改革开放以来中国城市贫困治理政策探析

马小娟 冯钰婷

（山西大学 山西 太原 030006）

改革开放以来，中国贫困治理工作取得了突出成绩，并对全球减贫事业做出了重大贡献。然而随着城镇化的推进，城市贫困人口增多及生活困难等城市贫困问题凸显，其逐渐成为影响社会稳定发展的消极因素之一。在全面建成小康社会的背景之下，我国城市贫困治理政策和行动体系迎来了新的历史机遇，也存在着诸多不足之处，主动把握新机遇、应对新挑战、适应新环境是我国城市贫困治理的必然选择。清晰认识改革开放以来我国城市贫困治理政策的演化过程，针对现存问题进行理论分析并探寻相应对策具有重要意义。

一、改革开放以来中国城市贫困治理的行动历程与政策梳理

当前，城市贫困问题已成为我国社会治理面临的突出问题。新中国成立以来的很长一段时间内，我国主要针对城市的“三无人员”（无经济收入、无劳动能力、无赡养人）实施救助，与农村相比，城市贫困问题并未引起广泛关注，这是由于当时城市人口基数和规模较小，且实行的是单位制下城市人口的全面就业政策，城市贫困人口数量微不足道。同时，计划经济体制下的二元户籍制度限制了人口的自由流动，增加了农村人口向城市流动的难度，因而城市贫困问题未曾凸显。改革开放以后，随着我国经济体制转型和国有企业改革的不断深化，城市企业下岗员工及大量的农民工进入城市，城市贫困人口比例呈上升态势，城市贫困治理迫在眉睫。基于此，我国政府不断完善城市贫困治理政策，从扶持企业转向直接救助贫困人口、从道义性扶贫转向制度性扶贫、从救助制度分立到制度整合转变[1]，逐渐形成了以最低生活保障、社会保险、促进就业为主体内容的城市贫困治理政策体系。

（一）以最低生活保障制度为基础的社会救助政策

为妥善解决城市贫困人口的生计问题，我国建立了城市居民最低生活保障制度。1993 年6 月，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉开了我国城市贫困救助政策改革的序幕[2]；1997 年9 月国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明确要求全国各地于1999年底以前建立起这项制度措施；1999 年9 月国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，要求政府进一步扩大贫困群体覆盖范围，对城市中享受医疗、养老等制度但仍处于贫困状态的群体提供社会救助，标志着这项制度不断地走向完善并纳入了法制化发展轨道；2011 年，民政部、国家发展改革委、财政部、国家统计局联合发布《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，要求严格规范、科学确定城乡低保标准的制定和调整工作；2014 年2 月国务院发布《社会救助暂行办法》，同年10 月出台了《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》，进一步加强和完善社会救助政策体系的整体设计。2018 年，民政部、财政部联合印发了《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》，要求“加快形成救助及时、标准科学、方式多样、管理规范的临时救助工作格局”，为新时期我国社会救助事业发展指明了方向。经过多年的实践探索，我国以最低生活保障制度为基础的社会救助政策体系取得了显著成效，城市贫困治理事业迈入新阶段。

（二）城市居民社会保险政策

20 世纪90 年代中期，我国开始建立和完善城市居民社会保险体系，经过多年努力，我国于2011年7 月出台了《中华人民共和国社会保险法》，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系、加快社会保障法制建设具有重要意义。同时，在城市化的不断推进、老龄化加剧的背景下，我国在养老、医疗、失业等领域进行了制度改革与完善。在养老领域，国务院于2011 年发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，开始城市居民养老保险政策的试点工作，并于2012 年基本实现该项政策的全覆盖，随后，2014 年发布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》将独立运行的城居保和新农保进行政策合并，并在全国范围内建立起统一的城市居民社会养老保险政策；在医疗领域，1998 年12 月国务院为加快医疗保险制度改革，保障职工基本医疗，出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，2016 年1 月，国务院发布《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，正式建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，对加快医疗卫生体制改革、促进城乡居民平等享受医疗服务具有重要意义；在失业领域，主要依据《失业保险条例》为失业人员提供保障。由此，我国城市居民系列社会保险制度体系趋于完善。

（三）就业再就业政策

增加就业岗位、增强贫困者的就业能力、促进失业人员再就业是提高城市贫困人口抗风险能力、缓解城市贫困最为行之有效的途径。我国于20世纪90 年代开始探索建立就业与再就业制度，1993 年4 月国务院为妥善安置国有企业富余职工，颁布了《国有企业富余职工安置规定》；1995 年4 月国务院办公厅转发原劳动部《关于实施再就业工程的报告》，“建议在继续做好城乡就业工作的基础上，在全国推广实施再就业工程”；1997 年4月国务院出台《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业问题的补充通知》，对国有企业富余职工实施再就业工程；1998 年6 月中共中央和国务院颁布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，明确“要求切实保障下岗职工基本生活，大力实施再就业工程”；2002 年发布《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，对创造就业岗位、落实扶持政策、改进就业服务、加强宏观调控、完善社会保障体系等方面做出了具体的规定和要求；2005 年国务院出台《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，通过制定积极的就业政策，解决下岗人员的再就业问题；2012 年，国务院批转人力资源社会保障部等7 部门出台的《促进就业规划（2011 年—2015 年）》，明确提出加强对失业困难群体的就业援助。除此之外，我国政府还加强了针对农民工群体的就业服务和援助，并于2003 年1 月颁布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，以期解决对农民工就业的不合理限制、拖欠克扣农民工工资、合法权益受损等问题，并对其做好培训和管理工作；2014 年，国务院颁布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，围绕扩大农民工就业创业、维护劳动保障权益、平等享受基本公共服务和在城镇落户、促进社会融合四个方面提出了政策措施。国家于2016 年出台了《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》《关于实施化解过剩产能企业职工特别职业培训计划的通知》等文件，以期解决过剩产能中失业人员安置问题，帮助其提高就业创业能力，顺利实现再就业。实践证明，我国为城镇失业人员和城镇农业转移人口救助和再救助所做出的政策安排，取得了显著的减贫效果。

（四）城镇住房保障政策

我国城市商品房房价的快速上涨，一方面加剧了城市低收入家庭的住房难度，另一方面阻隔了农民进城的步伐。尽管我国先后于1999 年、2003 年针对“具有城镇常住居民户口的最低收入家庭”出台了《城镇廉租住房管理办法》《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，然而仍无法满足城镇最低收入家庭的基本住房需要和城镇发展要求。为进一步加强保障性住房制度建设和健全政策配套措施，国务院于2007 年出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求在明确指导思想、总体要求和基本原则的基础之上，健全城市廉租房制度、改进并规范经济适用住房制度、改善城市集中成片棚户区、旧住宅居民区和农民工的居住条件、完善配套政策和工作机制。针对房价快速上涨等现实问题，国务院于2010 年发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求政府切实加快保障性安居工程建设，保障住房的有效供给。同时，国家于2019 年发布了《关于进一步规范发展公租房的意见》，指出针对不同贫困群体应当采取不同的保障方式和标准，以期完善城镇住房保障体系。我国城镇住房保障制度的建立完善，改善了城市化进程中低收入群体的居住生活环境，推动城乡融合深入发展。

（五）其他城镇贫困救助政策

除上述各项保障措施以外，城市贫困家庭和进城务工人员的子女教育、就业也需要给予更多的关注。2012 年，国务院办公厅转发教育部等部门制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各省市做好随迁子女升学考试工作，保障随迁子女的受教育权利。2014 年国务院制定了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，使有能力在城镇实现稳定就业和生活的群体逐步实现市民化。

二、中国城市贫困治理政策体系现存问题分析

改革开放以后，尤其是20 世纪90 年代以来，我国城市贫困治理政策不断趋于完善，且贫困治理事业取得了较为显著的成绩。但同时需要认识到我国现有的城市贫困治理政策体系仍然存在一定程度的滞后性，在应对现实问题的过程中表现出一些困境。

（一）中国城市贫困治理政策体系缺乏整体设计，国家部门在解决贫困问题时协调性差

首先，我国的城市贫困是一种随经济体制改革而形成的结构性贫困，为缓解贫困人口的贫困程度，我国城市贫困治理政策具有一定的应急性和滞后性，如促进就业和再就业政策的实施是由于国有企业改革出现了大量的下岗职工，通过增加就业岗位来缓解贫困；随着城市贫困群体住房条件差、买房难等问题出现，针对低收入家庭的廉租房政策、经济适用房等保障性住房政策才应运而生。其次，贫困除表现为收入无法维持基本生活需要之外，还表现为能力贫困、社会排斥贫困、参与性不足等各个方面，相对单一的研究视角使得贫困的其他方面被忽视。目前，我国的城市贫困治理政策制定主要以收入高低为依据，而对于贫困人口的其他贫困特征，现有的针对性政策较少，且散落于各种规则制度中，并未形成统一的城市贫困治理政策。城市贫困治理政策体系缺乏整体设计，亟待解决。最后，民政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等部门均参与了我国城市贫困治理实践及政策的制定，取得了一定的成效，然而，政策的制定及实施存在着各个部门各自为政、难以协调的现象，使得实际减贫效果大打折扣。

（二）城市贫困治理政策体系缺乏地域观，区域性反贫困政策不足

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，各个地域的城市居民在收入水平、购买能力和生活状况等方面表现出极大的不同，贫困差异明显。除此之外，各个地域内部的多维度贫困也存在较大的差异，城市贫困治理问题不能一概而论。然而，我国现有的城市贫困治理政策仅考虑了个体内部因素对贫困的影响，而忽视了地理位置、经济发展水平、基础设施等外部因素的致贫作用[3]，政策供给不能满足贫困人口的多样需求。实际上，地域影响是贫困产生的重要原因。边缘性地域不仅公共服务水平和质量相对落后，且由于地理位置本身的因素阻碍了所处地域居民获得教育、医疗等公共服务的机会，严重影响当地居民的发展，使其处于不利地位。同时，各区域的生活标准不一致，实际的贫困程度也不尽相同，而采取相同的贫困界定标准会有失偏颇。另外，以地域为单位的瞄准机制会造成非贫困地区的贫困人口被遗漏的现象发生，因此，缺少针对性的扶贫政策不能解决城市贫困空间分化问题，需要引入地域观视角，结合本地域的贫困特点，统筹考虑贫困治理政策的制定。

（三）城市贫困治理政策过度重视传统救助方式，开发性扶贫政策缺位

城市贫困的本质是经济社会发展的不平等参与和对其成果的不公平占有，这决定了城市贫困的治理不仅要“授人以鱼”，更要“授人以渔”[4]。当前，我国以最低生活障制度为基础的城市贫困治理政策体系侧重于事后救急，而对贫困群体的能力开发和贫困预防工作有所忽视，单一的贫困救助维度使得城市贫困群体的可持续生计长期未得到改善，扶贫工作效果不显著。当前我国城市主要通过就业再就业政策来解决城市人口的失业问题，但是救助内容单一、缺乏创新，且对于其他维度的贫困治理，有效的开发性扶贫政策不足。因此，我国城市贫困治理迫切需要多种救助方式和开发式扶贫政策的支持，提高贫困人员的生存能力，提升贫困群体的就业技能，从而有机会使贫困人口从根本上摆脱贫困。

三、优化中国城市贫困治理政策体系的对策建议

城市贫困治理是一项应兼具系统性和过程性的民生工程，涵盖社会保障、就业、医疗、住房等多维度内容，需要从整体上建构贫困治理政策体系，以提升我国城市贫困治理效果，促进城市可持续发展。

（一）明确城市贫困治理价值目标，完善城市贫困治理政策整体设计

实现共同富裕是我国城市贫困治理的最终价值目标，并要在结果和过程中兼具公平正义。然而在很长一段时间内，我国过度追求经济发展规模，对贫困治理的最终目标认识不足，城市贫困治理政策体系更多的是基于经济发展这一目标来设计和完善的，致使实际的政策行动体系与规范性价值目标间存有偏差。因此，需要在城市贫困治理过程中，明确贫困治理的价值目标，更加注重和改善民生建设，进一步完善反贫困政策的整体设计，实现可持续发展。具体来说，须做好以下几方面工作：首先，除帮助贫困群体摆脱贫困、实现物质生活富裕这一目标之外，我国还需要在城市贫困治理过程中不断完善社会保障体系，建立综合性的社会救助政策。政府在满足基本生活需求的基础之上，还要有针对性地对就业、住房、医疗等方面实施救助，建立和完善多维度城市贫困治理政策体系，消除贫困群体的社会排斥和剥夺感，提高贫困治理效果；其次，在城市贫困治理过程中，大力发展传统文化美德中的互帮互助精神，推动实现制度性帮扶与非规范性支持相结合的社会网络贫困治理路径；最后，在明确城市贫困治理价值目标基础之上，积极构建“制定贫困标准、识别贫困群体、完善救助内容、监督贫困治理”的城市贫困治理政策实施方案，完善治理政策的整体设计，实现贫困治理的精准化。

（二）突破单一的社会救助方式，多管齐下治理城市贫困

城市贫困发生的原因多种多样，在贫困治理过程中，要突破单一的社会救助方式，从多方面寻找城市贫困治理之道。我国目前主要采取的救助方式是最低生活保障制度，即根据划定的贫困标准来决定救助与否。除此之外，我国社会救助还存在另一种形式——支出型贫困救助，即依据贫困群体的真正需要来实施救助。我国的城市贫困治理应摒除单纯以贫困标准来决定救助与否的理念，突破单一的社会救助方式，将最低生活保障模式与对真正有需要的群体实施救助的模式相结合，建立以最低生活保障为基础的生活保障模式，并采取适当的家庭救助方式、医疗救助方式、住房保障、教育保障，形成一个覆盖广、全方位、有效率、治贫效果佳的联动制度体系。对此，政府要构建全面的贫困指标体系，精准识别贫困人口及家庭，实现各类社会救助方式间的对接与整合，并针对不同情况的贫困群体实施不同程度的帮扶。贫困认定标准的多样化将会确定更多的贫困人口，给政府减贫任务及政府支出带来不小的压力，政府要坚定决心，创新脱贫机制来改善贫困群体的生活境遇。

（三）重构城市贫困治理中的地域格局

消除城市贫困空间的隔离和固化，既需要推行贫困治理政策，也需要对贫困群体聚集区域综合治理。因此，重构贫困人口聚集的地域格局会对城市贫困治理及其良性发展产生深远影响。当前，我国城市贫困人口主要聚居于城中村、棚户区、旧住宅区、城市老工业区等区域，居住环境差且危旧住房多，安全不能得到有效保障。为摆脱区域贫困，缩小贫富差距，需要统筹考虑制度因素与资源要素，科学规划城市功能，打破城市贫困空间的隔离和固化。在重构贫困群体聚集区域过程中，合理定位城市功能与发展方向，通过调整城市整体空间布局来降低贫困聚集区的人口密度，改善贫困群体的生存环境。值得注意的是，改变城市贫困地域格局必然涉及到人口的重新安置问题，要充分考虑被安置人员的教育、医疗、就业等方面的公共服务需求。同时，大力推进城市老工业区转型、稳步实施棚户区、城中村改造，对旧住宅区实施综合治理。通过重构地域格局，逐步完善配套基础设施建设，大力改善城市贫困人口的居住环境，提高政府和社区的公共服务能力。此外，还需加大财政支持力度，使资本要素及资源要素向贫困地区聚集，着力解决城市贫困空间固化问题，实现基本公共服务的均等化。

（四）注重人力资本投资，促使贫困群体实现自主脱贫

贫困问题的解决不能单单依赖国家扶持，更重要的是依靠贫困群体自身的力量来摆脱贫困。正如学者所言，城市贫困问题难以解决的关键在于贫困群体的机会匮乏与能力匮乏[5]。如文化程度不高、就业技能单一、年龄偏大等，这些都影响着其在就业市场中的竞争能力。人力资源开发是脱贫手段中最具内生力的方式之一，其所蕴含的“扶志”“扶智”内涵与开发性扶贫政策相契合，实现人力资源开发与贫困治理战略的对接，可以从源头上消除贫困，防止贫困的累积和代际传递。因此，在城市贫困治理的实践中，要加大对贫困群体的人力资本投入，增强贫困人口的生存能力，提升贫困主体的自主脱贫能力。为此，政府应当广泛开展文化教育和职业培训，促进贫困群体的再就业，提高其接受新知识、掌握新技术的能力，使其实现自主脱贫。同时，加大对城市贫困群体接受技能培训和教育的扶持力度，开发就业岗位，将外部帮扶与自主脱贫相结合，减少贫困的发生率和返贫率，从根本上治理城市贫困现象。