区域协调发展视阈下中国城乡关系的变迁与演进

裴 莉

（西北师范大学 甘肃 兰州 730070）

一、区域协调发展战略的理论依据

传统的区域划分是以自然地理边界为依据的，地理条件是影响区域经济活动的主要制约因素。随着工业的发展，除了自然地理条件影响资源流动外，交通运输和政治制度也构成了区域经济活动的约束因素。区域内部或区域之间发展的不平衡源于各区域自然、资源、环境、区位条件的差异以及有限的政府和社会资源。实现区域协调发展是经济发展、社会进步的重要标志，不仅体现了和谐的人地关系，也是实现人类和自然可持续发展的内在要求。

（一）人地共生与可持续发展

协调发展的本质是通过统筹兼顾实现资源整合和利益平衡，其最终目的就是为了不断优化人地关系，实现人类和自然的可持续发展。人类是自然演化的产物，自然先于人类而存在，人类栖身于土地，土地是人类生存之源，人类对土地的依存和索取而产生的经济社会活动作用于土地后，土地的被动反馈机制又反作用于人类，二者形成了一种互动关系，可以说人地关系的实质是人类社会与自然环境的关系。人地互动关系的建立始于人类农业活动的开端，自此人类与自然的矛盾贯穿于人类历史的始终。可以说，人地关系的矛盾实际上是人类为了自身发展从自然中谋求利益的结果。人类的生存与繁衍以及人类社会的发展都需要从自然中汲取资源，而自然的供给力和恢复力是有限的，当人类对自然的改造力超过自然的承受力时，人地矛盾就会激化，人类就会面临生存危机。20 世纪60、70 年代，随着能源危机的出现和环境恶化的加剧，人们开始意识到对大自然不加节制地索取和开发以谋求人类发展，只会给地球和人类带来毁灭性的灾难。1987 年联合国世界环境与发展委员会正式提出了“可持续发展”的概念——既满足当代人的需求又不危害后代人满足其需求的发展，随即得到了全世界不同经济水平和文化背景国家的普遍认同。这一概念阐明了经济发展和环境保护之间的关系，强调了人类经济社会活动应以生态合理性为前提。因此，可持续发展既是为了人类的可持续发展，也是为了保证生态环境的可持续发展，实现人与自然的和谐共生、协同发展。

（二）人口流动与城市化

区域协调发展理论的构建具有多重学科交叉的属性，区域经济发展中的规律性问题，如人口迁移和产业结构的演进是各学科流派关注和研究的焦点。一个国家或地区随着社会生产力的发展和科技的进步必然经历由传统乡村型社会向现代城市型社会转变的历史过程，外在表现为产业结构升级、人口集聚、空间扩张等城市化特征。区域经济学认为，城市作为产业集聚的地理空间，具有完善的基础设施、巨大的市场潜力和较低的运输成本，在经济发展的初始阶段，生产要素向经济基础好、人口多的大城市集中，城市的集聚效应和市场的规模效应推动了区域经济的增长。新古典经济学认为，劳动力、资本和技术是决定区域经济增长的三大要素。由于区域之间存在着要素边际收益的差异，在要素自由流动的前提下，劳动力要素倾向于从低工资地区流向高工资地区，而资本要素则倾向于从高工资地区流向低工资地区。随着经济的不断发展，越来越多的要素涌入大城市，要素的拥挤效应导致边际收益下降，离散效应开始逐渐显现，表现为要素向边际收益更高的大城市外围地区进行迁移。在此阶段，要素从大城市向中小城市流动重新集聚，区域经济由大城市主导走向大中小城市协同发展。实现区域协调发展首先要尊重客观经济规律，促进各类要素合理流动和高效集聚，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源[1]，提高要素空间配置效率，优化区域空间功能分工，保障区域协调发展的动力系统。

二、中国区域发展战略与城乡关系的演进逻辑及特征

回顾新中国成立70 年来，中国经济腾飞，人民生活水平蒸蒸日上，整个社会面貌发生了天翻地覆的变化，这一变化背后体现了不同发展时期我国国民经济发展战略的演进逻辑以及由此推进的城乡关系的变迁。城市和乡村作为代表两个不同生产方式和生活方式的地域系统，在区域经济发展中有着不同的功能定位，城乡关系在一定程度上反映了一个地区或国家经济社会的发展水平和可持续发展的程度。我党在领导人民进行社会主义现代化建设的过程中，对经济社会发展形势以及城乡关系的认识一直在不断深化，在不同的发展时期制定了相应阶段国家发展的重点任务和目标，城乡关系在总体发展思路的引导下也随之经历了不同的发展阶段。

（一）区域联动发展与城乡互助（1949—1957）

新中国成立前，为了夺取革命政权，党的工作重心在农村。在革命取得重大胜利之后，毛泽东同志在1949 年3 月召开的七届二中全会上指出，“党的工作重心由乡村转移到了城市”，进入到“由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”。未来“城乡必须兼顾，必须使城市工作与乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来，决不可以丢掉农村，仅顾城市”[2](P1333)。1949 年9 月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出了“逐步建立起新型城乡互助合作的经济关系”，奠定了新中国成立初期城乡关系互助共进的基础。在这一时期，农村通过土地改革，调动了农民的积极性，农业生产得以恢复，也为农村支持城市的发展供应物资提供了保障。1952 年制定的“一五”计划规定了国家在过渡时期的中心任务是优先发展重工业。大规模的城市工业建设需要大量劳动力，期间大量农村劳动力流向城市，从1952 年到1957年我国新增加城市22 个，城镇人口从7163 万增加到9949 万人，全国净增城镇人口2786 万，其中由农村迁到城市的人口为1500 万左右[3](P284)。与此同时，国家还通过支边、支农、知青下乡等政策鼓励城市人口流向农村。因此，以恢复经济建设为根本要务的发展战略的建国初期，城乡关系总体上呈现出人口双向流动较活跃，工业和农业互相支持、互助共进的特征。

（二）区域非均衡发展与城乡分割（1958—1978）

1957 年—1960 年，全国工业总产值增长了1.3 倍，而农业总产值降低14.9%。全国粮食总产量从1957 年的1850 亿公斤降至1600 亿公斤[4](P100)。1965 年—1978 年，全国工业总产值增加200%，农业总产值只增加了67.7%[4](P103)。工农业比例严重失调，国民经济出现困难局面，粮食供给缺口巨大，产生这一现象的直接原因是大量农村人口涌入城市，城市人口迅猛增长，以及1958 年—1960 年严重的自然灾害造成的农业减产，而更深层次的原因则是新中国成立初期以政府为主导的重工业优先发展的赶超型发展战略带来的隐匿危害。为了限制农村人口流动，实现“以农促工、以乡养城”的发展目标，1958 年全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，标志着城乡二元户籍制度正式确立，城乡之间的人口流动被人为限制，城乡分割的二元经济社会结构逐步形成。在国家政策指令为主导的计划经济体制下，生产要素和资源配置由国家领导和控制，国家通过工农业产品价格“剪刀差”的形式从农业中汲取了大量经济剩余，以支持工业建设。改革开放前这一时期，在重工业优先、以农补工的发展战略引导下，城乡发展失衡，乡村的发展远滞后于城市，城乡关系呈现出分割、分治的局面。

（三）区域协作发展与城乡衔接（1978—2000）

1978 年十一届三中全会的召开标志着我党思想认识和发展战略发生了具有划时代意义的历史性转折，会议做出了进行经济体制改革的伟大决策，提出了尊重客观经济规律、简政放权的发展思路，城乡关系也因此进入新的历史时期。在农村，国家通过实行家庭联产承包责任制和双层经营体制解放了农村的生产要素，调动了农民生产的积极性，释放了农村经济的活力，这一政策不仅获得了粮食增产、农民增收的眼前效益，而且也为后来农村剩余劳动向城市和非农产业的转移铺垫了条件。此后国家继续实行了一系列深化农村改革的举措，如鼓励和引导乡镇企业的发展等，进一步繁荣了农村经济，在改革初期这些举措在一定程度上缩小了城乡经济差距。1992 年十四大的召开确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，强调市场对资源配置的基础性作用。市场在经济运行中发挥作用的前提是要素的自由流动，市场自发调节实现资源的优化配置，最终实现区域的协调发展，这就要求打破城乡二元社会经济结构，改变城乡分隔的局面，建立城乡统一市场体系。在这一时期，国家经济体制经历了由计划经济向计划为主、市场为辅再到国家宏观调控下社会主义市场经济体制的转变，在改革开放政策的引领下，城乡关系由分割开始走向结合。但是，随着国企改革的推进，城市发展活力得以激发，以及国家财政分配对城市的倾斜，反之，国家对农村、农业投入不足，工农业产品的不平等交换，二元户籍制度等问题，导致城乡经济差距依然巨大，城乡二元经济社会结构并未改变。

（四）区域统筹发展与城乡一体（2000—2016）

城乡差距持续扩大，“三农”问题日益突出，严重影响了我国社会主义现代化建设进程，为了保证国民经济持续健康发展和人民共同富裕目标的实现，2000 年制定了西部大开发战略，这标志着国家发展战略开始注重统筹区域协调发展。2003 年党的十六届三中全会提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的科学发展观。为了深化农村改革，推进现代农业建设，缩小城乡差距，2005 年国家进一步提出了建设社会主义新农村的重大历史任务；为了减轻农民负担，增加农民收入，2006 年国家全面取消农业税；2007 年国家首次提出了建立新型城乡关系和实现城乡一体化的发展战略，标志着我国总体上已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的城乡统筹发展阶段。2012 年召开的十八大更是将“三农”问题作为全党工作的重中之重，认为城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。在这一时期，我国城镇化水平快速增长，城市经济迅猛发展，党和国家意识到日益拉大的城乡差距成为制约我国经济社会全面发展的主要障碍，国家在对经济形势的准确判断和对新型城乡关系的认识不断深入的前提下，提出了一系列健全市场机制、消除城乡二元结构的政策，城乡关系开始走向产业互补、工农互惠的新发展格局。

三、新时期中国区域高质量发展与城乡融合战略展望

2017 年，党的十九大首次提出了“高质量发展”的概念，表明我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展的新阶段，并且明确提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路。这一新发展思路是适应我国社会主要矛盾变化和决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是遵循客观经济规律的必然要求，科学地揭示了我国城乡关系的发展趋势，标志着我国经济发展进入了新常态，中国特色社会主义建设进入了新时代。

（一）区域高质量发展的内涵

高质量发展意味着经济社会发展由量的积累到质的提升，它不仅要求经济增长方式实现从总量扩张到结构优化的转变，发展动力从资本驱动向创新驱动的转变，它的内涵还体现在城乡发展的均衡性、生态环境的可持续性、多样文化的相容性、社会福利的公平性等方面，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等多个维度，因此，高质量发展是经济社会的全面提升，是人与环境、城市与乡村等社会的方方面面走向充分、均衡、协调发展的根本途径，是以不断满足人民日益增长的美好生活的需要为目标，最终实现全体公民平等共享社会主义现代化建设的物质文明和精神文明成果。

高质量发展体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”的先进发展理念。第一，创新是现代化经济体系的主要驱动力。目前我国经济仍处于粗放型、外延式的增长方式，要想实现产业向内涵式发展道路的转变，核心驱动力在于创新能力。创新催生新技术、新产品、新业态，才能适应和满足需求市场的变化。第二，均衡、匀质的发展是高质量发展的内在特征。目前我国经济的发展存在着城乡发展的不平衡、区域发展的不均衡、市场体系的不充分等问题。只有以协调为发展理念，致力于缩小城乡差距、东西部差距，培育完善的市场体系才能释放整个经济社会的活力，实现高质量发展。第三，绿色发展是高质量发展的必然趋势。以高投入、高消耗、高污染为特征的资本驱动型的经济增长方式不仅影响产出效益和产业升级，从远期效益来看，严重制约了经济社会的可持续性发展。创造和谐的生态环境和资源环境、实现人与环境的协调发展，开启绿色发展模式既是必需的也是必然的。第四，开放的环境是高质量发展的必由之路。经济的发展需要要素的自由流动，经济全球化是社会生产力发展的必然结果。生产要素的全球流动使世界各国日益结成利益共同体和命运共同体，只有顺应历史潮流，才能通过高质量发展实现中国与世界的合作共赢。第五，共享发展成果是高质量发展的根本目的。发展经济的初衷是为了满足人的实际生活的需要，高质量发展最终体现在人民高质量的生活保证。社会主义的发展成就由全体社会主义劳动者共同创造，理应由全体公民平等共享，实现医疗、教育、养老、就业、居住等公共服务产品在全社会范围内的均等化是实现共同富裕目标的内在要求。

（二）城乡融合前景展望

在进入中国特色社会主义新时代背景下，在我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”前提下，在我国农村发展不充分、城乡发展不平衡的现实困境下，建立新型城乡关系和制定城乡关系发展目标是时代赋予我们的使命，具有重大的现实意义。

党的十九大提出的乡村振兴战略为我国构建新型城乡关系描绘了战略图景，强调以实现城乡融合为发展目标。城乡融合发展理念与城乡统筹、城乡一体化是一脉相承的理论体系，标志着党和国家对我国城乡关系发展的认识进入了一个新的高度，并对城乡关系发展前景提出了更高的标准。城乡融合发展就是使各具鲜明特色的两大地域系统——城市和乡村，在空间上共存共融、在地位上平等互惠、在要素上双向互动、在产业上工农互促、在发展上互补共进、在生态上和谐共生，即实现整个经济社会的全面协调发展。第一，实现乡村的经济振兴，确立乡村与城市的平等地位。城乡地位的平等首先体现在经济发展水平的同步性。长期以来，以城市为中心的发展战略使农村一直处于附属地位和落后状态，目前必须通过创新农业科技、创建农村新型产业链、培养现代化农民来实现农业现代化，推动农村经济的快速发展。第二，满足城乡要素自由流动，实现城乡互促发展。人口、资本等要素的合理流动是经济持续健康发展的有力保障，也是社会和谐、进步的重要标志，城乡间要素双向互动是城乡融合发展的必然要求。通过进一步深化土地制度改革、取消二元户籍管理制度限制等政策，建立健全城乡要素双向流动机制，使城市和乡村之间形成一种资源共享、分工合理的协同发展模式。第三，城乡共建共治，实现城乡文明共存。城市不仅是产业的载体，也代表着一种生活方式和文明形态，城市的发展是为了更好地满足人的发展需求，在进行城市规划、产业布局和完善公共服务的同时，也需要注重乡村的建设和和治理，将乡村打造为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的宜居之地，并且通过城乡文化交流、城乡生态综合治理，形成城乡居民互动、共建、共享的新局面。