国际法规则的“邮轮困境”与人类卫生健康共同体建设

吴 蔚

[内容提要]新冠病毒肺炎使国内、国际疫情防控措施不断升级，全球经济活动受损，邮轮业遭受的不利影响特别明显。究其原因，邮轮疫情防控及救助存在法律漏洞。基于国际海洋法框架下相关国家的权利及义务，国际海事组织成员国和世界卫生组织《国际卫生条例》缔约国，应对邮轮公共卫生安全和疫情防控进行权责分担谈判。邮轮产业应奉行“普遍性义务”原则，进行权责划分，明确国际社会利害相关公共卫生安全的合作义务。国际社会应完善疫情防控海事法律制度，签订框架性公共卫生安全国际合作协议，努力构建邮轮公共卫生安全合作机制，逐步实现构建人类卫生健康共同体的目标。

新冠肺炎疫情(COVID-19)在全球暴发，使第二次世界大战以来的各项国际制度和规则遭遇严重危机。(1)2020年2月11日，引发肺炎的新型冠状病毒被世界卫生组织命名为“2019新型冠状病毒”(COVID-19)新华网，2020年2月12日,http://www.xinhuanet.com/world/2020-02/12/c_1125561371. htm[2020-06-10]。在本次全球抗疫行动中，跨境邮轮内部的疫情扩散尤为牵动人心。从传染病防治的角度来说，邮轮多数舱室密闭，中央空调调节内部通风，船舱相隔近，新冠肺炎这类呼吸道传播疾病一旦发生在邮轮上，防控防治是一大难题。(2)参见刘雷达、胡荣华：《 “钻石公主”轮在船隔离措施的思考》，《中国船检》2020年第2期，第24—26页。由于国际法对于沿海国和船旗国就跨境邮轮的管辖权问题方面，对港口国可采取的措施设定了限制，同时也由于靠港邮轮可能会造成港口国的疫情扩散，因此港口国往往不愿或者无法对停靠本港的跨境邮轮采取全面的管理措施。由此看来，急需对现有国际法框架以及各国国内法制度进行有效调整，构建公共卫生安全合作机制，推进“人类卫生健康共同体”以应对此类危机。

一、新冠肺炎疫情中的“邮轮困境”

在本次疫情传播中，除在中国天津港停靠的“歌诗达赛琳娜”号邮轮、中国深圳蛇口港的“歌诗达威尼斯”号邮轮，因中国作为港口国及时救助，得到妥善处置之外，大多未能得到妥善解决。特别是，日本横滨母港始发的“钻石公主”号等多艘国际航线的邮轮，在航行途中遭遇乘客感染新冠肺炎病毒，在返回母港后又因日本政府的对策拖沓，导致该邮轮的疫情逐渐蔓延。 而“威斯特丹”号、“地中海传奇”号等邮轮因载有疑似新冠肺炎病患，被多国港口拒绝入境及停靠，在海上漂浮十余天，才有港口国允许船员及乘客上岸。荷美邮轮公司的“赞丹”号邮轮困在海上，几经周折才通过巴拿马运河。

在这些事例中，现有的港口国和船旗国对于入港邮轮管辖权的分配制度存在的缺陷显露无遗，而国际人权法在保障邮轮旅客的生命安全方面也显得苍白无力。同时，可能成为各国对应相关事例依据的国际卫生法、国际环境法和国家责任法等诸多新兴国际法规则尚未成熟，这些规则或者无法完全对跨境邮轮发生全球传染病时的权利和义务进行有效分配，或与传统海洋法对于港口国和船旗国的管理权限分配相冲突。但是，如果港口拒绝或无法对靠港邮轮采取有效的对应，受染邮轮得不到及时救助，便会造成疫情无法防控。这不仅会危及邮轮上船员及乘客的健康乃至生命安全，也有可能因邮轮的污水处理不得当而引起海洋污染。而船旗国又因无法及时投射国家力量而对邮轮的管理鞭长莫及。可以说，各国的实践显示，在新冠肺炎疫情扩散期间，面对跨境邮轮的传染应对问题，现有的国际法规则遭遇史无前例的“邮轮困境”。

“邮轮困境”暴露了过往国际规则制定过程中片面重视国家管辖权的分配而忽视对于人的安全的保护，因而导致邮轮防疫公共卫生安全领域合作未能引起重视的缺陷。此次疫情提醒全世界，为避免“邮轮困境”在未来引发更多的人道主义灾难，通过对现有国际法规则的系统性调整，完善全球传染病暴发时各国关于跨国邮轮的疫情防控问题在国际法层面的权利和义务的分配、构建邮轮公共卫生安全合作机制，尤为迫切。

二、“邮轮困境”中国际法体系的规则缺陷

基于国际海洋法框架下相关国家的权利及义务，国际海事组织成员国和世界卫生组织《国际卫生条例》(2005年版)缔约国应对邮轮公共卫生安全和新冠肺炎疫情防控，发表了联合声明(3)“World Health Organization and International Maritime Organization, 13 February 2020, A Joint Statement on the Response to the COVID-19 Outbreak”，13 February 2020， http://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/Documents/Joint%20Statement_COVID-19.pdf [2020-05-19].，旨在协助各国确保以尽量减少对国际交通和贸易不必要干扰的方式执行卫生措施，不建议任何旅行或贸易限制。但是，在有关邮轮防疫的公共卫生安全领域，出现了国际性的问题。由于邮轮经停停靠港，运载不同国家的游客，涉及船旗国、沿海国、停靠港各国以及邮轮公司所属国等多方的利益协调，需要多方合作。此次邮轮疫情事件中，处理圆满的仅中国一家，其他国家基本上都是遵循其国内法原则，处理方式有诸多不足。这表明邮轮公共卫生防疫存在国际法律与制度方面的缺失和漏洞。具体包括：邮轮船旗国管辖主体的职能缺位、邮轮管辖的权责划分问题、邮轮公司的义务与责任问题、港口国国内法与国际法适用的“模糊性”问题等。为此，完善邮轮公共卫生安全国际立法，构建邮轮公共卫生合作机制迫在眉睫。

(一)邮轮船旗国管辖主体的职能缺位问题

《联合国海洋法公约》(下称《公约》)第33条规定，沿海国可在毗连区内，行使“防止在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生的法律和规章”。按照上述规定，公海船舶适用船旗国管辖，根据第58条，专属经济区比照适用公海规定。(4)《联合国海洋法公约》第58条。第92条规定“船舶航行应仅悬挂一国的旗帜，而且除国际条约或本公约明文规定的例外情形外，在公海上应受该国的专属管辖。”从法律上来看，邮轮管辖权是明确的。虽然《公约》第91条要求船舶与注册的船旗国之间有“真正的联系”(5)《联合国海洋法公约》第91条。，但是公约的规定比较模糊，并未阐明“真正联系”是船旗国授予船旗的先决条件，还是授予船旗之后应用的法规。实践中，很多邮轮在巴哈马、百慕大这些监管能力有限、人口基数较小的国家注册。这些国家多为避税港，船舶注册费用相对低；船舶的注册费又是其国民收入重要组成部分，因此也较容易给予船籍。一旦涉及船旗国的管辖权和需要承担的责任义务，例如疫情的救助责任，邮轮的船旗国无法胜任，造成了邮轮管辖主体的职能缺位。

(二)邮轮管辖的权利与责任划分问题

《公约》虽然对沿海国和船旗国的管辖权做出了规定，但在实际海事操作中邮轮同时适用海事海商规则，也受限于有关具体公司合同的约定。由于邮轮管辖问题不能完全依据船舶管辖权处理，导致疫情防控的权利与义务出现争议。比如，注册地为百慕大(英国海外领地)，船旗国为英国的“钻石公主”号邮轮，经营权是由美国嘉年华集团公司掌管，其始发港和目的港均为日本横滨港。对此类船旗国、经营国和停靠港口国分别隶属于不同国家的邮轮，邮轮在公海区域，船旗国有义务对本国船只进行管辖；邮轮靠岸后，船旗国和港口国权责划分，现行国际海事组织的海事公约制度是不明晰的。涉及邮轮公共卫生安全领域，鉴于新冠疫情发展的变动性、持续性以及不确定性等因素，很难简单地以管辖权为界线来划分权利和义务。因此，邮轮疫情防控出现船旗国与港口国、沿海国之间互相推诿甚至不作为的现象。

(三)邮轮公司的义务与责任问题

从邮轮公司的权利、义务与责任来看，作为邮轮运营公司，依据邮轮公司与港口国之间签订的商业合作合同，既然经济上利益共赢，势必应该在疫情时承担相应的救助义务。2005年版的《国际卫生条例》(下称《条例》)附件四有关“对交通工具和交通工具运营者的技术要求”中，对邮轮运营公司的责任也有规定：“交通工具运营者应为以下活动提供便利：(1)检查货物、集装箱及交通工具；(2)乘员的医学检查；(3)根据本条例采取其他卫生措施；(4)应缔约国要求提供相关的公共卫生信息。”(6)《国际卫生条例》(2005年版)附件四。按照有些国家邮轮运输合同约定，邮轮公司在知情的情况下，需要履行完合同约定的事项，例如美国船员雇用的合同，就有保障船员安全的规定。(7)2010年邮轮安全法案，Cruise Vessel Security and Safety Act of 2010-Congress.gov, https://www.congress.gov/111/plaws/publ207/PLAW-111publ207.pdf[2020-05-15]。但是，美国邮轮公司对船员及乘客的安全所承担的义务，主要考虑的是航海技术上的安全，例如海难救助，而有关传染病防控的救助内容屈指可数。有关“船舶卫生计划”于2018年由美国疾控中心发布，也主要以防控肠道传染病为主，未涉及肺炎等呼吸道传染疾病防控，由此可见，邮轮运营公司对疫情的义务和责任细则并不完整。

(四)港口国国内法与国际法适用的“模糊性”问题

以此次邮轮疫情事件中的“钻石公主”号为例，日本作为港口国，依据其国内法(主要包括《出入境管理和难民认定法》《检疫法》《传染病法》《隔离法》)，对邮轮采取相关隔离措施，是有失妥当的。日本是2005年版《国际卫生条例》的缔约国，日本宪法第98条规定了与日本国缔结的条约以及确立的国际法规必须被得到切实的遵守。(8)日本宪法第98条：本宪法是国家的最高法规，与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效。日本国缔结的条约及已确立的国际法规，必须诚实遵守之。Article 98. This Constitution shall be the supreme law of the nation and no law, ordinance, imperial prescript or other act of government, or part thereof, contrary to the provisions hereof, shall have legal force or validity. The treaties concluded by Japan and established laws of nations shall be faithfully observed.《维也纳条约法公约》第27条规定，“一国不能援引国内法为理由作为不履行条约义务”。日本对邮轮的处置方式应同时符合《条例》基本义务及其国内法的规定，但日本并未将其国内法与国际法予以恰当的适用。有关日本国内法与国际法不适用的具体缺陷和漏洞如下：

1.涉及邮轮入港许可问题

根据《条例》第27条相关规定，“主管当局可执行补充卫生措施，包括必要时隔离交通工具”。港口国有权对暴发疫情的邮轮采取卫生措施，包括隔离该船只。日本政府要求全船通过强制检疫之后才能入境，没有采取补充卫生措施，不符合《条例》的规定。《条例》第28条“进入区域地的船舶和飞机”规定：“不能以公共卫生的原因阻止船只或飞机在所在区域的口岸进行停靠。”与此同时，“如果对保险措施的必要维护不足，则可以命令前往最近的合适入境点”。这说明即使船上有传染病，《条例》也没有为日本当局拒绝受染邮轮入港提供法律依据。如果该港口没有足够的医疗服务，则可以命令前往另一个“最为临近的”港口。根据《条例》和港口制度有关的国际公约规定，邮轮入港口国停靠，应遵守必要性、合理性、适当性、平等性和非歧视性等五项原则。这些原则赋予了邮轮入港的权利，也规定了港口国对邮轮入港管理的指导原则。根据这些国际法规则，港口国不能仅仅以邮轮发生疫情为由，拒绝邮轮入港。

2.涉及“隔离”的依据问题

首先是日本将“检疫”与“隔离”的法律概念刻意混淆。《条例》第1条指出“受染”包括了人员、交通工具或物品(9)《国际卫生条例》(2005年版)第一条定义：“受染”是指受到感染或污染或携带感染源或污染源以至于构成公共卫生风险的人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品、邮包或尸体(骸骨)。。“检疫”与“隔离”的法律内涵不同：“检疫”是针对疑似的“受染”嫌疑人、交通工具或物品和其他人员和物体分开(10)《国际卫生条例》(2005年版)第一条定义：“检疫”是指限制无症状的受染嫌疑人的活动和(或)将无症状的受染嫌疑人及有受染嫌疑的行李、集装箱、交通工具或物品与其他人或物体分开，以防止感染或污染的可能播散。；“隔离”是指将“病人”或“受染交通工具或物品”与其他人或物体分开(11)《国际卫生条例》(2005年版)第一条定义：“隔离”是指将病人或受染者或受染的行李、集装箱、交通工具、物品或邮包与其他人员和物体分开，以防止感染或污染扩散。。因此，需要针对主体的染疫情况，决定采取“检疫”或者“隔离”。日本将全员隔离在邮轮上，并未对“检疫”或“隔离”采取相应的区别措施，片面将“检疫”扩大为“隔离”，对船员及乘客的生命权和健康权造成了损害。

其次是日本采取的“隔离”措施缺乏法律依据。从国内法上看，日本《隔离法》第15条也提到“用于隔离指定传染病的特定医疗设施”，而在日本政府公布的“钻石公主”号邮轮疫情隔离方式中，并没有提及相应的具体措施及医疗设备，说明邮轮不具备船上隔离的条件，日本做法不符合其国内法中关于“卫生隔离”的要求。从国际法上看，《条例》第32条(3)规定，缔约国应“向接受检疫、隔离、医学检查或其他公共卫生措施的旅行者提供或安排足够的食品和饮水、适宜的住处和衣服，保护其行李和其他财物，给予适宜的医疗，如可能，以其理解的语言提供必要交流方式和其他适当的帮助”。《条例》第43条要求一国实施措施应对特定公共卫生风险或突发公共卫生事件，任何涉及拒绝国际旅客或交通工具入境的措施(包括船只)必须连同限制性措施的理由一并告知世界卫生组织。(12)《国际卫生条例》(2005年版)第43条规定：“对国际交通造成明显干扰措施的额外卫生措施的缔约国，应当向世界卫生组织提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息。世界卫生组织应与其他缔约国分享这种信息并应分享关于所执行卫生措施的信息。就本条而言，明显干扰一般系指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上。”日本当局并未按照《国际卫生条例》2005版的相关规定，事先通报世界卫生组织。(13)《国际卫生条例》(2005年版)第19条。世卫组织曾与日本当局联系，批评日本拒绝邮轮入港没有法律依据，并呼吁日本当局确保邮轮上船员及乘客的健康安全。(14)参见《世界卫生组织有关对日本邮轮入港方面的呼吁》，世界卫生组织官网，2020年2月12日，https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/transcripts/who-audio-emergencies-coronavirus-full-press-conference-12feb2020-final.pdf?sfvrsn=ef1ba2bf_2 [2020-05-15]。

3.涉及“隔离”的具体实施措施问题

“隔离船舶”和“将全员在船上隔离”的具体措施是两个范畴的概念，其法律内涵及性质也截然不同。“隔离船舶”通常是指对船舶本身进行隔离。在世界卫生组织编写的条例和若干指南与手册中，对确保公共卫生安全而进行的“隔离”，是为了尽早发现或扑灭传染源，改善港口、机场及其周围的环境卫生，防止媒介扩散，并提出了一系列处理船舶上公共卫生危机的隔离措施。(15)《国际卫生条例》(2005年版)第22条：“……灭鼠、消毒、灭虫、除污。”而对于船上染疫人“隔离”，《条例》第18条针对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包的建议中规定，“对受染者实行隔离并进行必要的治疗”。世卫组织编写的《船舶公共卫生事件管理手册》有关港口措施中，提及“在船上诊断有疑似病例的事件发生后，需立即寻求专家医学建议……港口主管当局根据情况，可能需要安排医疗疏散或对病人登陆和住院及实验室诊断做出特殊安排，筛查病例、追踪接触者及隔离检疫无症状者可能需由港口主管当局来安排”(16)World Health Organization, Handbook For Management of Public Health Events on Board Ships, https://www.who.int/ihr/publications/9789241549462/en/[2020-04-23].。而日本国内法(如有关入境的法律)规定不许染疫人入境。(17)長浜和也「そもそも入港拒否はできたのか ダイヤモンド·プリンセスを巡る『法的根拠』の話」2020年2月19日，https://www.itmedia.co.jp/business/articles/2002/19/news092.html [2020-05-20]。关于“隔离”，《条例》并没有明确指出是船员和乘客在“船上隔离”还是“上岸隔离”。值得明确的是，不允许受染患者入境，不代表港口国和船旗国可以“置之不理”，不代表拒绝履行救助义务，更不代表将全员隔离在邮轮上。

由于邮轮船舱内是相对密闭的空间，在这样的环境进行隔离，无法阻断病毒传播，是不科学且无效的，甚至可能加速疫情扩散，导致二次感染。在不具备 “隔离”条件的邮轮上隔离，会使邮轮疫情管控陷入困境，危及船员和乘客的生命健康权利。在现行的医疗条件下，港口国完全可以采取派医疗船进行协助救治或者让船员和乘客分批上岸进行隔离等人道主义措施，亦可结合一国的出入境立法，将医疗中心和隔离区设在邮轮港的岸边、一国入境口之外，供染疫人或疑似病患进行检疫、隔离、救治，确认船员及乘客不具备传染性，再允许其入境。而日本采取“消极作为”的方式，造成了邮轮公共卫生安全困境。

三、为避免“邮轮困境”应推进的法律和制度对策

邮轮产业在我国近20年来发展迅速，我国也是重要的邮轮客源国。新冠肺炎疫情凸显了邮轮公共卫生安全和救助方面的巨大危机和人道主义风险。我国作为疫情影响严重并有丰富救助经验的国家，始终本着公开、透明、负责任的态度，及时向世界卫生组织及相关国家通报疫情信息，第一时间发布病毒基因序列等信息，毫无保留同各方分享防控和救治经验，尽己所能为有需要的国家提供支持和帮助，并呼吁构建人类卫生健康共同体。(18)习近平：《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体》，人民网，2020年5月19日，http://politics. people. com.cn/n1/2020/0519/c1024-31713888.html [2020-05-20]。我国应该着手推动构建邮轮公共卫生安全合作的国际法律机制，以保障我国乃至世界的邮轮产业健康发展。

(一)疫情期间我国应对“邮轮困境”的情况

中国在疫情期间对邮轮检疫和救助，体现了大国履行“普遍性义务”的能力与担当。截至目前，我国境内有两起邮轮相关的公共卫生事件：一起是天津邮轮母港救助“歌诗达赛琳娜”号邮轮，另一起是深圳蛇口邮轮母港救助“歌诗达威尼斯”号邮轮。两艘邮轮均出现发热症状的乘客。在当地政府、海关、移民、海事等相关部门的通力协作下，邮轮公共卫生事件得到了科学、有效的处置。针对邮轮疫情，中国交通运输部出台了一系列公共卫生安全管控措施。首先是暂停我国大陆港口始发的国际邮轮，包括对日韩的客运；印发了《关于切实做好通过公路水路来华(归国)人员新冠肺炎疫情防控工作的通知》，对于尚处于营运的客班船，建立了日调度机制，严格控制客座率，并配合做好乘客信息登记等相关工作。

其次，针对受邮轮疫情影响的船员问题，交通运输部出台了一系列针对疫情导致的伤病船员救助的指导意见。(19)2020年4月12日，由交通运输部、外交部、国家卫生健康委和海关总署、国家移民管理局联合发布《关于疫情防控期间针对伤病船员紧急救助处置的指导意见》，要求全力做好在船发生伤病的船员的紧急救助，保障好船员基本权益。参见《关于疫情防控期间针对伤病船员紧急救助处置的指导意见》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-04/11/content_5501357.htm[2020-04-15]。鉴于全球90%的贸易依靠海上运输，船员是确保国际海上运输和邮轮产业的重要基础和关键力量，是航运业公共卫生安全管控的利益攸关方，为了保障船员的合法权益，国际航运工会与国际运输劳工协会呼吁保护船员合法权益，建议各成员国给予国际海运船员以与国际航班机组人员和医护人员同等的待遇，赋予其“关键工作人员”(key workers)的地位，并在其离开船舶时给予部分豁免权；对船员换班相关事宜予以特别对待，免除相关限制。(20)2020年3月19日，国际航运工会(ICS)与国际运输劳工协会(ITF)联合致函国际海事组织、联合国贸发会(UNCTAD)和世界卫生组织，呼吁在当前疫情的情况下，国际社会重视船员的权益保障。International Chamber of Shipping and IAPH, “Keeping Global Maritime Trade Moving Throughout The Covid-19 Crisis”, 20 March 2020, http://www.armateursdefrance.org/sites/default/files/presse/keeping_global_maritime_trade_moving_throughout_the_covid-19_crisis.pdf[2020-03-28]。我国积极予以回应并出台指导意见，明确了新冠疫情时期中国籍船舶在境外期间船员的救助办法，承诺如果沿海国或港口国拒绝提供救助，我国应采取外交救助，同时细化了外国籍船舶在境外期间对在船中国籍船员的救助办法。这些规定体现了我国对中国国籍船员“公民权”的保护、将“人的安全”放在重中之重的理念以及遵守“普遍性义务”的国际法原则，呼吁港口国与船旗国对船员进行联合救助，彰显了我国倡导构建“人类卫生健康共同体”的重大理念。

接着，在邮轮复航方面，交通运输部支持符合条件的邮轮公司及邮轮，在疫情过后积极参与海南邮轮无目的地航线试点。(21)参见交通运输部：《交通运输部关于新冠肺炎疫情下邮轮产业如何可持续发展建议的答复函》，http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/syj/202005/t20200520_3379105.html [2020-05-21]。邮轮不靠岸，仅在海上巡游，并加强培育本土邮轮发展，推进五星红旗邮轮(22)五星红旗邮轮是指中资邮轮运输经营人及拥有或光租的方便旗邮轮。其中，中资邮轮运输经营人的概念是本地资本的出资比例不低于51%的国际邮轮运输业务的企业法人，邮轮船龄不超过30年。的建设和运营；在外籍邮轮多点停靠便利性措施方面，国际法规定了港口国监督检查的内容包含了对船舶、船员证书有效性检查，因此我国加强监督、保障航行安全是邮轮复航的重要保障；要求邮轮复航严格按照我国加入的“亚太地区港口国监督备忘录组织”确定的检查标准和检查周期对邮轮进行检查；对国际邮轮安全实施港口国监督检查，措施与国际通行做法保持一致；(23)参见交通运输部：《交通运输部关于新冠肺炎疫情下邮轮产业如何可持续发展建议的答复函》，http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/syj/202005/t20200520_3379105.html [2020-05-21]。呼吁有关部门和学者对邮轮公共卫生安全突发事件进行研究，力图制定较为完善而有针对性的应急处理预案，有效保障我国邮轮产业可持续健康发展。

(二)加强我国邮轮公共卫生安全防疫的法律法规建设

虽然在本次疫情期间我国应对“邮轮困境”取得了一定成果，但从日本应对“钻石公主”号疫情的情况来看，我国还需吸取日本的经验教训，针对“邮轮困境”进一步完善国内法律和管理制度，以期在未来面对同样问题时有法可依，以避免未尽到国际法义务而遭受国际社会的指责，并为全球解决“邮轮困境”提供可参考的范例。具体来说，我国可以考虑从以下方面入手，来完善针对“邮轮困境”的国内法和相关制度。

1.建立应急处置方案

目前我国国内有出入境邮轮检疫管理办法，由海关牵头制定，由海关签署合格证书，若2‰船员、乘客感染传染病，必须报告相关部门处理。但该办法只规定了上报机制，没有规定处理机制。这说明不同部门的法律制度协调性不足。应将我国《出入境邮轮检验检疫管理办法》与国家卫建委相关法规对接和协调，根据本次疫情积累的经验，敦促有关部门牵头出台新办法。

2.加强邮轮港口卫生保障能力建设

国际邮轮港口是为邮轮产业提供保驾护航的重要基地，同时也肩负了应对各种突发事件，例如公共卫生安全管控的责任。我国现有港口应对突发事件水平参差不齐，应当学习国际机场的经验，设置专业红外线测温装置，在港口和码头设立医疗设施全面的隔离观察室，协调邮轮港口和当地政府转运传染病人，工作人员定期参加疾控中心培训并组织相关演习。加强口岸卫生保障，检疫人员应当具备医疗背景的资质。船上专业医护人员，参照2018年美国“船舶卫生计划”(Vessel Sanitation Program)要求，每1500名乘客配备一名医生和一名护士，邮轮港口应配备更专业的医护人员。

3.出台有关邮轮疫情防控指导文件

现有的指导性文件主要有二：一个是世界卫生组织发布的《船舶卫生指南》，它不仅用于邮轮，也用于货船，对船上的传染病防控提供了指导性意见和处理原则；另一个是美国疾病防控中心早在40年前专门出台的船舶卫生方案和船舶建造指南，但其不仅针对性不强，而且需要更新。我国急需将邮轮公共卫生管理制度，上升为国家立法，以保障邮轮产业的健康发展。

(三)邮轮复航的对策

“邮轮困境”不仅使各国在行政管理制度方面遭遇挑战，也给邮轮业的发展带来了巨大的冲击。对此，我国在考虑完善解决“邮轮困境”的法律法规的同时，也需要采取有力的措施恢复人们对于邮轮业的信心，重振邮轮业市场。关于这一问题，我国可以考虑从以下方面着手：

1.提高船员及乘客的公共卫生防疫意识并开展普法教育

由于邮轮远洋航行，信息更新相对较慢。在“登船须知”中，须增添《新型冠状病毒感染防护手册》《新型冠状病毒感染肺炎疫情当前防控工作有关法律知识问答》等传染病防疫的内容，从症状、预防、违反公共卫生安全法律责任等方面提高船员及乘客防疫意识。(24)参见中国海事仲裁委员会、中国社会科学院海洋法治研究中心：《邮轮相关疫情法律问题线上讨论会纪要》， https://www.sohu.com/a/376779113_175033[2020-02-26]。

2.促进媒体积极宣传，消除公众对邮轮出行安全性的顾虑

在邮轮公共卫生安全管控方面，中国政府对天津港“歌诗达赛琳娜”号邮轮、深圳蛇口港的“歌诗达威尼斯”号邮轮的救助，“对人民生命健康安全的关注压倒一切，通过坚决的行动和强大的资源调度，将危险消除于萌芽之中”(25)杨国兵：《践行人类命运共同体理念，构建合作共赢的邮轮命运共体》，国际船舶海工网，2020年3月13日，http://www.ishipoffshore.com/html/8/2020-03-13/10531.htm[2020-03-15]。，做到了及时处理、有效履行港口国合作救助义务。这反映了构建人类卫生健康命运共同体的重要理念，充分体现了中国面对疫情的责任担当，正面展示了我国在邮轮公共卫生安全合作中的贡献。

3.制定全面的邮轮航行安全规定

由交通运输部牵头，进一步修改完善《海上交通安全法》，专设邮轮航行安全规定。例如，船方进一步完善旅客登轮的健康申报制度，开船前救生演习、对旅客进行宣传教育，所有舱房必须配备齐全的医疗设备，应当在内舱房和全景房安装空气消毒机，加强在母港的公共卫生建设，保障中国作为母港的运营安全。(26)参见时永辉：《口岸邮轮突发事件公共卫生风险防控研究的文献综述》，《口岸卫生控制》2018年第2期，第14—15页。

四、探索基于“人类卫生健康共同体”理念解决“邮轮困境”

新冠病毒在全球蔓延，给世界各国带来巨大冲击，令那些原本就因冲突、自然灾害或气候变化而深陷危机的国家更加举步维艰。疫情暴发使得当今的世界相互依存程度进一步加深，倡导“人类卫生健康共同体”(27)习近平：《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体》，人民网，2020年5月19日，http://politics. people. com. cn/n1/2020/0519/c1024-31713888.html[2020-05-20]。，是遵循国际法“普遍性义务”的体现。在现代国际法中，“普遍性义务”主要体现为保护国际社会整体利益的义务。(28)2005年，国际法学会通过了一项“国际法中的普遍义务”的决议，该决议把“普遍性义务”界定为: “( a) 一般国际法规定的义务: 鉴于国际社会的共同价值观念和对遵守条约的关切，这是一国在任何特定情况下都应对国际社会承担的义务，所以一旦违背了这项义务，各国都可以采取行动; 或(b) 条约规定的义务: 鉴于条约缔约国的共同价值观念和对遵守条约的关切，这是条约某个缔约国在任何特定情况下都应对其他所有缔约国承担的义务，所以一旦违背了这项义务，条约所有缔约国都可以采取行动。”随着国际法的发展，“普遍性义务”的外延有逐渐扩大的趋势(29)邵沙平、余敏友：《国际法问题专论》， 武汉：武汉大学出版社，2002年，第20页。，一些法律地位尚未明晰的事项，例如环保、人类共同财产、公共卫生等领域的保护与合作也属于“普遍性义务”的范畴。本着“人类命运共同体”的理念(30)“人类命运共同体与国际法”课题组，黄惠康、何志鹏等：《人类命运共同体的国际法构建》，《武大国际法评论》2019年第1期，第1—28页。，为了更好地遵循“普遍性义务”的法律规则，在邮轮疫情涉及的公共卫生安全领域，应倡议制定合作公约或条约，将当事国的意思自治与国际合作相结合，在法律上构建专门的邮轮公共卫生安全合作机制，有利于邮轮相关各方法律义务的履行，例如可以要求各国公开信息，有助于船旗国、沿海国、港口国联合对邮轮疫情开展救助合作、医疗合作等。对此，应考虑基于我国的成功经验，针对国际法体系中的“邮轮困境”提出我国的解决方案，以彰显我国对于构建“人类卫生健康共同体”的基本理念和价值观，助力完善“人类命运共同体”建设的中国叙事体系。具体来说，可以就下面几个问题提出我国的“解决方案”：

(一)明确船旗国应担负的邮轮疫情防控责任

《公约》第91条第一款的规定：“每个国家应确定对船舶给予国籍。船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的权利的条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。”第94条第6款有关船旗国的义务是：“一个国家如有明确理由相信对某一船舶未行使适当的管辖和管制，可将这项事实通知船旗国。船旗国接到通知后，应对这一事项进行调查，并于适当时采取任何必要行动，以补救这种情况。”在此次事件中，就意味着，船旗国英国对“钻石公主”号邮轮在公海因疫情需要救助时，有管辖的义务，其中就包括了邮轮在公海的海上救助和涉及邮轮公共卫生安全防疫等。“钻石公主”号邮轮在公海发现有新冠肺炎病毒病患，并迅速蔓延，当邮轮进入日本管辖海域，已出现大面积感染。英国与日本签订有邮轮相关商业合同与双边海事条约，邮轮即使处于日本管辖海域，英国作为船旗国，对新冠肺炎病毒疫情救助，也难辞其责。因此，国际海事组织应当在修订涉及船舶公共卫生条约的海上安全的法规方面，明确邮轮船旗国管辖的具体条例及执行方法。我国海事部门也应将邮轮的船旗国管辖制度细化并上升为国内海事法规。

(二)针对港口国接收疫情邮轮并实施救助的问题，建立“复合责任”机制以分配港口国和船旗国责任，采取港口国管辖优先、船旗国积极协调配合的方式

鉴于邮轮具有国际性、密封性和流动性等特性，涉及传染病疫情防控，通常比岸上困难。一旦发生流行病传染疫情，很难独善其身。根据属人管辖原则，船员与乘客的国籍国对该船上本国公民的健康安全负有责任，应当积极对本国国民进行救治，如第一时间派专机接走。根据《经济社会文化权利国际公约》规定及从国际人权法角度考虑，国籍国负有保护其国民健康权的义务。(31)《经济社会文化权利国际公约》第十二条第一款规定，本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。在国际卫生法领域，可以考虑国际人权法下的国际监督机制，对各国的国内卫生法律制度及举措进行定期审议，逐步实现各国国内卫生法制与国际标准的协调。(32)中国社会科学院国际法研究所戴瑞君从国际人权法的角度分析了船员及游客的国籍国是否承担义务，应承担何种义务等问题。她认为，新冠肺炎疫情涉及的主要是健康权的保护问题，根据《经济社会文化权利国际公约》规定及从国际人权法角度考虑，国籍国负有保护其国民健康权的义务。她建议，在国际卫生法领域，可以考虑借鉴比如国际环境法、国际人权法下的国际监督机制，对各国的卫生法律制度及举措进行定期审议，通过长期努力，逐步实现各国卫生法制与国际标准相协调。参见《邮轮疫情相关法律问题线上研讨会成功举办》，中国网，2020年2月28日，http://ocean.china.com.cn/2020-02/28/content_75754379. htm[2020-05-10]。同时，提倡立足以人为本，用国际合作的方式调动船旗国、港口国、沿海国的分工协作，对船员和乘客进行医疗救助和心理救助，保障疫情有效防控及救助。根据这次“钻石公主号事件”的经验教训，依据关联原则，与邮轮相关的船旗国、港口国、沿海国家在国际海事组织或国际卫生组织的协调下，本着人类卫生健康共同体的宗旨，出台一个邮轮疫情国家间联合防控及救助合作义务的指南或条约修订案，细化和明确国际航线旅客涉及公共卫生安全的权利义务，如条约修订案难以实现，可以考虑先通过一个公共卫生安全国际合作指南，指导将来的邮轮公共卫生安全的处理。(33)参见张文广：《应对邮轮疫情亟须加强国际合作》，《经济参考报》2020年3月10日，http://www. jjckb. cn/2020-03/10/c_138861604.htm[2020-03-11]。

(三)应在救助义务和机制中引入比例原则，在邮轮公司和港口国、沿海国之间进行责任与义务的分配

船舶公司所在国，包括船旗国，在获取经济利益的同时，也应承担疫情救助的相关责任及义务。邮轮公司根据合同的约定，承担应履行责任的具体义务，特别是保证船员及乘客安全的具体义务，同时梳理相应的立法包括国际指南与国内法，确保对邮轮疫情防控采取更有效的措施。

(四)加强邮轮相关的国际组织与船旗国、港口国的沟通与协作

在邮轮疫情发生之时，世界卫生组织与国际海事组织发表了联合声明(34)参见《世界卫生组织与国际海事组织关于应对 2019 年新型冠状病毒(COVID-19)疫情的联合声明》，2020年2月13日，http://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/Documents/CH.pdf[2020-03-16]。，呼吁船旗国当局、港口国当局和相关管理机构、公司和船长通力合作，确保在适当情况下乘客可以上下船，货物作业可以进行，同时世界卫生组织与国际海事组织随时准备协助和支持成员国和航运界应对新型冠状病毒的暴发给航运业带来的挑战。这体现了国际组织的协同管控的重要性。《便利国际海上运输公约》规定，非《国际卫生条例》缔约方应努力将《国际卫生条例》适用于国际航运。《便利国际海上运输公约》第1条和第5条以及附件第6节，均有避免对船舶、船上人员和财产的港口入境施加不必要的限制或延误的要求。但是，现有国际组织国际交通运输法规条例，对邮轮的疫情具体管控规则与救助的合作方式及义务，既没有详细规定，也没有切实可行的应对措施。相关国际组织应加强沟通、交换意见、建立联络机制和联合管控机制并敦促落实，确保对邮轮疫情更好地进行防控和救助。

特别是，《条例》并未规定有关邮轮救助能力和义务的具体条款。鉴于邮轮的封闭性，在世界各国停靠和补给，涉及传染病疫情防控，通常比单一航线的国内船舶更加困难。根据属人原则，船员与乘客的国籍国对该船上本国公民的健康安全应该负责。应依据关联原则，与邮轮相关的沿海国出台具体落实邮轮疫情国家联合防控及救助合作义务的法律，细化国际航线旅客涉及公共卫生安全事件的权利义务的条款或操作指南，通过国际合作将船旗国、港口国、沿海国联合起来，构建邮轮公共卫生安全合作机制。

五、结 语

疫情发生以来，国际合作作为中国的重要防控理念被反复重申，习近平主席提出：“团结合作战胜疫情， 共同构建人类卫生健康共同体。”(35)习近平：《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体》，人民网，2020年5月19日，http://politics. people. com.cn/n1/2020/0519/c1024-31713888.html[2020-05-20]。邮轮疫情防控牵涉到多国公共卫生安全的利益，涉及多个安全领域，包括政治、经济、社会尤其是人的安全(36)一般认为，“人的安全”这一概念出自1994年联合国开发计划署(UNDP)的《人类发展报告》。该报告指出人类安全包括两个主要方面：第一，免于饥荒、疾病、压迫等慢性威胁；第二，免于家庭、工作和社区等日常生活场所中的危害性和突发性干扰。该报告还列出了人类安全的七大要素：经济安全(基本收入有保障)、粮食安全(确保粮食供应充足)、健康安全(相对免于疾病和传染)、环境安全(能够获得清洁水源、清新空气和未退化的耕地)、人身安全(免遭人身暴力和威胁)、共同体安全(文化身份安全)和政治安全(基本人权和自由得到保护)。参见：UNDP:Human Development Report 1994。。“人类卫生健康共同体”理念，反映了“普遍性义务”的国际法规则在联合抗疫中的适用，也说明了邮轮公共卫生安全领域国际合作的必然性，同时，邮轮公共卫生安全合作机制也是人类卫生健康共同体构建的重要组成部分。

中国在疫情中的表现赢得了世界的称赞，世界卫生组织在“应对 COVID-19疫情”决议草案(37)参见世界卫生组织第73届世界卫生大会“应对COVID-19疫情 ”决议草案(A73/CONF/1 Rve1)，世界卫生组织网站，2020年5月19日，https://apps.who.int/gb/c/c_wha73.html [2020-05-30]。中，申明了“加强多边合作以应对COVID-19大流行及其广泛负面影响的重要性”。中国所表现出高效的领导、应对、执行能力，展现了中国力量、中国精神、中国效率，为全球公共卫生安全治理提供了中国样本。

当前中国疫情得到有效控制，而全球抗疫行动仍在进行。中国应当在疫情防控和救助的过程中，践行人类卫生健康共同体理念，在邮轮产业公共卫生安全的全球治理体系中把握话语权，将中国救助邮轮疫情的经验规范化，把伤病船员救助指南法制化并进行国际分享。各国在邮轮公共卫生安全领域，应当从国际法的框架协议入手，建立相关国家的邮轮公共卫生安全合作机制，例如沿海国、港口国联合疫情防控的公共卫生安全合作机制等，能够在未来遇到类似疫情时，加强防控，进行有效救助，最终实现构建人类卫生健康共同体的伟大目标。