisdiction in International Law，Second Edition OUP Oxford，2015；Arthur Lenhoff，“International Law and Rules on International Jurisdiction”，Cornell Law Review，Volume 50，Issue 1，Fall，1964.而在有关国家实践中，基本上都是通过订立双边军事协定来予以规定。对此，英国国际法学者J.G.Starke教授指出，外国驻军在地主国（东道国）所能享受的豁免权，须视军队派遣国和地主国之间的协议而定。在没有协议的情况下，地主国（东道国）允许派遣国军队驻守国境的事实，在国际法上，具有默示放弃相当程度管辖权的效果。②Voir Décrets de Nationalité Promulgués en Tunisie et Moroc，7 Févrie 1923，PCIJ，Recueil des Avis Consultatifs，Série B，n.4，1923，pp.23-24，availabe at http：／／www.icj-cij.org／icjwww／idecisions.htm，las visit：17／12／2014.还可参见 Wolfgang G.Friedmann，Oliver J.Lissitzyn，Richard Crawford Pugh，Cases and Materials on International Law，St Paul，Minn.West publishing Co.，1969.

一、涉外民事管辖权冲突的产生

冷战结束以来，基于一国内部骚乱、恐怖袭击、海盗肆虐、自然灾害等非传统安全威胁的日益增加，为了维护世界和平与安全的需要，一国军队在海外建立军事基地的需求在逐步增长。在这种情况下，各国法律以及有关国际法对海外军事基地的不同规定将会导致有关法律冲突的发生。

一般来说，只要各法律对同一问题做了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系在一起时，法律冲突便会发生。我国著名法学家韩德培教授在其著作《国际私法新论》中将法律冲突定义为：法律冲突，是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系，而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。[1]从法运行的角度而言，法律冲突既可包括立法冲突，又可包括司法冲突，还可包括执法冲突。在这里，我们主要涉及的是涉外民事司法冲突，尤其是涉外民事管辖权冲突，即两个不同国家的法院对于同一个民事案件竞相行使管辖权所导致的冲突。由此，我们可以看出，海外军事基地派遣国的民事法律制度与基地接受国的民事法律制度往往存在很大的差异，当海外军事基地派遣国将其基地军事人员及其有关军事物资和财产派遣到接受国时，按照国际惯例，基地接受国将在一定条件下承认基地派遣国军事人员及其财产在该国的民事法律地位，按照国民待遇标准，同时赋予其一定的民事实体和诉讼权利。在这种情况下，基地派遣国和基地接受国之间的民事法律管辖权的冲突将变得不可避免。

然而，必须指出的是，这种涉外民事管辖权的冲突是建立在国家主权平等原则的基础之上的。国家主权平等原则是国际法上的一项基本原则。从一国国内法上来讲，管辖权是作为国家司法机关受理案件的一项基本权限。管辖权不但是国内法上的一个重要概念，更是国际法上的一个核心概念[2][3]。在1923年“突尼斯——摩洛哥国籍法令案（Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco）中，常设国际法院首次对国际法上有关管辖权的概念做出了界定。该法院声称，所谓“纯属一国国内管辖之事件”，它是指“原则上不受国际法调整的事项”，而某一项事项是否纯属一国国内管辖的事项，这基本上是一个“相对”的问题，这将随国际关系的发展而发展。①Voir Décrets de Nationalité Promulgués en Tunisie et Moroc，7 Févrie 1923，PCIJ，Recueil des Avis Consultatifs，Série B，n.4，1923，pp.23-24，availabe at http：／／www.icj-cij.org／icjwww／idecisions.htm，las visit：17／12／2014 还可参见 Wolfgang G.Friedmann，Oliver J.Lissitzyn，Richard Crawford Pugh，Cases and Materials on International Law，St Paul，Minn.West publishing Co.，1969.从国际法上来说，管辖权问题直接源于国家主权平等原则以及不干涉内政原则等国际法基本原则。因此，在其国际关系中，一个主权国家行使其主权的一个基本标志就在于：该国能对其领土范围内的一切人、事、物享有完全的和排他的属地管辖权（Territorial Jurisdiction）。属地管辖权原则是国际法上国家行使主权的一项最古老的习惯法原则。可以说，在近代以前，基于交通工具和媒介的落后，各国法律的空间效力基本上都严格限制在本国领土范围内，属地管辖权原则处于绝对统治的地位。然而，到了近代，随着西方资产阶级国家的诞生，海外殖民扩张也随之开始兴起。为了维护其海外的侨民和殖民利益，西方国家开始在属地管辖原则的基础上主张属人管辖权和保护性管辖权。在此过程中，为了保护其海外商业利益，西方国家在海外建立军事基地也随之兴起。在这种情况下，西方国家都希望扩大本国法律的适用范围，使其不但具有域内效力，也具有域外效力。在这方面，一国法律的这种域外效力也得到了有关国际司法实践的支持。常设国际法院在“荷花号案”（The Lotus Case，1927）中曾经就国际法上的管辖权问题做出过一次著名的判决。1927年9月7日，常设国际法院在该案作出的判决中认为，土耳其对法国邮船荷花号行使刑事管辖权并不违反国际法，也就没必要考虑对戴蒙的赔偿问题。尽管领土主权原则是国际法的基本原则，但刑法的属地管辖并不是绝对的。因此，国际法也不禁止国家把他们的立法或司法管辖权延伸适用到其领域之外的人、物和事。在这方面，各国拥有广泛的自由裁量权。②The Case of the S.S.“Lotus”，France.v.Turkey.，1927，P.C.I.J.（Ser.A），No.10（Sept.7）.Available at http：／／www.worldcourts.com／pcij／eng／decisions／1927.09.07_lotus.htm.这就需要各国基于主权平等原则而相互有限度地承认他国的民商法在本国的域内效力。

然而，问题的关键在于，一国海外军事基地的民事管辖权所涉及的对象并不是普通的民事主体，而是一国的军事人员。按照传统的国际习惯法规则，尽管主权国家在其领土范围内享有至高无上的主权和管辖权，但是，罗马法上还有一句古老的格言：“平等者之间无管辖权”（Par in parem non habet jurisdictionem）。这句法律格言很好地诠释了现代国际法上国家主权平等原则的基本内涵。也就是说，按照国际法的规定，所有的主权国家原则上不论大小、强弱和贫富，其在国际法上地位都是平等的，一国不可以对另一国主张管辖权，这是国家豁免的理论依据。国家豁免，一般又被称其为“国家主权豁免”或“国家管辖豁免”，泛指一国的行为和财产不受另一国的立法、行政和司法等方面的管辖。在国家实践中，国家豁免主要表现为司法管辖豁免方面，即一国法院未经外国国家同意，不得对该外国行使管辖，也不得对该外国或其国家财产采取强制措施。基于国家管辖豁免原则，从国家实践来看，一国领导人、外交代表以及军队在他国领土上享有一定的管辖豁免权。

据此，一国在海外的军事基地所享有的特权与豁免依然是基于这里的外国军队豁免权的延伸产物，这就是习惯国际法上所谓的“旗国法原则”（The Principle of the Law of the Flag）。Major Steven J.Lepper认为，所谓的“旗国法原则”是指，在外国领土上的一国军事力量对于其自身军队成员的管理不受领土主权国的管辖，同时，针对其成员有行使专属管辖的权利。在二战结束之前，包括美国在内的许多国家都接受了这种管辖原则，国际习惯法也逐步地承认了这一原则。二战期间，国旗主义法原则的实践达到了一个高峰。[4]

二战以后，由于国际社会获得了和平发展的时间和空间，以美国为首的西方国家主导建立了布雷顿森林体系为标志的国际经济秩序。在这种背景下，除了个人之外，许多国家也开始直接参与有关对外贸易和海外投资等商业活动。在这种情况下，这些广泛参与国际经济活动的国家如果继续坚持绝对国家豁免原则，将不可避免地导致外国自然人或法人在与其进行国际贸易和国际投资关系的过程中处于不利地位。有鉴于此，许多欧美国家的国内法院在受理有关国家豁免问题的商业纠纷案件时，或者将国家行为区分为统治权行为和非统治权行为，或者将国家行为划分为非商业行为和商业行为，其目的就在于将有关国家的非统治权行为或商业行为排除在国家豁免之外。也就是，非商业的国家行为依然享受国家豁免，但国家的商业行为不得再援引国家豁免，这就是所谓的相对豁免原则或限制豁免原则。在这方面，早在1961年4月18日联合国于奥地利首都维也纳主持召开的关于外交交往与豁免的会议上签署的《维也纳外交关系公约》就已经开始向相对豁免原则靠拢。例如，对于外交人员的民事管辖豁免问题，该公约第31条予以了原则性地承认，接受国法院不得对派遣国外交人员进行民事管辖，但外交人员的民事管辖豁免有以下三个例外：（甲）关于接受国境内私有不动产之物权诉讼，但其代表派遣国为使馆用途置有之不动产不在此列；（乙）关于外交代表以私人身份并不代表派遣国而为遗嘱执行人、遗产管理人、继承人或受遗赠人之继承事件之诉讼；（丙）关于外交代表于接受国内在公务范围以外所从事之专业或商务活动之诉讼。此外，该公约第33条第3款还补充规定，如外交代表主动提起诉讼，就不能对与主诉直接相关的反诉主张管辖的豁免。凡遇上述情况，外交人员不能援引民事管辖的豁免为理由，主张享有豁免权。然而，在实践中，多数发展中国家一般依然坚持绝对豁免主义。为了协调发达国家和发展中国家基于国家豁免原则产生的分歧和冲突，2004年12月，联合国大会通过了《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，并于2005年1月17日供各国开放签署。该公约规定国家在八种诉讼程序中不得援引管辖豁免，并允许法院地国在一定条件下对被诉外国的财产采取强制措施。由此，国家限制豁免主义开始得到国际法的正式认可。

因此，二战后国家限制豁免主义的流行开始对一国军队在他国领土上所坚持的“旗国法”原则受到较大的冲击。正如Steven J.Lepper所指出的，二战结束后，旗国法原则开始崩溃，越来越多的国家开始意识到主权的重要性，并对其加以保护。今天，大多数人都已经同意，在缺乏像驻军地位协定那样的条约情况下，东道国对于外国军队拥有专属管辖权。[4]尽管如此，在国家实践中，围绕一国海外军事基地民事管辖权的有关冲突的解决并不是一个容易解决的问题。

二、关于基地民事管辖权冲突的解决

一般而言，关于海外军事基地民事管辖权冲突的解决主要是通过国际条约来予以解决的。而且，由于海外军事基地的民事管辖权只是涉及人身和财产方面的损害赔偿请求权问题，不涉及军事层面的敏感问题，对于基地驻军人员执行公务不会产生太大的影响，基地派遣国一般对于民事管辖问题比较包容，在很多情形下都会将其让渡给基地接受国。对此，丘宏达教授就指出，一般认为，由于驻军豁免的主要目的，在于防止对驻军的效率发生不当的影响。因此，除条约另有约定外，对发生于营区外，而影响到非派遣国人民的民事事件，地主国应有管辖之权。[5]另外，《马克斯·普朗克国际公法百科全书》中也认为，原则上，由接受国对外国部队成员行使民事管辖权。具有重要实际意义的是解决人身及财产受到损害的索赔条款。在典型的基地协定中，缔约国往往相互放弃有关政府财产受到损害以及武装部队任何成员在执行公务时死亡或受伤的索赔请求，但对第三方造成的损害，如果接受国根据条约至少有权得到派遣国部分补偿的话，则由接受国受理。[6]需要指出的是，在国家实践中，对于基地民事管辖权冲突的解决一般大都被规定在了驻军地位协定（Status of Forces Agreement，简称SFA）之中。这种驻军地位协定一般是指一国或多国为了一定的军事或政治目的而派遣其军事人员到某国或某地区进行驻扎，有关国家就驻军的相关权利、义务以及军事基地等问题而签订的一种军事合作协定。这种驻军地位协定的具体内容一般涉及军队或基地派遣国军事人员的有关护照签证、驾驶规则、武器持有、刑事管辖、民事管辖、缴纳税收等问题。

（一）多边驻军地位协定的解决方法

对此，1951年《北大西洋公约缔约国关于其军队地位的协定》（Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty Regarding the Status of Their Forces）①该协定主要规定缔约国一方派到缔约国另一方领土上的军队的地位问题，原签署国主要包括美国、比利时、法国、挪威、加拿大、英国、荷兰、卢森堡、丹麦、冰岛、葡萄牙、意大利等12国。依据该协定第18条的规定，1954年，土耳其与希腊加入该协定，1963年，西德加入该协定。该协定没有就军队进驻缔约国的目的做出任何明确的规定，但至少包括对非缔约国武力进攻的共同防御等核心问题。第7条第（5）款原则性规定，就民事案件而言，除非是属于执行公务的行为，派遣国不得要求管辖权的豁免。”在这方面，1951年协定第8条[7]对于民事管辖权问题进一步做出了详细规定。对于基地派遣国和基地接受国之间有关民事管辖权冲突的解决，概括起来，这主要包括以下两种处理方法：

1.缔约各国通过相互放弃民事管辖权问题予以解决

冷战开启后，北约国家基于防卫来自华约国家军事威胁的需要，往往相互在对方国家驻扎了军队。为了便于执行公务的需要，1951年协定规定缔约各国通常相互放弃民事管辖权。不过，到目前为止，这种情况也只是北约的一个特例。具体而言，这主要又包括四种情况：首先是当缔约各国所有的财产或由其陆海空军所使用的任何财产，由于缔约另一方武装部队的人员或职员在执行同北大西洋公约有关的公务时所造成损失时，该缔约国向任何另一方缔约国放弃它的一切请求权；其次是，缔约一方基于执行北大西洋公约有关的公务或为此种目的因使用缔约另一方所有的财产或其武装部队所使用的车辆、船舶或飞机而造成的损失，该遭受损失的缔约国向任何另一方缔约国放弃它的一切请求权。这其中也包括被营救的船舶或货物为某一缔约国所有，并未被其武装部队因执行北大西洋公约所使用，该缔约国对于任何其他缔约国应放弃海上救助费的要求（1951年协定第8条第1款第1项和第2项）；再次，缔约各国武装部队的任何人员因执行公务而遭受伤害或死亡时，该缔约国应对任何其他缔约国放弃其一切请求赔偿权（1951年协定第8条第4款）；最后，如果遇到缔约一方所有的且处在它境内的其他财产发生本条第1款所规定的造成或引起损失的情况时，应依据缔约国相关协议或仲裁来解决，但如果有关损失额度没有超过一定的数额时，缔约各方也应放弃其请求权（1951年协定第8条第2款第6项）。

2.由基地接受国来行使民事管辖权的情形

需要指出的是，上述1951年协定所规定的缔约国相互放弃民事管辖权问题并不意味着就真正解决了基地接受国和基地派出国之间关于民事管辖权冲突的问题，因为缔约国相互放弃民事管辖权只是为了最大限度地减少缔约国之间关于民事管辖权的冲突和重叠问题。依据1951年协定的规定，由基地接受国来行使民事管辖权主要包括两种具体的情形：第一种情形是，基地接受国行使大部分管辖权，也就是，除了契约性的和适用1951年协定第8条第6款和第7款的要求外，由一部队人员或文职人员在执行公务中的行为或不行为所引起的，或一部队或文职人员具有法律责任的任何其他行为、不行为或事故所引起，而这种行为或不行为或事故在接受国境内对缔约国以外的第三国造成损害而发生的要求，应由接受国酌情进行管辖（1951年协定第8条第5款及其各项）。除此之外，另外一种情形是，基地接受国行使完全的民事管辖权，即某一部队人员或文职人员在接受国国内不是因为执行公务所发生的侵权行为或不行为而发生的请求（1951年协定第8条第6款）。或者，基地接受国法院对于某一部队人员或文职人员的民事管辖权，派遣国不得要求豁免，除非问题已经涉及1951年协定第8条第5款第7项的规定，即，如果某一部队人员或文职人员因执行公务而发生诉讼事件，他不应受接受国对他所为的任何判决的执行程序的限制。

（二）双边驻军协定的解决方法

1952年《日美行政协定》第18条[7]以及后来替代前者的1960年《驻日美军地位协定》第18条[8]关于基地民事管辖权问题的规定大体上都参照了1951年《北大西洋公约缔约国关于其军队地位的协定》第8条的做法。1952年《日美行政协定》的第18条和1960年《驻日美军地位协定》的第18条关于民事管辖权的规定大同小异，都规定了美日双方相互放弃民事管辖权的情形以及日本拥有民事管辖权的情形，其不同之处在于：1952年《日美行政协定》第18条第6款规定了美国所享有的民事管辖豁免的特别情形，即美国武装部队人员及平民雇用人员，仅有日本国籍者除外，就该协定第18条第3款所规定的要求（由美国武装部队人员或雇用人员在执行公务中的行为或不行为所引起，或由美国武装部队有法律责任的任何其他行为、不行为或事故所引起，而这种行为、不行为或事故系因非战斗活动而发生并在日本境内使第三者负伤或死亡或使其财产遭受损害而发生的要求），不得在日本被提起诉讼，但就所有其他种类的案件，应受日本法院民事管辖权的约束。而1960年《驻日美军地位协定》第18条第5款第6项所规定的美国享有民事管辖豁免例外情形是，对于因美国军队的成员或雇员在执行公务时的行为或不行为，或者因美国军队在法律上应该负责任的其他行为、不行为或事故，以致在日本国内给日本政府以外的第三者造成损失而引起的赔偿要求（合同规定的赔偿要求和适用本条第6款或第7款规定的赔偿要求除外），美国军队的成员或雇员（只有日本国籍的雇员除外），在执行公务而引起的上述事件中，不接受在日本国内对他们作出判决的任何执行程序。然而，就实际的民事求偿的支付承担来说，日方都承担了在不同情况下二分之一和四分之一情形不等的赔偿金。而且，依据1960年《驻日美军地位协定》第18条第5款第5项第甲目和第乙目规定：在只应由美国负责的情况下，裁定双方同意（英文本无“双方同意”字样——编者注）或经判决确定的数额，应由日本分担25%，美国分担75%；在日本和美国对损失都应负责的情况下，裁定双方同意（英文本无“双方同意”字样——编者注）或者经判决确定的数额，应由日本和美国平均负担。如果损失由日本或美国的防卫队造成，但又不可能确定损失应由一方或双方防卫队负责时，裁定双方同意（英文本无“双方同意”字样——编者注）或经判决确定的款额，应由日本和美国平均负担。[8]根据日本防卫省统计，在2004年至2013年的10年间，在日本发生了9962起涉及驻日美军的案件，其中公务性案件2138起，非公务性案件7824起。为此，日本政府根据《驻日美军地位协定》向受害人提供的赔偿金总额已经超过3.8亿日元（约合人民币2282万元）。10年间，所有涉驻日美军案件共产生赔偿金为20.3亿日元，其中公务性案件的赔偿金为15亿日元。[9]

而依据1966年《驻韩美军地位协定》的规定，在执行公务中，一方国家的军队成员或雇员的行为引起或造成另一方国家军队财产的损害，或者执行公务中的一方军队的车辆、船舶、航空器等造成对方军队财产的损害，国际法上的惯例是放弃对损害的请求权，对于军队成员于执行公务中负伤和死亡事故也放弃向对方国家的请求权。但是，执行公务中的一方军队的行为或车辆等给对方政府财产造成损害时，赔偿问题通常交由仲裁解决。另外，外国军队成员或雇员因执行公务行为给第三者造成损害引起的损害赔偿问题，原则上由接受国行使管辖权。而对于非执行公务中发生的损害赔偿问题（是否执行公务的标准由接受国仲裁机构裁定），该军人或雇员从属于接受国的民事管辖权，但有时视情况可由派遣国和接受国协商。至于包括强制执行派遣国所在的军事设施或基地内的动产、收集证据以及军需品的供给发生的契约纠纷等请求权一般由派遣国与接收国协商来协助解决。[10]

再如，1954年《美利坚合众国和利比亚联合王国政府间关于军事基地的协定》第19条就民事案件的请求和管辖做出了以下规定：“（1）由于依本协定规定而在利比亚的合众国军队军职人员、或其文职雇员，包括利比亚国民或经常住在利比亚的人，因本协定的执行而对利比亚的财产造成损害、损失或毁坏，因此发生的合法请求，美利坚合众国政府同意给予公允和合理的补偿。（2）由于上述各项人员因本协定的执行而对利比亚国民或居民的财产造成损害、损失或毁坏，或者对他们造成伤害或死亡，因此发生的合法请求，美利坚合众国政府同意给予公允和合理的补偿。（3）所有这项请求将依合众国适当法律予以审查并给付，利比亚法院将不受理对于合众国军队成员提出的任何这种请求。（4）关于涉及合众国军队成员的其他民事案件，利比亚有权管辖。”[11]

另外，英国在二战后退出海外殖民体系过程中与前英属殖民地国家就订立了类似的关于基地民事管辖权问题的双边驻军地位协定，如1967年7月14日英国和肯尼亚双方订立的《英国政府和肯尼亚政府关于英国在肯尼亚的军队的地位的换文》（Exchange of Letters Between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of Kenya concerning the Status of the Forces of the United Kingdom in Kenya）就对由于双方行为造成损失或损害的民事赔偿问题进行了具体规定。[12]

因此，我们可以看到，关于海外军事基地的民事管辖权（The Civil Jurisdiction）问题，如因外国军队成员或雇员的行为发生的损害赔偿责任的管辖权属于派遣国还是接受国，没有确定的国际法原则，许多国家的实践（尤其北约内部成员的发达国家之间）是专属于接受国，外国军队成员的行为不适用于国家豁免，但美国与部分发展中国家订立的部分协定也有规定派遣国享有管辖权的情况。[10]在这方面，晚近比较特定的个案显示，基地接受国有的时候主动放弃民事管辖权给基地派出国。例如，2014年《美阿安全与防卫合作协定》第13条第1款规定：阿富汗承认美国军事当局拥有针对其派驻在阿富汗的武装人员和文职人员纪律控制权，当然包括那些司法的和非司法的措施。因此，阿富汗同意美国拥有针对上述人员在阿富汗领土上所实施的任何刑事犯罪或民事违法行为行使专属管辖权。当然，如果外国人在内国拥有凌驾于内国人之上的特权地位，基地接受国和派遣国根本就无民事管辖权层面的冲突可言，基地派遣国享有基于治外法权的领事裁判权，有关基地的民事管辖权完全归属于基地派遣国，这种情形主要发生在近代西方国家在亚非拉殖民地国家的殖民统治时期。

三、结语

依据国际法，一个主权国家所享有管辖权在实际行使的过程中会与其他国家行使管辖权发生冲突。目前，国际社会还没有一个专门统一各国有关管辖权冲突的多边国际条约。现有的有关多边公约虽然在某些方面对于管辖权冲突的问题进行了一定的协调和统一，例如1968年《国际民商事案件管辖权及判决执行的公约》，但有关规定并不是很全面和细致，仅仅只是对某些事项或某一问题做出规定。从以上论述，我们可以知道，对于一国海外军事基地有关的这种民事管辖权之冲突问题，在实践中通常是由有关国家通过签订特定的双边或多边的驻军地位协定来予以解决的。从北约、美国、日本、韩国等国的实践来看，关于海外军事基地的民事管辖权冲突的解决并没有得到很好的解决，其主要原因在于：大多数驻军地位协定的缔约双方在政治和法律地位上并不完全平等。例如，日本、韩国和菲律宾等国与美国订立有关双边驻军地位协定或基地协定时，一般都会主动或被迫向美国让渡某些主权性权利，以服务于国家安全防卫的现实需要，从而使得美国在这种协定中经常处于优势地位。虽然原则上基地接受国有权针对基地派出国军事人员的行为行使民事管辖权，但这种民事管辖权的行使范围有限，主要是针对基地人员的非公务行为。