遏制与干涉：美国涉华核心利益法案分析

李 捷 杨 恕

[内容提要]在将中国视为“战略竞争对手”的敌对性认知下，美国近年来对华采取了实质性的遏制战略。在美国对华遏制的战略背景下，2019年以来，美国在涉台、涉港、涉疆、涉藏等我国核心利益问题上出台了一系列法案，在事关我国国家统一的问题上进行全面介入和干涉。美国涉华核心利益法案的出台，标志着美国对华遏制的战略化和政策法律化，它以“台独”“港独”“疆独”“藏独”全面对华实施遏制，试图通过国家承认、民主、人权、神权等框架，制造否定我国主权统一的法理基础。这不仅是对中美政治共识和政策底线的践踏，更是对我国维护国家统一的核心利益的严重挑战和损害。

2019年以来，中美关系在激烈的交锋中发生了重大转变。这种转变的基础在于，随着中美两国实力的消长和美国对华认知的不断负面化，美国开始对华实施实质性的遏制战略。在对华进行关税制裁、高科技产业扼杀的同时，美国在事关我国领土主权完整与国家统一的核心利益问题上进行粗暴的干涉。主要表现在，美国国会与行政部门在涉台、涉港、涉疆、涉藏问题上联合推进了干涉政策的法制化。这不仅反映了美立法与行政部门、民主与共和两党在对华遏制上的战略共识，而且体现出美国系统利用分裂主义议题挑战我国核心利益的图谋，在深层次中，更是试图通过法理基础的制造对我国家主权进行解构和否定。对此，需要引起高度重视。

一、问题的提出

在中美战略竞争全面展开的背景下，虽然在用语上有所差异，但是学术界基本上对于特朗普政府的对华战略定位及政策选择形成了较为一致的认识。在战略定位方面，朱锋、张乐磊指出，美国对华战略框架已出现重大调整，原先的“接触+遏制”框架正在加速向单纯“遏制”框架转变。伴随这一“范式变化”的突出表现是美国对中国实施广领域、全方位打压遏制。(1)参见朱锋、张乐磊：《美国对华遏制与秩序重塑背景下的中美关系》，《唯实》2020年第2期，第86页。韦宗友认为，特朗普政府“明确将中国界定为战略竞争对手，在经贸、人文、两岸关系等方面采取了一系列新政策举措，强化对华制衡与牵制”(2)韦宗友：《中美战略竞争、美国“地位焦虑”与特朗普政府对华战略调整》，《美国研究》2018年第4期，第51页。。张文宗指出，特朗普政府明确将中国视为战略对手，在经济、政治、军事、外交等各领域对华实施竞争性政策。这种全面竞争战略具有长期性，本质上是对中国的战略压制。(3)参见张文宗：《美国对华全面竞争战略及中美关系新变局》，《和平与发展》2019年第2期，第1页。楚树龙、陆军认为，美国“对华战略日益转向把中国定位于‘战略竞争对手’的‘竞争战略’，并在经贸、科技、网络、军事、司法、文教等众多领域强化与中国的‘竞争’及对中国的制约、限制、平衡与防范”(4)楚树龙、陆军：《美国对华战略及中美关系进入新时期》，《现代国际关系》2019年第3期，第20页。。

在对华策略选择上，徐坚认为，美国对华政策的变化是历史性的，中美关系面临“修昔底德陷阱、新冷战陷阱、金德尔伯格陷阱”的风险，美国现在的对华战略有可能发展为冷战式的遏制战略。(5)参见徐坚：《美国对华政策调整与中美关系的三大风险》，《国际问题研究》2018年第4期，第8页。“修昔底德陷阱”是一种预言崛起大国与守成大国必有一战的理论概念，“金德尔伯格陷阱”则是一种预言崛起国不愿承担守成国无力负责的国际公共产品供给而使世界陷入领导力空缺、危机四起险境的理论概念。张宇燕、冯维江指出，中美关系正在进入质变期，美国对华政策由“接触”走向“规锁”。“‘规锁政策’的核心是要规范中国行为，锁定中国经济增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内”。“规锁政策”有遏制的因素，虽然不同于美国当年对社会主义阵营的遏制战略，但是它可能会走向遏制。(6)“规锁”的基本意思有两个：一是用一套新的国际规则来规范或限定中国在高科技领域的行为；二是借此把中国在全球价值链的位势予以锁定，使中美在科技层级上维持一个恒定且尽可能大的差距。 参见张宇燕、冯维江：《从“接触”到“规锁”：美国对华战略意图及中美博弈的四种前景》，《清华金融评论》2018年第7期，第24页。

无论是规锁、规制，还是牵制、压制、限制，实质上都表明美国对华战略的定位发生了质变。作为世界上唯一的超级大国，既然已经将中国定位于“战略竞争对手”，那么全方位地遏制中国的发展就成为必然的政策选择。

有别于一般性的战略分析和科技、贸易领域的研究，本文主要从美国全面介入我国的核心利益——统一及反分裂问题来对这一战略的背景、实施及内核进行分析。而这种基于遏制战略而实施的干涉行动，已在国家统一、意识形态、外部发展环境等各个方面对我国的国家安全构成了全方位的威胁。

在理论上，分裂主义事关一国的领土主权完整等核心利益，外部力量对一国内部分裂问题的介入和干涉必然成为影响两国关系的严重议题，而霸权国家的干涉甚至成为事关分裂事态发展的关键变量。对于霸权国的干涉动因，帕金·乔纳森(Paquin Jonathan)的研究将其归纳为国际体系与内部因素两大类，前者包括国家安全、国家权力、国际规范以及文化关系，后者包括政权稳定、族群游说及经济利益等方面的考量。(7)Paquin, Jonathan, A Stable-seeking Power: U.S. Foreign Policy and Secessionist Conflicts, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 2010.在决定对分裂实体的国家承认方面，科金斯·布里奇特(Coggins Bridget)则更直接地指出，强权外交承认的动机完全站在国家利益来考量权力政治，特别是外部安全、内部安全，以及国际体系的稳定。在外部安全方面的考量中，国家的外交承认主要着眼地缘政治的战略盘算，也就是是否可以削弱敌手。(8)Coggins, Bridget, Power Politics and State Formation in the Twentieth Century: The Dynamics of Recognition, Cambridge: Cambridge University Press, 2014.而外部势力的介入和干涉所导致的分裂主义国际化，已成为一国维护国家统一与安全的重大障碍，同时不可避免地引发干涉国与该国之间的矛盾和冲突。(9)关于分裂主义国际化方面的研究，参见杨恕、李捷：《分裂主义国际化进程研究》，《世界经济与政治》2009年第12期，第6—16页；李捷：《分裂主义及其国际化研究》，北京：时事出版社，2013年。

在实践上，国内学界对美国干涉我国的国家统一及反分裂问题已有警惕，除历史研究外，以美国的行政、立法为分析主体，对涉台、涉港、涉疆、涉藏议题的工具动机，特别是部分法案进行了批判性研究。但是，由于全局性视野的局限，相关研究未能宏观、系统地把握“百年未有之大变局”下中美关系的历史互动及美国对华战略的调整变化。同时，基于“台独”“疆独”等个案的实践分析，一定程度上影响了对美国干涉后果的研判和评估。

基于上述考虑，本文从特朗普政府的对华战略出发，全面分析近年美国国会涉台、涉港、涉疆、涉藏法案的背景、沿袭和内容；探讨美国立法和行政部门以干涉我国国家统一及反分裂问题为手段，对华实施战略遏制的政治共识；系统评估美国突破中美关系底线、践踏我国核心利益的影响及我应对。本文涉及的重点涉华法案如下表。

美国涉华核心利益法案(2019—2020)

针对美国在涉台、涉港、涉疆、涉藏等我国核心利益的全面干涉，我已经在香港问题方面作出了有力的应答，而且在其他方面我们也会采取相同的态度。众所周知，2020年5月28日，全国人民代表大会高票表决通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。对此，美国国务卿蓬佩奥称美国将不再视香港为“高度自治”：“根据香港法案，国务院需要评估‘香港’相对中国的自治程度。经过这段时期的认真研究，我今天正式对国会宣布，在美国法律之下，香港不能再获得1997年7月之前一样的待遇。”特朗普政府也宣布取消香港作为中国一个单独的海关和旅游地区的优惠待遇，并对相关官员实施制裁。至此，《2019年香港人权与民主法》也成为美国国会涉华核心利益立法中首部被行政部门贯彻执行的法律，美国总统、国务卿、国会以涉港立法凝练国家意志、对我实施战略遏制的图谋暴露无遗。美国的干预行为已经实现了从法案到法律、政策的系统化过程，根据“来而无往非礼也”的原则，我国也会作出必要的应答。

二、威胁认知下的美国对华战略

通过对冷战后历任美国总统所出台《国家安全战略报告》的解读和对美国战略实践的考察，可发现美国大战略的演变呈现三大特征：具体战略目标的设定由非传统安全向传统安全转变，对威胁的界定出现从模糊到逐渐清晰的变化，以及在具体战略实践过程中的“威胁导向型”特点。(10)参见韩召颖、黄钊龙：《对冷战后美国大战略的考察：目标设置、威胁界定与战略实践》，《当代亚太》2019年第5期，第30页。在特朗普政府时期，美国大战略演变的上述特征鲜明地体现出来。

以2017年《美国国家安全战略》为例，该报告认为，中国在除欧洲和中东以外的世界其他地区正在大力渗透势力范围、扩张自己的影响力，“中国和俄罗斯意图塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界。中国试图在印度太平洋地区取代美国，扩大其国家主导的经济模式的势力范围，并以对它有利的方式改写地区秩序”。(11)U. S. Department of Defense,National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p.25. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.[2020-05-05].结合美国大战略演变的特征，特朗普政府的全球战略有了如下方面的变化：一是以结果而非意识形态为指导确定国家安全的现实主义战略(12)U. S. Department of Defense,National Security Strategy of the United States of America, December 2017, p.1. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.[2020-05-05].，即回归以大国权力关系界定传统安全；二是在对中、俄战略认知负面化的基础上，明确中俄对美安全威胁的优先地位，恐怖主义等非传统安全威胁的排序后移。

进一步来看，由于中美力量的消长，美国的全球战略必然以中国为聚焦点。当前美国的对华战略主要聚焦于两个问题：一是对华战略认知问题，即如何看待和定位今日的中国。在此问题上，美国的立法、行政等朝野政界以及学术界基本上达成了共识，认为中国已对美国的霸权地位构成了挑战。二是对华战略选择问题，即如何遏制中国的发展以维持美国的世界主导地位。

(一)对华战略认知

中美建交以来，特别是冷战结束后，美国继续与中国发展合作关系的战略考量基于一个基本的、曾经长期起作用的逻辑判断：开放的中国不仅不具有挑战性，而且日益融入现有西方主导的国际体制，已经成为美国和西方国家的利益相关者(stakeholder)。但近年来，美国朝野一致认为，与西方主流社会渐行渐远、具有威权体制、意识形态再度迅速发展的中国，对西方的自由主义体制和意识形态以及美国的国际领导地位构成了最危险的挑战。(13)参见郑羽：《中美战略关系新面貌》，中美聚焦网，2019年11月6日，http://cn. chinausfocus. com/m/41603.html[2020-02-08]。中美关系出现“范式变化”的更为深层的原因，是美国政府的中国政策、中国心态和所谓的“中国威胁”的认知和定义出现了重大变化和调整。(14)参见朱锋：《贸易战、科技战与中美关系的“范式变化”》，《亚太安全与海洋研究》2019年第4期，第1页。

首先是在体系层面，美国认为中国在权力格局和国际秩序上对美形成了双重挑战。权力格局尤其是中美权力的消长，直接影响了美国对国际体系环境的认知，即中国将取代美国获得世界的主导权。伴随着实力的增强，美国认为中国通过输出发展模式，破坏国际自由秩序并挑战美国的价值观，试图重构国际政治经济秩序。从“中国威胁论”到近年的“锐实力”论等，都与美国对华认知偏差导致的霸权焦虑有关。

其次是在双边层面，面对中美实力差距的相对缩小(15)相对而言，从中美经济总量、经济增长率和GDP世界占比几方面比较，美国绝对实力没有下降，中国实力有所上升，但美国GDP世界占比有所下降，中国GDP世界占比上升。，美国对华的认知逻辑进一步负面化。在守成国和崛起国之间的关系模式下，美国在拒绝构建“新型大国关系”倡议的同时，始终陷于“修昔底德陷阱”或“金德尔伯格陷阱”而难以自拔。

上述两个层面的负面认知，已在美国行政精英、军方、国会、商界和媒体等各界达成了高度一致的共识。但是，这种认知模式本身就是高度主观化和偏差的。它首先确认了美国作为唯一的霸权国，其对世界的主导权不容挑战的前提。在此前提下，任何可能的挑战者均被视为美国霸权的威胁而成为其全球战略的敌对目标。所以，美国对华战略认知中所预设的中国威胁、权力转移、“修昔底德陷阱”等“敌人意象”，最终在战略实施中成为“自我实现的预言”。

(二)对华战略选择

一个正在衰退的(霸权)国家倾向于发动所谓的预防性战争，以免权力均衡的状况越来越不利于衰退国家本身。(16)Steve Chan, “Can’t Get No Satisfaction? The Recognition of Revisionist States”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 4, No. 2, 2004, pp.207-238.长期以来，美国对华战略的选项始终集中于战争、遏制、接触等方式，或者是这几种方式的组合，如“战争威胁+遏制”“遏制+接触”“接触+改变”等，在不同时期各有侧重。在上述对华战略认知全面负面化乃至敌对化的基础上，美国对华的战略选择越来越倾向遏制战略。即扭转传统战略中的“接触”部分，通过“脱钩”制造全面或大范围的孤立，压缩中国的战略空间和选项，对中国实施广领域、全方位打压遏制。

特朗普政府执政以来，美国对华遏制战略已在全球、地区和双边关系中全面展开。(17)参见朱锋、张乐磊：《美国对华遏制与秩序重塑背景下的中美关系》，《唯实》2020年第2期，第87页。在全球战略上，2017年12月发表的《国家安全战略报告》直接认定中国是有意改变现状的“修正主义国家”及“美国的竞争者”；在地区安全战略上提出“印太战略”，结合亚太地区的印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等盟国及东南亚国家，明确地对中国进行围堵与制衡。在经济上，自2018年3月起，对中国展开贸易战，至今战火未歇；同时剑指“中国制造2025”，针对中国华为及中兴等多家科技公司展开科技封锁战。

在确认全球对华遏制战略的背景下，美国对中国周边的地区战略就有了明显的针对性，这在“印太战略”和“中亚战略”中已鲜明地体现出来。而且，这些地区战略因为与中国的台湾、新疆问题密切关联，以中国统一和反分裂问题为支点对华实施战略遏制的图谋不言自明。

在亚太地区，台湾因占据第一岛链关键位置且事关中国核心利益，成为美国“印太战略”重要支点之一。美国2017年《国家安全战略报告》最后一章“地区战略”中，将台湾纳入美国的印太军事和安全战略范畴。报告明确写道，在“一个中国”政策下，包括我们在“与台湾关系法” 中的承诺，我们将维持与台湾的强劲关系，为台湾提供合法的、防御需求和遏制胁迫。(18)U. S. Department of Defense, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.3,47. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.[2020-05-05].由此，我们可以看到美国“以台制华”的策略：一是以“印太战略”定位美台关系，不断提升对台军售和美台政治关系水平，以“印太战略”对冲中国大陆推进的国家统一进程。二是以“台湾牌”作为处理中美关系、增加谈判筹码的工具。同时，加大对民进党“反中”“抗中”政治动员的支持，将台湾捆绑在“印太”战车之上。

在《美国的中亚战略：加强主权和促进经济繁荣(2019—2025)》中，美国对中亚的战略利益定位非常明确，即在确保中亚国家主权和发展的基础上，为美国打击恐怖主义，维持地区稳定，促进能源安全及该地区和其他地区的经济繁荣做出贡献。在战略目标上，确保中亚国家的主权与独立性，强调“C5+1”机制，实质上是要削弱俄罗斯、中国对中亚的影响力；提升中亚经由高加索地区与欧洲、阿富汗和南亚以及全球市场的联系程度，实质上则是要对冲“丝绸之路经济带”建设。而一再强调中亚地区的非传统安全、暴力极端主义的威胁，并不能掩盖美国在反恐问题上的双重标准，特别是以新疆人权为借口遏制中国、介入中亚的战略图谋。(19)例如，美国国务卿蓬佩奥2019年4月在会见哈萨克斯坦总统特使兼国家安全委员会主席卡里姆·马西莫夫主动提及“中国西部当前的人权危机，其中许多受害者是居住在新疆的哈萨克族人，并传达了美国对受影响者的强有力的支持”。同年6月，美国负责中亚事务的外交官戴维·兰茨(David Ranz)表示，美国“感谢”哈萨克斯坦使该国的维吾尔族和其他穆斯林少数民族成员得到保护。同时，美国还在中亚国家和一些伊斯兰国家散布新疆的维吾尔人、穆斯林受迫害的谣言，以挑拨中国与这些国家的友好关系。

(三)对华战略共识与府会、两党协调

直观地看来，在三权分立的宪制安排下，对华战略与涉华法案存在推动主体之间的分离，即前者主要为美国政府，后者更多涉及美国国会。然而，在中美战略关系剧烈调整与变迁的当下，美国各界对华战略共识的形成与强化，协调了上述主体间的立场和行动。总体来说，美国国内对华战略的共识，是美国整体对外战略的组成部分，是美战略界、学术界、各党派及利益集团、行政及立法机构在对中国不断反思、调适和确认的结果。这种战略共识框定了国会涉华立法的方向和区间，也确定了美国政府的对华方针与政策选择。在以“独”制华问题上，美国国内政界的共识主要表现在：

1.府会共识与协调

在美国分权制衡的政治体制下，总统与国会分享外交权。一般来说，国会常常在涉及原则性、宏观性的议题上，以立法来彰显自身的态度和立场、引领和规范行政部门的对外政策。行政部门则拥有实际政策的裁量与决策权。在将中国崛起视作对美国全球霸权的威胁这一认知下，介入、干涉事关中国国家统一的议题，以此作为遏制中国的战略手段，已成为美国立法与行政部门之间的共识。以往，国会涉华国家统一议题的立法行为更多地作为对华政策领域和程度的试探，或是彰显自身的价值立场，行政部门对相关政策建议常常持保留态度。在当前对华遏制的战略共识下，美国国会与行政部门相互协调及配合，实现了“战略—立法—政策”三者的联通和并进。最终，通过对华政策的法制化，形成了美国在相关议题上的国家意志。

2.两党共识与极端化

当前，维护美国的领导地位、指责和压制中国正成为美国民主与共和两党精英的黏合剂，推行强硬的对华政策是两党最强烈的共识之一，这在国会内部体现得尤为明显。美国众参两院的外交委员会成为推动涉华立法的主要力量，而国会“台湾连线”“涉藏人权连线”“中国连线”等跨党小组成为干涉我国家统一议题的急先锋。(20)仅众议院“台湾连线”就有170人之多，参议院有26 人。在上述“连线”和外委会的联合推进下，美国会对我国核心利益的干涉和侵犯越来越体现出战略遏制的色彩。随着两党围绕新冠疫情对中国的污名化和指责、围绕大选竞争而炒作中国战略威胁、围绕国内种族骚乱而渲染中国因素，民主党与共和党在外交和立法中的对华遏制共识不断强化。

同时，在对华遏制的战略共识下，美国会中跨党派反华政治联盟得以组建和维系(21)《2020年维吾尔人权政策法案》即由共和党参议员马可·卢比奥(Marco Rubio)带领50多名参议员组成的两党联盟起草。，在强烈的反华意愿下，他们更倾向于选择攻击中国的核心利益，煽动和干涉中国内部的各类分裂主义议题，以彰显自身的对华立场和价值取向。在美国国内政治极化、社会分化不断加剧的背景下，对华强硬、挑衅施压乃至极端化的立法和政策倡议也成为两党议员显示自身“政治正确”、捞取政治加分的手段。

三、遏制战略下美国对我反分裂议题介入的法制化

在对华实施战略遏制的背景之下，美国对华的策略选择已逐步突破战略底线，即在事关我国家统一及反分裂等核心利益问题上，超越传统意义上局部性、临时性的议题介入，而通过出台涉台、涉港、涉疆、涉藏等系列法案实现干涉的全面法制化和常态化。

(一)《台北法案》

2020年3月8日，美国会众议院通过《2019年台湾邦交国际保护与促进倡议(台北)法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019)，简称《台北法案》，意在“强化台美关系”，内容包括帮台湾“参与国际组织及巩固邦交”“增强台美经贸关系”等。3月26日，美国总统特朗普签署《台北法案》。

该法在确认和提升美台政治关系原有基础的同时，明确了台湾的“国家”身份并试图通过支持台湾邦交秩序、美台经贸合作及台湾参与国际组织等方面增强这一身份及其合法性。《台北法案》强化了《台湾交往法》《亚洲再保证倡议法》及国防授权法案等美国涉台法案的既定路径，对中美三个联合公报所规定的中美关于“一个中国”的政治共识与底线造成了严重冲击，已直接威胁到我反对“台独”分裂势力、实现国家统一的核心利益。

1. 法案核心条款

《台北法案》共五个条款，其核心内容包括：“第二条”提到了立法缘由，解释了1979 年以来的“美台关系”以及台湾目前所谓“邦交”困境，污蔑多个国家与台湾“断交”是中国大陆一系列外交与军事胁迫所致。这部法案最严重的一点是第二条第三款，改变了以往的含糊其辞，以明确的措辞承认“台湾是一个由2300万人组成的自由、民主和繁荣的国家(nation)”。后续内容均以此条为前提展开。

“第四条”提出要适当支持台湾加入国际组织(成为成员国或观察员)，支持手段包括：利用美国在国际组织中的发言权、投票权与影响力；利用美中任何双边安排机会，包括领导人峰会和美中全面经济对话向中国施压。

“第五条”则明确提到了“强化与台湾之正式或非正式关系”。“为了保障该条款得以实施，国会要求美国政府可考虑对那些显著加强、促进或提升与台湾关系的国家增加相应的经济、安全与外交联系；对那些采取严厉或重要行动损害台湾安全和繁荣的国家调整相应的经济、安全与外交关联。”此为美国外交中典型的“胡萝卜加大棒”的手法。

显然，《台北法案》的上述内容与措施，在很大程度上显示美国正在推进对台湾“国家”身份的承认，以拓展国际空间和经贸关系为手段，寻求美台关系的正常化，以此作为遏制中国统一进程的工具。

2. 美国涉台法案沿袭

作为美国亚太战略的重要组成部分，美国对台政策必然从属并服务于其对华战略，以使之最大限度地发挥制衡中国大陆的战略作用。美国介入台湾问题由来已久，随着奥巴马政府“亚太再平衡战略”的推行，台湾被美国视为构建亚太安全合作网络不可或缺的一环，美台政治安全合作得以不断提升。

在特朗普政府的对华遏制战略不断成型的过程中，美国会及行政部门在以台制华的战略共识下，加大了干涉台湾问题的法制化建设。2018年《与台湾交往法》、《2019年国防授权法》和《亚洲再保证倡议法》三份重要涉台法案的签署，成为这一法制化进程全面启动的重要标志。(22)此三部法律的文本参见美国国会官方网站，《台湾交往法》，https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535?q=%7B%22search%22%3A%5B%22taiwan%22%5D%7D&s=2&r=60[2020-03-15]；《2019年国防授权法》，https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515?q=%7B%22search%22%3A%5B%22National+Defense+Authorization%22%5D%7D&s=4&r=3[2020-03-16];《亚洲再保障倡议法》，https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Asia+reassurance+Initiative%22%5D%7D&s=4&r=42[2020-03-15]。

其中，最为突出的是《与台湾交往法》在两院获得通过，并经特朗普总统签署成为美国国内法。这是自1979年4月《与台湾关系法》出台以来，美国会通过的又一部从宏观层面处理美台关系的立法。该法阐明，台湾问题事关美国利益，美国将考虑采取任何措施保护台湾，美台之间的高层互动此前因美方自我约束而有欠充分。其实质是在延续《与台湾关系法》基本思路的基础上，进一步突破前法原有的界定和限制，提升美台交往的深度和广度。(23)参见罗国强：《论〈台湾旅行法〉对国际法的违反》，《比较法研究》2018年第6期，第185页。《与台湾关系法》的要害之处是第二条第五款指出的，“美国内阁成员及其他高级别官员对某个国家的访问是美国与该国之联系深广度的检验标准”，实质是要提升台湾的政治地位，为美台关系正常化作出试探性突破。通过该法，美国在法律上实现了对台湾身份从“政府承认”到“国家承认”的概念偷换，即抛弃对“中华民国政府”这一内战遗留产物的模糊化的处理，试图明晰台湾的“国家”身份。

《亚洲再保证倡议法》第209 条以“对台湾的承诺”为名全面提升美台关系，主要包括三个方面的内容：第一，重申了美国既有的对台政策，即《台湾关系法》、中美三个联合公报、对台“六项保证”的内容；第二，主张对台军售常态化；第三，呼吁总统依据《与台湾交往法》鼓励美国高层官员访问台湾。《国防授权法》(2018/2019年)则公然加入了“强化美国与台湾防务伙伴关系”“常态化向台湾转让国防物品与国防服务”“强化台湾军事力量的准备”等破坏台海两岸和平的内容。

3. 美国对台的角色定位与策略选择

特朗普上台前后，美国对台政策即已出现重大调整，其利用台湾问题牵制中国大陆民族复兴进程的意图愈益显露。这种调整的新特点是：政策框架从“三公报一法”转变为“三公报三法加六项保证”，在今后特定条件下有偏离三公报的可能；美国对台政策调整提高了其自身的法律基础，一个中国政策呈现空心化趋势；美国对台湾问题的干预手段正从主要是对台军售转向直接涉及中国国家主权的重大敏感问题；美国打“台湾牌”的可能性上升，但台湾方面更可能被作为美与大陆进行多方面较量的筹码。(24)参见李义虎：《特朗普执政后美国对台政策调整的特点及原因——兼论大陆方面的应对之策》，《台湾研究》2019年第2期，第1页。所以，美对台政策的调整和升级将对我实现国家统一的进程产生重大的冲击。

(二)《2020年维吾尔人权政策法案》

2020年5月14日，美国参议院通过所谓的《2020年维吾尔族人权政策法案》，5月28日，该法案在众议院通过。6月17日，该法案经特朗普总统签署成法。这是美国首次试图以法律的形式介入新疆问题，必将对新疆的社会稳定及长治久安造成极其负面的影响。

1.核心条款

《2020年维吾尔族人权政策法案》全文共十条，核心内容集中为第三条到第十条，包括三方面内容，分别是美国国会对新疆事务所谓的调查结论(法案的事实依据，第三条)，国会意见及建议对新疆采取的介入乃至制裁措施(第四至六条)，以及关于我国新疆问题的一系列报告(第七至十条)。

纵观《2020年维吾尔族人权政策法案》第三条列出的所谓事实结论(findings)，对中国当前的各项新疆政策进行了全面的指责。当然，这种基于偏见和臆断的所谓指控，缺乏基本的事实依据，反映出美国对新疆问题的刻板偏见以及对中国中央政府新疆政策的污名化惯性思维。

法案第四条围绕国会及美国各政府部门干涉中国新疆事务的工作展开，包括政治、宣传、法律和经济等维度。在国内方面，呼吁总统对中国政府的新疆政策进行谴责，并要求中国关闭职业培训中心；主张国务卿应利用国际法与国际合作，谴责并制裁所谓中国政府侵犯新疆宗教自由与人权的行为；扩大自由亚洲电台维吾尔语节目在新疆的可收听范围和能力；要求联邦调查局和相关部门应调查并追究在美国境内骚扰、威胁或恐吓他人的中华人民共和国官员或代表他们行事的个人的责任；要求美国公司在中国新疆从事商业经营活动中，不会助长对人权的侵犯，其供应链不涉及强迫劳动。

第五条以“更新对华政策文件”为名，对美国《外交关系授权法》进行修订，明确将美国对华政策与中国新疆的形势联系起来。第六至第十条列出了以新疆问题对中国实施的各项制裁，包括封锁资产、取消签证或入境资格等；要求国务卿、联邦调查局、国家情报总署等机构全面搜集新疆的相关情报及中国政府的新疆政策，提交相关报告等。这表明，美国计划全面干涉我国的新疆治理工作。

2.美国干涉新疆问题的特征

应该说，近20多年来新疆人权议题一直是美国关注的一个中心议题，观点也大同小异，无非是“中国在新疆搞殖民主义”“中国政府压制维吾尔人宗教信仰权利、灭绝维吾尔民族文化”“中国掠夺新疆资源”等，并无新意。但是，2017年以来美国会和行政部门在政策层面，妄图以打“新疆牌”向中国施压和制衡中国崛起的举动就值得密切关注了。其干涉行为特征主要表现在如下方面。

其一，全面系统地对新疆问题实施干涉。可以说，美国已大致形成干预新疆问题的系统性纲领。近年来，美国部分智库和媒体以保护维吾尔人人权为由，完成了对新疆问题的话语塑造及介入。在此框架下，美国对新疆人权议题的持续关注和炒作进一步推动了新疆分裂主义的国际化，也将“东突”势力从“9·11”后的反恐议题中剥离出来。《2020年维吾尔人权政策法案》的通过不仅表明美国会已提升了新疆问题的介入力度和广度，而且在人权议题国际化、对涉疆主体实施制裁、对新疆去极端化工作进行干涉等方面明确了政策路径。

其二，以制裁方式对我进行干涉与恐吓。2019年10月7日，美商务部宣布，将中国20家政府机构与8家企业列入实体清单，理由是“这28家实体与新疆对少数民族的打压行为有关”。被列入实体清单的中国政府机构包括中国新疆维吾尔自治区公安厅、生产建设兵团等，企业则包括旷视科技、科大讯飞、海康威视等。10月8日，美国国务院又以所谓“拘留或虐待新疆少数民族群体”为借口，对中国部分官员实施签证限制。目前，美国方面越来越倾向以制裁为手段，将我新疆治理问题与对华遏制战略挂钩，迫使我妥协和让步。

其三，成为破坏我对外关系的工具。在2019年与中亚国家外长的数次会晤中，美国国务卿均刻意夸大新疆问题对中亚国家的负面影响。美国还在中亚国家和一些伊斯兰国家散布新疆的维吾尔人、哈萨克人、穆斯林受迫害的消息，以挑拨中国与这些国家的友好关系。同时，在涉疆、涉台等我国反分裂问题上，美国并非单打独斗，而是拉上了一系列西方国家对我国进行集体施压和围堵，典型如加拿大、澳大利亚等。分裂问题、争议议题及介入主体的多元化与相互叠加，无疑加大了我国在外交方面展开工作的难度。

(三)《2019年香港人权与民主法案》与《2019年西藏政策及支持法案》

这两个法案都涉及中国的主权和治权的权威问题，在香港问题上是以民主为名反对“一国”，在西藏问题上是以宗教信仰自由特别是达赖转世的宗教事务为名，反对中央政府。简言之，通过把民主化、宗教信仰自由等带有有广泛影响的原则与中国对香港和西藏的主权、治权对立起来，从而质疑和否定后者的合法性，为美国介入香港和西藏问题创造条件并为对华实施遏制提供载体。

1. 核心条款

《2019年香港人权与民主法案》一共十条，重点在于第四至第十条，涉及关于1992年美国《对香港政策法》的修改，对“破坏香港基本自由和自治的个人和实体实施制裁”等内容。在第三条，即“政策声明”中，该法案公然声称，香港市民的高度自治及基本权利和自由，来自《中英联合声明》、《公民权利和政治权利国际公约》和《世界人权宣言》，根本未提及中国宪法和基本法。《2019年香港人权与民主法案》的关键内容，是主张美国定期评估是否继续赋予香港特殊待遇(主要是单独关税区地位)。法案将所谓损害美国在港利益人士列为制裁对象，利用《全球马格尼茨基法》，针对所谓“反人权”的个人或实体进行制裁，包括冻结其在美资产及禁止入境美国等措施。美国总统可以香港的自治程度不足为由，发出行政命令，对个人、团体、企业进行制裁以及取消特定对港优惠政策。

2020年1月28日，美国众议院通过《2019年西藏政策及支持法案》，并将其提交参议院审议。(25)按惯例，该法案随后同样会推出参议院版本，而这个版本的发起人，是有“反华急先锋”称号的共和党参议员马可·卢比奥，他在涉疆、涉台等法案的出台中均充当核心角色。该法案系美国2002年通过的《西藏政策法》的一次“升级”，它声称，藏传佛教领袖包括未来的第十五世达赖喇嘛继任决定权属于藏传佛教群体，并且须考量信徒和第十四世达赖喇嘛的指示，中国政府不得干涉，否则相关官员将受到美国《移民与国籍法》和2017年公布的13818号行政命令有关规定的制裁。除达赖转世权外，该法案还要求，在美国能够于西藏自治区首府拉萨设立领事馆前，中国不得在美设立新的领事机构，而在拉萨设立领事馆的目的不言自明，即为了更方便地介入西藏事务。

2. 美涉港、涉藏法案背后的战略目标与手段

通过上述法制化建设，美国国会再次走到介入香港事务的前台。通过举行涉港问题听证会、推动涉港法案、发布涉港报告、向白宫施压、支持香港反对派的诉求以及资助非政府组织的涉港活动，美国会完成了涉港介入从立法到实践的一系列法制化过程。《2019年香港人权与民主法案》是对1992年《美国—香港政策法》的修订，标志着美国对港战略和政策框架的改变。相较更重视经济繁荣发展原则的《美国—香港政策法》，《2019年香港人权与民主法案》较明显的变化在于，所谓以民主、人权为名的政治利益压倒了经济利益。(26)参见胡婷：《美国“全政府”对华战略中的香港政策：变化与特征》，《统一战线学研究》2020年第2期，第95页。但是，美国关于香港的上述两个法案，涵盖政治、经济、文化等各个方面，大大扩展了美国干涉香港问题的介入面。作为“港独”势力的外部支持和策应，《2019年香港人权与民主法案》实质上实现了对香港民主化进程的政治绑架，即香港“一国两制”的实施及民主化的推进，取决于美国的评判标准。这是对中国在香港主权和治权的架空以及赤裸裸的干涉。

对于美国以法律手段干涉达赖转世及西藏事务的图谋，中国外交部发言人指出，活佛转世是藏传佛教特有的传承方式，有固定的仪轨和制度。达赖喇嘛活佛转世系统已经有几百年的历史，第十四世达赖本人也是按照宗教仪轨和历史定制寻访认定、并报请当时的中央政府批准才继位的。因此，包括达赖喇嘛在内的活佛转世，都应当遵守国家法律、法规，遵循宗教仪轨、历史定制。(27)参见《外交部：活佛转世应遵守国家法律法规和宗教仪轨》，人民日报海外网，2019年3月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1628424165753173374&wfr=spider&for=pc [2020-06-20]。事实上，达赖转世从来不仅仅是一个宗教问题，也是政治问题。涉藏问题不是民族问题和宗教问题，也不是人权问题，而是涉及中国主权和领土完整的重大原则问题。自20世纪50年代末叛逃祖国后，十四世达赖已完全和西藏的发展进步对立起来。但不可否认，达赖喇嘛在藏传佛教中仍有着重要的象征意义。美国对达赖转世的干涉，实质上是在宗教信仰层面维护十四世达赖的权威、挑拨藏传佛教信众与国家世俗权威的矛盾对立，进而削弱中国中央政府的政治合法性，因而具有极大的危害。

简而言之，美国以法制手段对我台湾、新疆、香港和西藏事务的干涉已不同于外交部门一般性的言语指责和临时性的措施，而是体现了美国政界对华策略的共识且具有长期性。上文通过分析2019年以来的四部涉华核心利益法案，美国的战略居心昭然若揭。涉台法案针对两岸分治的现实，直指台湾的“主权身份”和“国家承认”问题；涉疆法案则以人权为名攻击新疆的反恐去极端化政策，试图动摇新疆社会稳定与长治久安的基础；涉港法案以香港特殊优惠地位为要挟，以民主化为名支持反中势力；涉藏法案则试图干涉达赖转世权，以宗教事务动摇中国中央政府的政治权威。对此，需要引起我们的高度重视，不可听之任之。

三、涉华核心利益法案的战略影响与工具策略

对于美国涉华核心利益法案的威胁，我们需要在两个方面进行评估：一方面是长期战略性的影响，它将严重冲击我国维护国家统一的核心利益。这种影响是深远的，即美国通过支持我国内分裂主义以遏制我国的崛起；另一方面是工具策略性的影响，它通过豢养我国境内外的各类分裂主义势力，将其作为干预中国内政的筹码。

(一)战略影响：冲击中国国家统一底线

中美战略共识可以关系性质、政策底线、行为规范和利益认知四个维度为分析框架。(28)参见尹继武：《共识变迁的国内政治逻辑——特朗普上台后中美战略共识的稳定性分析》，《当代世界与社会主义》2019年第1期，第34页。其中，政策底线是中美之间形成的关于政策表达及其敏感性的共同认知。例如，中方关切的核心利益问题包括“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”。(29)中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的和平发展》白皮书，国务院新闻办公室网站，2011年9月6日，http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/58/3/Document/999959/999959.htm [2020-06-02]。很显然，美国在对华遏制战略下出台的上述涉华核心利益法案，已严重突破了中美战略共识、双边关系中的政策底线，中国维护和实现国家统一的核心利益被践踏。

从国家主权这一概念的产生来看，主权独立是毋庸置疑的。而从各国的实践来看，主权的不可分割是保障国家稳定发展和人民福祉的必要条件，也是各国政府和人民的普遍追求。在从王权国家向民族国家转变过程中，国家主权的独立性和神圣性得以进一步确认。随着现代民族国家体系的形成，主权原则成为维系这一体系的根本原则之一。所以说，主权独立与完整事关国家的统一与稳定。把美国涉台、涉疆、涉港、涉藏法案及政策综合起来分析，美国试图全面威胁我国家统一的核心利益、削弱我领土主权完整与中央权威的战略逻辑就非常明显了。2019年以来美国涉我核心利益的法案，从国家承认、人权、民主与神权四个角度对我国的主权完整和权威实施颠覆性建构和冲击。

1. 国家承认VS主权

在台湾问题上，《上海公报》、《建交公报》和《八一七公报》三个公报体现了中美之间的政治共识，即一个中国原则(美方称“一个中国政策”)。这一原则为美国在对外关系特别是对华关系政策制定与执行中需要遵守和维护的基石。而《与台湾关系法》《台湾交往法》《台北法案》加“六项保证”则属于美台特殊关系的范畴，是国会运用立法权力的产物，也得到行政部门的默许及推行。多年来，美国在涉台问题上一直在国际层面(中美关系中承认一个中国政策)和非国际层面(国内立法和美台特殊关系)维持微妙的平衡。但在美国对华实施战略遏制、出台一系列涉台法案后，这种平衡已被打破。

就提升美台关系法制化进程来看，国会通过较频繁的立法活动，将不断夯实、垫高美国对台政策的法律基础，从而既会导致立法权威大幅提高、法律运用机会增多、政策权威相对降低，又会造成相关法律直接对冲、蚕食原有对华政策内容的情形，特别是相关法律较之政策文件式的“三公报”更具所谓“效力”，其结果必然使“一中政策”空心化，呈现由实走虚的趋势。(30)参见李义虎：《特朗普执政后美国对台政策调整的特点及原因——兼论大陆方面的应对之策》，《台湾研究》2019年第2期，第2页。

更具有实质性威胁的是，《台北法案》对台湾“国家”身份的承认，已公然违背了一个中国的原则。这实质上已然超出将一个中国框架“虚化”或“空洞化”的范畴，也并非美国将台湾问题“内政化”的策略使然，而是明显的对华战略挑衅与遏制。由于对分裂主义的国际承认一般是不可撤销的(除非将来发生了国际法和国际社会普遍承认的国家合并，否则任何一个国家都无法剥夺某一政治实体的主权国家身份)，美国不仅践踏了相关国际法和国际准则，而且对于我国的主权独立、领土完整和反分裂工作造成了极其消极的影响。特别是在美国会已通过《台北法案》对台湾的“国家”身份进行确认和背书的情况下，美台政治军事关系的升级乃至正常化已经具备美国内法的法律基础，未来美国的行政团队也难以或者可能以此为借口，拒绝在此基础上退步。其他西方国家也可能以此为模仿和参照，从而制造否定一个中国原则的共振效应。简言之，美国对台事务介入的升级，已逐步实现了从法律到实践层面的制度性转型，不能不引起高度重视。

2.人权VS主权

美国以人权为名对我新疆政策进行攻击的做法由来已久。以往，美国涉疆的人权议题以配合境外“疆独”组织、污蔑中央政府“灭绝”维吾尔族文化为主题。而在中国切实履行联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》(1992年联大通过)、不断推进新疆少数民族民生和文化事业发展进步的事实面前，此类以文化为主题的人权指责难以引起足够共鸣。所以，随着美国将国家安全战略的重点由反恐转向大国权力竞争，而新疆问题在美国对华遏制中的战略价值则不断凸显。在此背景下，美国直指当前新疆社会稳定与长治久安工作的重点——反恐去极端化工作，将人权议题的重心由维吾尔族的文化权益转移到人身安全与自由方面。通过听证会、座谈会以及媒体的大规模报道，美国政治各界及社会舆论“成功”实现了对中国新疆政策的污名化，也使得新疆人权问题的刻板偏见框架得以建立并不断国际化。在新疆暴力恐怖主义被逐渐遏制、民族团结关系仍处于重建阶段的微妙时期，美国通过直接干涉我国的新疆政策，全面否定新疆的反恐去极端化工作，把人权从新疆各族人民的生命权、发展权中剥离出来，将维吾尔族的人权与新疆及中国的人权发展进步对立起来，直接否定中央政府的新疆权威和国家主权的合法性，其背后的逻辑框架不仅是荒谬的，也是别有用心的。

3.民主VS主权

香港的法律制度和政治体制的发展和完善问题，是中国治下香港特别行政区的内部事务。中国中央政府通过宪法和基本法已对香港法律制度和政治体制的发展和完善问题的方向进行了明确和规定。但是，由于反对派和香港社会公众中的部分人在这一问题的程序和步伐等方面存在异议，加上香港公众中的部分人对内地的认知及国家认同的建构仍处在调适期，这为美国等外部势力介入香港问题提供了机会。从2014年香港“占领中环”运动到2019年的“反修例”运动，美国中情局、民主基金会在暗中培训和资助香港“反中”势力的同时，美行政部门公开支持、接见乱港头目，美国会则出台《2019年香港人权与民主法案》为美干涉香港事务提供法律支撑。

中国香港法律制度和政治体制的发展和完善进程中的纷争，本是香港内部的管治问题，但在香港反对运动极化(包括认知极化和行为极端化)的过程中，特别是在“港独”思潮和运动的产生问题上，美国等西方势力扮演了极不光彩的角色。通过运动框架重构，外部势力引导香港反对运动将民主的诉求转向民族主义，将“双普选”扩大为“民族自决”，将“反修例”升级为“反中”。在美国朝野两党和国会法案的确认和背书下，香港的前殖民地身份被特化，主权归属被异化为《中英联合声明》的授权，民主的权利源自国际人权公约。在此过程中，中国对香港的主权被稀释和忽略。更进一步而言，通过塑造民主诉求和社会主义制度的对立，美国通过《2019年香港人权与民主法案》极力削弱香港社会的国家政治认同，在为香港反对势力提供“民主国家”幻象的同时，试图将香港变成颠覆社会主义中国的前沿阵线。

4.神权(31)此处的神权，是指将宗教事务神权化，反对和排斥它与世俗权威的政治联系及两者的协调。VS主权

藏族本土文化，原本是位于雅鲁藏布江流域中部雅砻河谷的吐蕃文化和位于青藏高原西部的古象雄文化逐渐交融而形成的。由于历史的原因，西藏后来发展成为一个极少数上层僧俗贵族掌权的政教合一的封建农奴制的地方政权，使得藏传佛教文化在一个较长时期内处于西藏文化的主导地位。这种情况一直延续到1959年实行民主改革前。(32)参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《西藏文化的发展》，中国网，2011年10月15日，http://guoqing.china.com.cn/2011-10/15/content_23634216.htm [2020-06-02]。在近代西方殖民主义的塑造中，藏文化在东方主义的建构中不断“乌托邦化”，并逐步成为西藏分裂主义及其国际化的重要推动力。“随着西藏一变而为香格里拉，达赖喇嘛也一步跨出中世纪，成为引领后现代世界的精神领袖。当代世界的‘西藏话语’就是围绕着达赖喇嘛这一位来自东方的长老、智者、圣人和香格里拉的神话建立起来的。”(33)参见沈卫荣：《也谈东方主义和“西藏问题”》，《天涯》2010年第4期，第56页。在对西藏文化的东方主义叙事中，西方人把西藏理想化为一个乌托邦的同时，还把中国妖魔化为一个与其对立的异托邦(heterotopia)。

美国涉藏法案及政策在沿袭东方主义对西藏的神话建构的同时，指向了“后达赖喇嘛”时代西藏事务的主导权。由于达赖转世问题涉及藏传佛教的信仰支柱和藏区的稳定，美国刻意忽视达赖转世制度层面上中央政府的权威，既隔断了藏传佛教与国家之间的历史和现实归属关系，也将达赖转世议题“神权化”而割裂了它在政治范畴内对国家主权的从属性。在以宗教信仰为名质疑中国对西藏各项事务的主权和治权、为“藏独”势力撑腰的同时，美国更是打着支持藏传佛教信众和达赖喇嘛的旗号，争夺藏传佛教传承与发展的主导权。

这种将藏传佛教及西藏文化“乌托邦化”、将达赖喇嘛“神化”的叙事，无疑与作为美国立国之本的“政教分离”原则存在根本的矛盾性。同时，现代主权观念的确立，恰恰也是建立在对早期神权的否定之上的。美国涉藏法案及涉藏政策与本国的价值理念和现代国家导向背道而驰，其立法和政策背后的价值虚伪不言自明。

(二)工具策略：以“独”制华

1.对华遏制与交易的工具性

在某种程度上，将中国塑造为美国的敌人并对华实施战略遏制的“政治正确”，成为弥合美国政治及社会撕裂，协调美国朝野、立法与行政分歧的黏合剂。从实施层面来看，美国国会涉华立法本身更侧重于彰显国会的态度和倾向。此类法案一般以“口头表决” (voice vote) 或“一致同意” (unanimous consent) 的方式通过，它们都通常用于“意向性”法案或决议案。在具体法律条文的表述中，基本上删除了相对激进的论述，而“建议”或“鼓励”行政部门实施，尚未打破法律约束力与行政权力之间的平衡。当然，如前文所述，一系列涉华法案的迅速通过本身即是美国朝野、立法与行政对华遏制共识的反映。一是在国会内部，无论是众议院还是参议院、民主党或共和党，对以台、港、疆、藏议题遏制中国本身达成了共识，相对于其他国内议案，上述涉华法案在国会以罕见的默契和速度通过，争议的重点并非态度和立场，而是涉华政策本身的影响力和可行性；二是在行政和立法协调上，特朗普总统对绝大多数涉华法案没有否决，而是持明确支持的立场，迅速签署使之成为法律，即使是特朗普面临民主党发动弹劾案的攻击，双方在涉华问题上却未有异议。

同时，在干涉我国领土完整的问题上，美国是战略价值和工具价值并重的。从长期的角度来看，涉台、涉港、涉疆、涉藏等关系中国维护国家统一的核心利益的问题，在美国对华遏制战略中的价值将不断明确和凸显。在对华遏制战略下，美国正在不断破坏中美之间的战略共识，践踏战略底线。但从短期的角度来看，特朗普政府更多地重视对台湾、香港、新疆和西藏的工具性价值的利用。当然，在美国看来，这种基于意识形态和价值观的工具价值并非可以随意交换的，它已成为彰显美国民主、自由等价值理念的工具。在中美权力消长的背景下，美国更需要刻意凸显自身在意识形态和价值层面的对华“优势”。这实质上反映了西方在价值理念层面一贯的傲慢和偏见。同时，特朗普政府可能并不满足于单一议题施压，而是采取议题联动的方式，即美国在涉华核心利益上通过的法律越多、范围越广、操作性越强，向中国施压的筹码也就越多。

以台湾问题为例，在一个中国政策不断空心化的状态下，美国在继续收获对台“战略模糊”策略红利的同时，在以台制华问题上日趋“战略清晰”化。即随着“印太战略”的出台，台湾在美国对华战略中的角色和功能由冷战时期的“援台反共”演变为了目前的“友台制中”，“台湾的角色从早期的‘反共前哨’逐渐成为可以调控美国对中关系、甚至牵引大陆产生转变的‘民主伙伴’。如今两岸综合实力对比日益失衡，且在美国准备长期对付中国的部署之下，台湾恰即成为刺激大陆‘极效按钮’”。(34)参见黄介正：《从“援台反共”到“友台制中”》，《联合报》2018年9月27日，A13。但是，美国对台湾的政治再保证和背书并非无条件的，以《台北法案》为例，其实施的研判“需符合美国利益”(in certain cases as appropriate and in alignment with United States interests)。实际上，该法案作为美国政治精英群体“以台制中”与“以台遏中”政策逻辑的产物，主要意图是通过抬升“台湾牌”的分量，填充遏制中国发展的“印太战略”。

2.维持对分裂主义势力的豢养

需要承认的是，美国对华遏制背景下一系列涉华核心利益法案的通过和出台，极大地鼓励和刺激了我国“台独”“港独”“疆独”“藏独”等分裂主义势力的发展。在分裂主义产生和发展的过程中，国际化是一个必然并极其关键的路径。美国的公然介入和干涉，已大大推进了我国分裂主义的国际化进程。与此同时，将上述议题作为遏制中国发展的战略工具，也要求美国继续维持对相关分裂势力的背书和豢养。

在“台独”和“港独”的案例中，涉台和涉港反华法案的消极冲击尤为剧烈。在台湾，美国一系列涉台法案的出台，维持并加剧了台湾社会“亲美反中”的政治倾向。美国对“台独”的政治背书，使台湾民进党当局大受鼓舞。在台湾当局的政策鼓动下，台湾社会“恐中”“反中”情绪滋长，两岸之间的政治、经济及文化疏离感日趋严重。而《台湾交往法》《台北法案》对台湾“国家”身份的承认，则在配合台湾近年主体性建设、寻求国际承认进程的同时，强化了美国对台湾安全、政治及“外交”层面的庇护关系。在此次新冠疫情期间，民进党当局“反中仇中”言行更是变本加厉，一边恣意抹黑指责大陆，一边不断叫嚣参与世卫组织，上演以疫谋“独”的闹剧。严禁口罩出口支援大陆、百般阻挠滞鄂台胞返台、严重歧视陆配及其子女。可以说，在美国的干涉下，两岸关系的基础正被严重削弱。

在香港的案例中，自2019年6月以来的“反修例”运动，在美国的介入和干涉下已由法律管治问题演变为颠覆特区政权的颜色革命和“港独”运动。在此过程中，《2019年香港人权与民主法案》的出台成为转折点。一方面，它标志着美国对香港事务的干涉从幕后走向前台，从情报部门、非政府组织发展到国会和政府；另一方面，它使运动的动员框架从“反修例”升级为以民主为借口的反政府、反国家运动。通过该法案，美国“成功”助力香港反动势力赢得区议会选举。(35)2019年11月19日，美国参议院通过《2019年香港人权与民主法案》并提交特朗普总统签署。此举大大鼓舞了香港反对势力。11月24日，后者在香港各区议会选举中大面积取胜。在美国的政治保证下，反对势力至今仍在香港实施动乱策略并直指2020年9月的立法会选举。

在“疆独”和“藏独”的案例中，随着我国实现边疆社会稳定与长治久安各项战略举措的施行，新疆、西藏的稳定与发展取得了举世瞩目的成效。在此背景下，“疆独”“藏独”以“保护民族文化”“反对民族压迫”为口号的传统动员框架已难以引起内外部的共鸣和同情。由此，美国以新疆反恐去极端化和藏传佛教达赖转世为切入点，实施了“疆独”和“藏独”分裂主义的框架再造，以维持对新疆和西藏事务的介入。当然，相对于台湾和香港社会内部对美国干涉的共鸣和回应，也只有境外的“疆独”“藏独”势力对相关法案如获至宝并积极配合呐喊。

四、结 语

在将中国视为“战略竞争对手”的敌对性认知下，美国对华采取了实质性的遏制战略。这在特朗普政府通过的《美国国家安全战略报告》中得以明确，并在实施“印太战略”、对华贸易战等一系列措施中体现出来。在肆虐至今的新冠疫情中，美国更是将对中国的污名化和攻击发挥到极致，这已对中美关系、中国的国际形象以及国际合作抗疫工作造成了极其负面的冲击。

在美国对华遏制的战略背景下，本文研究了美国在涉台、涉港、涉疆、涉藏等我国核心利益问题上出台的一系列法案。在这些问题上，由于议题的敏感性，学术界未有系统的梳理和研究。但是，美国在上述议题的全面介入和干涉的战略化、政策法制化，不仅是对中美政治共识和政策底线的践踏，更是严重威胁和挑战了我国维护国家统一的核心利益。对于此类威胁，并非外交部门的言语批驳能简单应对的。为此，本文从上述涉华核心利益法案的条文出发，对其以国家承认、民主、人权、神权等框架系统性否定我国主权，以“台独”“港独”“疆独”“藏独”全面对华实施遏制的战略手段进行了梳理和分析。

需要指出的是，上述涉华核心利益的系列法案的出台，是美国精英与民间、政界与社会对华遏制共识的体现，这种民意基础短期内不会因美国政府更迭而改变。特别是受此波新冠疫情刺激，美国内民粹主义情绪再次泛滥，在中美关系不断趋冷的情况下，美国可能在涉及我国家统一的问题上加大干涉力度。同时，上述法案也表明，美国在对华关系中的直接利益诉求降低，在零和博弈的关系认知下，越来越倾向于破坏和干扰中国的稳定及发展态势，谋取战略安全优势。上述法案和政策是美国对华战略调整的重要部分，而利用分裂主义遏制中国，对美国来说是成本最低、收益最大的一种手段。由于对我核心利益进行粗暴干涉，中美关系已不可能回到过去，而美国的这些做法，也成为判定中美关系走向的一个标志。

虽然本文对上述法案的推动、实施及内外反响等内容的探讨有待深入，但已反映出问题的严峻性，而我国的应对手段仍然滞后。这需要在战略高度上进行应对，如尽早拟定中国反分裂战略，全面应对分裂主义的挑战和美国等西方势力的干涉。总而言之，在“百年未有之大变局”下，如何统筹国内与国际两个大局、统筹国家统一与和平发展的关系等问题上，我们需要更多、更具智慧的策略规划与设计。