以生态文明理念统领“多规合一”的战略意蕴与实践探索——以宁夏为例

王丛霞

（中共宁夏回族自治区委党校 宁夏 银川 750021）

2017 年1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，提出在海南、宁夏试点基础上，将吉林、浙江等7 个省份纳入试点范围，探索建立省级空间规划体系，系统解决“规划冲突”以及因“规划冲突”引发的一系列资源短缺、交通拥堵、环境污染、生态恶化等问题。作为构建省级空间规划体系的重要手段，“多规合一”指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合、统一筹划，合理解决现有诸项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题的规划机制与体系。“多规合一”不能仅停留在“术”的层面，更应提高到“道”的高度。

一、“多规冲突”的原因分析

各种规划的编制、实施基于相关主管部门的业务需求，规划期限、关注重点、发展目标、技术标准、编制方法和编制手段并不一致，规划之间彼此冲突、掣肘现象普遍存在。“多规冲突”是我国经济社会发展到一定阶段的特殊产物，其原因非常复杂。

（一）规划体系庞杂与专项空间规划缺失并存

“十二五”以来，宁夏已编和在编规划是1300多项，仅贺兰山东麓葡萄产业带的规划就有40 多个，规划数量庞大，层次不清，体系不明，衔接性差。各类规划大致可以分为五类：第一类是包括经济社会发展规划、产业规划、主体功能区规划在内的经济社会发展类规划；第二类是包括城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划在内的城乡规划；第三类是包括国土规划、土地利用总体规划、土地整治规划、基本农田规划在内的国土资源类规划；第四类是包括交通规划、电网规划、综合管廊规划、水利规划在内的基础设施类规划；第五类是包括环境功能区划、林业规划、生态红线规划、生态功能区划在内的环境管控类规划。但是，促进区域一体化发展的跨区域性规划严重不足，产业布局规划、市政基础设施规划、历史文化街区保护等专项空间规划缺乏。

（二）法律法规矛盾与规划实施性差并存

据不完全统计，国家层面涉及规划的法律法规超过60 余项，80%的规划都是依据相关法规制定。例如，相关法律法规规定，国民经济和社会发展规划期限是5 年，土地利用总体规划期限是15年，城乡规划期限则为20 年。规划期限普遍存在差异，规划范围、规划目标就很难一致。土地利用总体规划、林业规划、环境保护规划的范围基本实现了全域覆盖，但城乡规划的范围一般不覆盖全域。由于规划审查、论证和批准的全过程，基本上由一个部门完成，缺乏监督和约束，导致规划的随意性较强，大量规划严重脱离实际，难以实施。据统计，在众多规划中，10%的规划制定之后就束之高阁，只有不足20%的规划能够落地实施。在法律授权的范围内，各部门、市县各有一套规划体系，大部分规划都是自己编制、自己审查、自己执行、自己监督，规划编制主体既是“裁判员”，又是“运动员”，造成规划之间互不衔接，规划的科学性难以保障，规划实施自由度较大。在发展冲动和政绩考核的影响下，地方领导随意调整规划，“领导一换，规划就变”的现象较为普遍。

（三）规划目标“先天不足”与规划无序扩张并存

规划各自为政，审批管理自成体系，不管是出发点还是落脚点都基于部门或行业的职责定位，导致规划目标和规划原则缺乏一致性和协调性。这种目标方面的“先天不足”为后期的“多规冲突”埋下了深深的隐患。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的指导思想过分强调经济增长而忽略了对生态环境根基的有效保护。而生态环境保护规划作为配套规划，即使设立了环境规划的约束性目标，但当经济发展目标与环保目标发生冲突时，生态环境保护往往要让位于经济发展，致使生态环境问题难以得到根本解决。由于各级各类规划缺乏统筹指导和约束框架，更难以对地方经济社会发展形成统一的、科学的空间开发指引，致使地方发展目标导向模糊，土地资源错配，无形中加剧和激化了地方经济社会发展的资源供求矛盾。在土地财政带来的巨大利益支配下，地方政府很少考虑人口资源环境承载能力，过高预期城市发展速度，大规模开展基础设施建设，重视“画格子”，忽视“填空子”。规划沦为地方政府的获利工具，争取项目时，规划是“敲门砖”，拒绝项目时，规划是“挡箭牌”，不符合经济发展意愿时，规划又成为“绊脚石”。

二、以生态文明理念统领“多规合一”的战略意蕴

习近平总书记在北京市规划展览馆考察时曾强调：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”这是对现实之弊和问题要害的切中。“多规冲突”的问题亟需破解。“多规合一”是省级空间规划体系构建的重要手段，表面上体现的是“怎么合”的问题，实质上是解决各种规划的目标和原则与社会发展总目标和总原则协调一致的问题。而要解决这类问题，亟待确立具有“统领性”的规划理念，并将其切实体现在各类规划的制定和落实中。生态文明理念是马克思主义生态观在我国当代经济社会发展实践中的集中体现，是蕴涵丰富文化、道德、意识和价值等内容的观念体系，具体体现为尊重自然、顺应自然和保护自然的理念，具有明显的基础性、前提性、引导性和约束性等特征。以生态文明理念统领“多规合一”体系，既是对不同层面利益协调内在需求的回应，又是对于生态文明建设外部需求的顺应。

（一）体现了前瞻性

《生态文明体制改革总体方案》明确提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；推进市县‘多规合一’，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间；整合目前各部门相关的各类空间规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”[1]，可以说，方案中提出的“多规合一”，为空间规划改革进一步指明了道路和方向。基于生态文明理论和马克思关于人的自由全面发展理论，结合“空间规划”的实践探索，“多规合一”推进的目标应体现阶段性和渐进性，即发展成本的有效降低，包括历史文化、自然遗产和环境资源在内的各类资源的优化配置，国家国土空间治理能力和效率的逐步提升，生态环境持续改善，人与自然的日趋和谐。所以，从前瞻性的视野来看，生态文明理念是实现中华民族永续发展和伟大复兴的精神向导。以生态文明理念统领“多规合一”，把握住了人类社会发展的总体趋势，有利于实现天人和谐的终极目标。

（二）体现了系统性

空间规划是最高层次、最全面、最系统的规划，它是所有规划中的上位规划。空间规划主要是以行政边界为规划区界限，体现了三个“全”：第一，全空间。空间规划具有全地域性，不仅涉及城镇建设区域，还包含广大农村地区，以及大量非建设用地。第二，全要素。空间规划要考虑全地域范围内土地、经济、社会、生态等发展要素，实现空间发展与资源承载、产业驱动、基础保障、生态保护的有机结合和系统性布局。第三，全方位。空间规划是以物质空间利用为手段，从建设要素到非建设要素、从微观到宏观进行有机整合和系统规划的新方法。在探索建立省级空间规划体系之前，宁夏已编制了《宁夏空间发展战略规划》，明确了发展格局，解决了全区城乡功能、产业发展、基础设施、生态环境的总体布局问题。但是，规划没有落实到具体地块上，操作起来亦缺乏具体标准。原因在于，《宁夏空间发展战略规划》隶属于空间规划，是比空间规划低一个层次的规划。编制“空间规划”的目的，就是采用“多规合一”这一手段，理顺规划体系，统筹“多规”，达成共识，形成行政辖区范围内“一本规划”。当然，“空间规划”并非通过“多规合一”取代其他所有规划，而是要运用“多规合一”的协同工作方法，明确其他规划在空间管制上“有所为有所不为”的内容和范围。以生态文明理念统领“多规合一”，既是对规划制定中由于生态文明理念的“空场”导致生态环境恶化问题持续“在场”的积极回应，也是对“新发展理念”的贯彻落实，更有利于将“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观落到实处。

（三）体现了全局性

全面深化改革所要达到的目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。空间规划改革既是生态文明建设的关键任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。一般来讲，空间规划分为三级，包括国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）层面。建立统一规范的空间规划体系，不仅意味着规划技术和编制方法的改变，更意味着规划体制机制的深刻变革。空间规划体系的构建既是实现新型城镇化、落实“五位一体”总体布局的重要抓手，也是完善治理体系、提高治理能力的重要支撑。宁夏空间规划改革试点，以理顺规划管理体制机制为主攻方向，以主体功能区规划为基础，以资源环境承载为上限，以控制线体系为依托，统筹经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护和重大基础设施等各类空间性规划，将多个规划科学合理地整合到一起，以“多规合一”划定的建设用地规模、建设用地增长边界、生态、基本农田、产业区块和基础设施空间走廊等“控制线”，作为产业发展、基础设施建设和生态环境保护的红线和底线，推进空间规划体系创新和规划管理体制改革，构建一体化、高效率的空间管控体系。所以，以生态文明理念统领“多规合一”，有利于解决空间发展的定位、方向、规模、布局等一系列问题；有利于实现空间治理和空间结构的优化，形成覆盖全域的规划文本和较高精度的规划图；有利于以利益协调为切入点，实现国家治理体系和治理能力现代化。

三、宁夏以生态文明理念统领“多规合一”的实践探索

落实“多规合一”，建立空间规划体系，是生态文明建设的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要行动，是推动发展方式转变的重要依托，是依法治国的重要实践。2016 年7月，习近平总书记来宁夏视察时，要求宁夏“大胆探索，细化方案，敢于碰硬，争取交出一份合格的答卷”。宁夏把编制空间规划作为试点工作的基础，针对规划重叠冲突、不能落地实施等问题，按照“先布棋盘，再落棋子”的要求，在自治区试点的基础上，同时在各地级市及平罗、中宁、泾源三个县开展试点，以生态文明理念为统领，明确了改革试点的内容，重点完成了五项任务，探索出了“1234567”的空间规划编制路径和方法。

（一）明确了空间规划（多规合一）改革试点的内容

试点之初，宁夏就明确了空间规划（多规合一）改革试点的内容。其一，一个目标。即构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全区统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。其二，两项成果。即构建自治区空间规划体系、创新自治区空间治理体系。其三，五项任务。一是科学编制空间规划。明确发展战略，划定开发管制的界限和区域，统一技术标准，实现空间结构的优化。二是创新空间规划编制的机制。政府发挥在空间规划编制中间的指导作用，以资源环境承载能力的研究和评价作为规划的基本依据，建立规划编制批准的程序。三是搭建规划管理信息平台。做到分级管理，互联互通；数据入库，依规使用；加强维护，确保安全。四是优化空间规划治理的体制机制。改革空间规划的管理体制、建设项目审批体制、生态责任的审计及问责追责机制。五是探索完善空间规划的政策法规。梳理现行规划的法规，提出修改规划的法律授权建议；明确空间规划的法律地位，提出地方立法的建议；建立健全保障空间规划执行的政策机制。

（二）探索出“1234567”空间规划编制方法

一张蓝图，解决规划矛盾问题。自治区确定以《宁夏空间发展战略规划》为引领，以主体功能区规划为基础，整合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地规划、环境规划、林业规划、水利规划、交通等基础设施规划，编制空间规划。在自治区空间规划全域覆盖的基础上，在全区五个市、三个县开展了空间规划试点，根据行政事权划分，形成各有侧重、分级管控、衔接紧密，“有统有分”的空间规划体系。两个评价，解决底数不清问题。宁夏紧紧围绕生态文明体制改革的总体要求，认真开展资源环境承载能力和空间开发适宜性评价（“双评价”），进行了《产业和基础设施布局》《土地、水资源和环境承载力》《人口、城镇化与城镇建设用地》等五个专题研究，通过基础评价、专项评价和集成评价得出市县预警等级，发表客观实际情况，评价全域开发适宜性，并划分等级。三区三线，解决管控边界问题。以“双评价”结果作为规划编制的基础和依据，按照生态优先的原则，首先划定生态空间、生态红线。根据“双评价”结果及空间开发负面清单，结合地方实际情况和管理需求，划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条线。按照上下联动的原则，与市县政府和部门多次对接核实，确定规模，消除矛盾，划实边界。四上四下，解决规划落地问题。通过资源环境承载能力评价及空间开发适宜性评价结果相互校核；发展目标、指标分解相互校核；三区三线相互校核；基础设施廊道、重大基础设施布局相互校核，使自治区的发展目标、指标，三区三线的比例、界限、管控强度，与市县的发展现状、预期相互衔接。五个统一，解决规划标准问题。自治区和市县空间规划按照“统一的编制标准、统一的编制期限、统一的技术路线、统一的基础用图、统一的坐标系统”编制。六项制度，解决规划程序问题。自治区制定了《宁夏空间规划编制技术指引》《宁夏空间规划用地分类标准》《宁夏空间规划用地强度指导意见》《宁夏空间规划成果数据入库标准》《空间规划矛盾图斑处理原则与方法》等六个规划编制的制度性文件。在综合各类空间性规划用地分类的基础上，新建了一套用地分类的标准，统一了空间性规划成果的入库标准。同时，通过空间调整、置换等方式化解用地冲突，确保地类规划的唯一属性。七个步骤，解决规划方法问题。编制组织上突出协同性、联动性，归纳总结了前期准备，资料收集；基础评估，专题研究；综合分析，确定战略；协调差异，划定底线；全域管控，构建格局；统筹要素，形成总图；公众参与，科学评议的“七步法”。目前规划文本已经编制完成，高精度的“一张图”已经基本完成了“三区三线”的划定，正在按照叠入次序和规则，有机叠加基础设施网络、城镇建设、乡村发展、生态保护、产业布局、公共服务等空间要素，形成融发展与布局、开发与保护为一体的全区空间管控“一张蓝图”。

四、以生态文明理念为统领，确保宁夏空间规划落实落地

省级空间规划是一项系统、复杂、长远的创新工作，不可能一蹴而就，两年的时间宁夏基本完成了试点方案确定的任务，但离实现空间治理体系和治理能力的现代化还有一定差距。以生态文明统领“多规合一”的核心要义在于实现省级空间规划体系的生态化转型，促使经济发展与环境退化相“脱钩”、生态环境管理从“应急反应型”向“预防引导型”转变。“多规合一”是一项系统工程，在规划编制报批、执行落实、评估调整等环节，都应强化生态文明理念的启迪、引领、指导作用。

（一）遵循理念方法，统筹协调好五大关系

必须遵循国土开发与承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、分类保护与综合整治相促进、资源节约与环境友好相统一的理念和方法。规划顶层设计方面，协调好规划期限的“长度”、空间尺度的“宽度”、规划内容的“高度”之间的关系。规划目标体系设计方面，协调好各类规划所涉及的行业发展现状、生态环境状况、地方发展水平之间的关系[2]。将生态环境保护规划融入“多规合一”体系方面，协调好生态环境保护规划的相对独立性特点与融贯性特点相结合的关系。规划制定主体、规划落实主体、规划评估主体的生态意识培养方面，协调好人的主体性与自然的先在性之间的关系。法律制度保障方面，协调好国家立法与地方立法相配套、行政管理法规与专业技术规范相配套的关系。在空间规划框架下谋划园区整合、产业项目、基础设施、社会事业、生态建设等中长期重大工程和项目。继续深化违法建筑整治、城乡环境治理专项行动，定桩定点落实生态红线，逐步调出不符合生态空间管控要求的产业、基础设施。严格落实生态补偿机制、惩处问责机制、差异化考核等政策，压实红线管控责任，推动各市县按照功能定位合理布局生产生活生态空间，逐步调整产业结构，实现错位发展、协同发展、科学发展。

（二）创新制度机制，确保空间规划见效落地

保障空间规划可决策、可执行、可落地，必须构建行之有效的政策法规体系，创新制度机制。其一，完善地方的法律法规制度。试点工作涉及到行政体制改革、法律关系调整、制度机制建设等多个方面，需要顶层设计与基层创新的深度结合。可以运用民族区域自治地区的立法权，由自治区人大常委会制定相关法律法规，着重对宁夏空间规划划定的生态保护红线、基本农田保护线和开发边界等“六条控制线”，加强立法管控。其二，建立科学的利益补偿机制。一方面，完善全国性跨区域生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制，逐步加大对重点生态功能区的转移支付力度，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制；另一方面，制定横向生态补偿机制办法。以地方补偿为主，中央财政给予支持。开展泾河水跨地区生态补偿试点，在黄河流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。特别是对不能开发建设的重点生态功能区和贫困地区要加大补贴力度，争取中央财政转移支付的支持，探索建立地区间生态环境横向援助机制。在利益补偿上，设立自治区专项补助资金，对空间规划（多规合一）改革试点落实好的市县予以补贴支持。其三，建立合理的差异化考核机制。依照空间规划确定的空间布局、功能分区和产业定位，结合各地实际，制定差异化的经济增长、民生改善、招商引资、生态建设等考核指标，设定各有侧重、目标导向明确的考核体系，建立符合宁夏实际的差异化考核机制，科学调整自治区效能目标考核体系，引导各市县错位发展、分工协作。通过对各市县进行差异化的绩效考核，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。建立涵盖自治区、市、县三级考核体系的绩效考评平台，借助信息化手段，提升考核的便捷性、客观性和公平性。其四，建立问责查处机制。强化党委对空间规划的重要领导，充分发挥党委领导经济社会发展的重要作用，发挥党委的主体责任、政府的落实责任、监督部门的惩处责任，层层压责，人人担责，确保空间规划落地生根。强化对“一把手”的监督约束，严防“一把手”以权干涉规划、以权压法。建立自上而下的问责机制，设定问责情形、问责形式、问责程序、问责实施等，制定出台问责办法，形成强有力的问责追责震慑。总之，完善政策法规体系，创新制度机制,有利于加快推进空间规划成果的制度化、法制化和长效化，确保“多规合一”的落地落实落细，实现“一张蓝图绘到底，一个规划管到底”的目标。