精准治理的前提是因地制宜*——精准扶贫中的四个案例

贺雪峰

（武汉大学 社会学院，湖北 武汉，430072）

引言

精准扶贫是当前一个时期的重大战略，是全国农村的重要工作，更是有扶贫任务地方政府的中心工作。从全国来讲，最近数年中国减贫事业取得重大进展，即将在2020年消灭绝对贫困。为了取得减贫事业的伟大胜利，党和国家将精准扶贫上升到战略高度，在扶贫上舍得投入资源，真正调动全社会力量共同奋战在扶贫第一线，仅仅包村扶贫干部就有上百万。扶贫实践中，不仅深度贫困地区的扶贫力度极大，而且一般农村地区的扶贫工作也受到高度重视，成为地方政府的主要工作。本文拟对一般农业地区（非贫困地区）精准扶贫情况进行讨论。

一、关于精准扶贫的四个案例

2019年年底笔者在武汉市郊区和江西T 县调研，顺便调研了两地四个乡村精准扶贫的实践。依据笔者之前的调研经验，两地四个乡村精准扶贫实践在非贫困地区具有相当的典型性。下面介绍四个乡村精准扶贫的实践。

（一）武汉市郊区大新村

大新村是武汉郊区的一个普通农业村庄，全村747 户，2700 人，有耕地2648 亩，农户主要在武汉市区务工经商，大部分耕地外包给大户耕种。2014年大新村通过村民代表会议确定了贫困户。大新村确定的贫困户其实就是全村之前的低保户和五保户。大新村共有19 户五保户，五保户很好确定，就是无儿无女的孤寡老年人。大新村低保户主要是家庭成员患大病纳入进来的。低保户合作医疗报销比例比较高，所以大新村将所有患病村民纳入低保，只是低保人，他们的家庭成员并不纳入到低保中。2014年全村共有60 多个低保人。2014年上级要求确定贫困户，经过村民代表大会确定了包括19 户五保户在内的60 多户115 人的贫困户名单。报到上级后，上级要求贫困户必须以户口本上的户为单位计算贫困人口，因此通过村民代表会议进一步讨论，将家庭条件较好的低保户剔除，剩余55 户115 人，贫困户数减少了，贫困人口没有变。

为什么大新村所有贫困户都是低保户和五保户，村支书说“是因为村庄中不可能有哪一个农户家庭人均纯收入低于国定贫困线，而都远远高于国定贫困线”，而且低保户实际上都是患病的村民，而不是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障线。村支书说：“纳入到低保或贫困户基本上与家庭收入无关，而只与是否生病有关”。也是因此，患病农民要求进入低保时往往会说“可以不要低保金，只要提高医疗报销比例就好了”。在大新村，凡是贫困户都不用出合作医疗费，且治病基本上不用出钱，90%可以报销。2019年地方政府出钱为所有贫困户和贫困边缘户购买了“防贫保”，“防贫保”对于大病治疗中的自费部分进行赔偿，因此几乎治病就不要钱了。

大新村所在武汉郊区，五保（特困救助）费用为1100 元/人·月，低保金为696 元/人，五保费和低保金水平远高于国定贫困线。

应该说，因为实际上几乎没有贫困，大新村精准扶贫就只是让纳入到贫困户的农户享受各种政策好处。因为要对贫困户扶贫进行精准帮扶，上级就要有各种统计，各种核查，就需要不断上报各种资料。村支书说“为这55 户，村里不知道填了多少表格，做了多少资料”。“搞扶贫资料，几乎所有村干部都搞疯了”。2017年街道专门花钱请了两个大学生驻村做资料，两个大学生做资料也“天天忙得要死，十分辛苦”。

（二）江西T 县田保乡

江西T 县田保乡是一个半山区半丘陵的乡镇，全乡1.6 万人，乡域面积156km2，3.68 万亩耕地，10 多万亩林场，因为竹木资源丰富，田保乡农民家庭收入比较高，2014年确定贫困户273 户，542 人。贫困户中，低保户占到大约70%，分散供养五保户占到10%（集中供养五保户不纳入到贫困户）。田保乡低保户绝大多数也是患重大疾病（癌症、慢性病）和残疾人士。既非低保户又非五保户的贫困人口只占到贫困人户的20%，即大约50 户，120 人左右，平均每个村也就二、三户七、八个人。

虽然田保乡贫困户比较少，所有的扶贫政策和扶贫流程扶贫报表却都需要严格精准按上级要求进行。纳入到贫困户的可以享受教育、医疗和产业发展等政策好处，每个村也都派了驻村帮扶干部，每个贫困农户都有对口帮扶干部。田保乡还投入600 多万元为每个村建了光伏发电站，是向国开行贷款，30年，光伏电站发电并网电价0.33 元/度，国家另外补贴0.60 元/度，光伏发电每度电收入可以达到0.93 元，光伏发电收入可以为全乡贫困户每年每人分四、五百元现金。这些向国开行贷款都是用贫困户身份证作抵押进行的信用贷款，但几乎所有贫困户都不认为这些贷款将来要自己去还。

上级还有专门给贫困户贴息产业发展贷款，每户额度5 万元，贴息三年。田保乡比较保守，在上级要求发放贴息贷款时比邻近乡镇晚了一年。结果，邻近乡镇贷款搞产业几乎都倒掉了，血本无归，上级也就不再逼乡村必须发放产业贷款。田保乡躲过一劫。

精准扶贫是政治任务，容不得半点偏差，田保乡政府自然也是高度重视，几乎也是全民动员搞扶贫。尤其是驻村帮扶干部必须驻村扶贫。乡政府主要领导估计，几年来全乡将20%的政府能力（尤其是注意力）分配到了扶贫上。

（三）江西唐埔镇

唐埔镇有2.4 万人口，115km2 国土面积，3.8 万亩耕地，8.3 万亩林地。全镇建档立卡贫困户237 户518 人，其中2015年脱贫82 人，2016年脱贫51 人，2017年脱贫196 人，2018年脱贫84 人。为完成脱贫任务，全镇建了90 个光伏电站，覆盖19 个行政村、1 个居委会。在全镇推动脱贫攻坚十大工程，分别是产业扶贫、就业扶贫、安居扶贫、保障扶贫、健康扶贫、教育扶贫、村庄整治扶贫、生态扶贫、基础设施扶贫。具体社会保障兜底脱贫71 户，发展生产脱贫119 户，教育发展脱贫45 户，生态补偿脱贫2 户。

平均下来，唐埔镇每个村大概有贫困户11 户26 人。

唐埔镇袁家村有11 户贫困户，均为特困救助户和生重病者，其中2 户为70 多岁单身汉，3 户为丈夫去世的老婆婆，一户为精神病患者，其余为重病患者户。

负责袁家村扶贫指导的是镇农技站站长。站长说，他要用远远超过1/5 的工作精力于袁家村扶贫这件事情上。本来都是特困户，用特困救助政策就很容易做，用精准扶贫政策就很麻烦。无法扶贫，又不得不按精准扶贫要求做材料，责任大，身体累，心更累。整个精准扶贫工作中，上级不断要求填表报送材料，天天填表、核对材料，主要是让贫困户变着花样享受各种政策，事情本来不多，台账资料做得多，上面来检查看得仔细（或万一仔细看看出问题来了），几乎所有乡村干部都感到自己天天在做扶贫工作，精神压力巨大。

纳入到贫困户的农户，十大脱贫攻坚工程都会有相关政策，这些政策都需要落实在贫困户上。比如教育扶贫，贫困户子女上幼儿园、小学、中学，考上大学，都有相应现金政策支持。对于无法上学残疾儿童必须送教上门，每周或每月都要送教上门一次或多次，且都要有记录备查。

唐埔镇高棠村共有建档立卡贫困户15 户29 人，其中纯女户3 户，夫妻70 多岁了，残疾5 户，散养五保户一户（每月350 元特困救助），患重大疾病4 户，有2 户中年丧妻又有子女户。其中患重大疾病农户纳入贫困户，只能夫妻纳入，子女不能纳入。也就是说，在高棠村，除2 户中年丧妻户仍然有劳动力以外，其余贫困户都是特困群体，没有劳动力，因此根本就不可能进行生产性的扶贫。不过，按照精准扶贫相关政策与流程，只要村庄有贫困户，则所有精准扶贫的政策、流程、报表、台账都必须一轮又一轮地完成。村干部说，自从有了建档立卡贫困户，村干部就再也得不到安生。

（四）江西T 县兴章镇南溪村

T 县兴章镇南溪村有1200 人，其中贫困户14 户，36 人，贫困户中有7 户为无劳动力户，有7 户是患重病户。2014年开始确定贫困户，2017年扶贫资金才下来，每户只有几千元，主要是教育扶贫和医疗报销。因为给到贫困户的利益不大，没有因为扶贫而在村庄引发矛盾怨恨。

按上级要求，T 县所有村都配备了下派第一书记，2019年扶贫任务要求降低了，除三类村（贫困村、经济薄弱村、软弱涣散村）以外，其他村的第一书记都撤回去了。南溪村下派第一书记也在2019年撤回去了。

从南溪村贫困户来看，贫困户都是患大病农户及无劳力农户。村干部普遍认为，精准扶贫最麻烦的就是各种填表和上报材料，不断变换要求持续填表，烦不胜烦，其实给当贫困户的利益也就几千元钱，最大利益是享受较高合作医疗报销比例。

二、对两地四乡村案例的分析

以上案例均为近期笔者调研随机所获，具有代表性。武汉郊区农村当然不是贫困地区，不过仍然存在贫困户，并且在2014年统一进行了建档立卡。我们调查的江西T 县人均地区生产总值近5 万元，2017年农村居民人均可支配收入达1.4 万元，远高于贫困县的水平。同样地，T 县虽然不是贫困县，却仍然有贫困村和贫困户，也因此在2014年开始为贫困户建档立卡，开始了精准扶贫的过程。

在自然条件比较好，交通便利，且城乡就业机会多的情况下，农户家庭只要有劳动力，这些劳动力就可以很容易找到各种就业获利机会，一个农民家庭只要有一个健康劳动力进入市场，就可以轻松获得劳动力市场的平均工资，一年下来收入三五万元是完全可以的，而以一个家庭四口人来计算，三五万元收入除以四口人，人均收入就在1 万元左右，这个收入是贫困线的两倍以上。因此，正常情况下面，武汉郊区和T 县农村，只要农户家庭有健康劳动力，这样的农户家庭就不大可能是贫困户。也是因此，在笔者随机访问的几个乡村中，纳入到建档立卡贫困户的几乎都是特困群体和大病农户，也都是家庭缺乏劳动力的农户，这些特困群体和大病户之前基本上都已纳入到了低保和五保中。只有极特殊情况下，有非特困群体和非大病户纳入到贫困户中，比如T 县高棠村有两户中年丧妻，家庭又有多个子女农户，因为要照顾子女而无法全职务工，家庭收入比较低，从而被纳入到建档贫困户。

在中国普通农业型村庄，村庄一般结构中存在着显著的农民收入断裂带，这个断裂带的特征是，只要农户家庭有劳动力进入到全国劳动力市场，农户家庭收入就显著高于国定贫困线。而缺乏劳动力的农户家庭收入因为无法从劳动力市场上就业获利，其收入就低于贫困线。①贺雪峰.论农民收入断裂带[J].学术研究，2019（01）：49-55。实际上，在农民收入断裂带以下的农户收入水平不仅低于国定贫困线，也几乎都会低于全国各地的最低生活保障线，因此也就要么纳入到了低保，要么纳入到了特困救助（孤寡老人和孤儿）。

除因为家庭缺乏劳动力而被纳入到低保和特困救助以外，全国农村一般都将患重病农民纳入到低保中，甚至很多地方政府规定，只要患癌症等重大疾病，直接纳入低保，成为低保人。有些地方政府比如苏州，工作做得更为细致，即规定低保边缘户（即人均收入低于低保标准两倍又高于一倍的农户），患目录内重病可以享受低保户合作医疗报销的好处。

政策规定，低保户即农户人均纯收入低于当地最低生活保障的农户，应保尽保。农户收入却很难精确计算，且大病和残疾也往往被纳入到了低保，造成一些地方低保管理的混乱，出现了开豪车吃低保，以及“关系保”、“维稳保”等问题，引起群众的反感。近年来全国推行低保大数据比对，即规定凡是通过大数据比对发现不符合条件的低保户必须剔除出去，这些条件比如有商品房，有运营车辆，有工商执照，有大额存款等等，一般来讲，家庭收入低于最低生活保障的农户是不大可能具备这些条件的。当然，若有特殊情况再可以进行特殊对待。大数据比对极大地提高了农村低保的准确性，有效保证了低保政策的正义与效率。残疾和重病纳入低保一般也符合农民群众的认知，这些纳入低保的残疾和重病患者，只是个人纳入，主要是享受提高合作医疗报销比例的好处。

2014年开始对贫困户建档立卡，顺理成章之前被纳入到低保和特困救助的群体也就成为建档立卡贫困户的主体。以上随机调研的乡村，绝大多数贫困户都是低保户和特困群体。具体到村，则很可能一个村只有几户建档立卡贫困户，这些贫困户全都是之前的低保户和特困户。

对于低保户和特困救助群体，政策很清晰成熟，就是直接发钱救济补差。这个工作简单清晰规范，一个乡镇只要有一个民政干事就可以完成。

现在的问题是，当低保户和特困救助群体纳入到建档立卡贫困户之后，精准扶贫就变成了政治任务，就要进行精准识别，精准帮扶，精准施策。就要进行精准统计，精准分析，精准汇报，精准做台账填报表，就要将所有涉及精准扶贫的政策落地。因为全国情况的复杂性，及每个贫困户情况的复杂性，为了防止基层干部扶贫时不精准不规范不认真不负责任，上级就一而再再而三地核查督查，像对付敌人一样对付基层干部，基层干部为了免责，也就将重要功夫用在办事留痕应付检查推卸责任上面。上级要求越严格，督查越具体，基层就越是将主要功夫用在做形式上面。因为全国情况太复杂而且每个贫困户情况都不一样，上级严格要求和严厉督查只可能是形式上指标上的要求和督查，也就是以防万一的方式进行的要求和督查。基层工作也因此将99%的精力用于防范万一，用于应付指标（“三率一度”）达标，真正对贫困户的帮扶倒是不重要了，这些帮扶最多也就是想方设法让贫困户享受到国家政策好处，占到国家政策便宜。问题恰恰是便宜谁不会占？ 还需要帮扶干部那么正儿八经地去帮农民占便宜？

在诸如武汉郊区和江西T 县这类非贫困地区农村，纳入到贫困户的都是缺少劳动力的低保户和特困户。本来通过低保政策与特困救助兜底就好了，却因为被纳入到建档立卡贫困户，而产生了扶贫工作，产生了按规范正式精准扶贫要求来进行的政策落地。没有家庭劳动力，扶贫就不可能扶得起来。上级强制要求基层向贫困户发放发展产业贴息贷款，在贫困户本身就没有劳力的情况下，这样的贴息贷款一定会血本无归。

自上而下为全国农村扶贫开精准药方，并且是政治任务，基层必须不折不扣落实，就相当于一个地方扶贫中有病，就让全国所有纳入到扶贫的基层吃药。这样下来的结果必然是基层形式主义泛滥。

对于一般农业型地区，本来通过低保政策和特困救助就可以完成的扶贫任务，因为要求精准，变成了政治任务，变成了基层治理的灾难和折腾。上级教条主义地理解精准，以防万一的办法对待基层，对基层缺乏基本的容错，并且通过规范正式程序和指标督查以及第三方评估，就将基层所有因地制宜的灵活性堵死了，基层本来可以因地制宜十分准确有效低成本轻易解决的地方治理问题，变成了基层整天惊恐不安地堵漏洞、防意外、搞形式、填表写台账、办事留痕空折腾。

上级的官僚主义造成了基层的形式主义。上级不容错下级防万一。精细管理当然是好的，但是，任何精细都是要高成本的。为了提高精细程度，就可能要耗费成倍提升的管理成本。结果就是行政成本极大提高，治理资源大量浪费，治理效果越来越差，治理能力越来越低。

三、关于精准治理的三点讨论

以上一般农业型地区，因为具有较好的自然资源条件，有便利的市场机会，就使得几乎所有有劳动力的家庭都可以便利地获得全国统一劳动力市场的就业机会，也就可以轻松摆脱贫困。村庄贫困户一般都是家庭缺少劳动力的低保户和特困群体，这些缺少劳动力的低保户和特困群体是无法帮扶的，因为帮扶的前提是帮劳动力进行生产获利。任何一个社会都会存在困难群体，对这样的困难群体直接兜底就好了。至于患重病的群体，当前合作医疗已经可以报销相当部分医疗费，若仍然困难，也可以通过专项大病保险等等进行救助，而完全不必要纳入到建档立卡精准扶贫这一政策范畴。

也就是说，对于武汉郊区和江西T 县等全国绝大多数一般农业型地区，实际上并不存在扶贫而只存在低保兜底、特困救助和大病救助等等，也就是可以通过一般民政工作和合作医疗来解决的治理问题，却因为没有因地制宜被稀里糊涂纳入到建档立卡贫困户的精准扶贫政策，造成这些地区不得不花费巨额行政成本和财政资源去完成本来不存在或可以常规化完成的精准扶贫的政治任务，从而极大地加重了基层行政负担。

结合精准扶贫中的以上案例，可以作若干扩展性讨论。

1.精准是要有成本的，一定程度上的模糊是一种治理智慧

精准扶贫首先要精准识别贫困户，问题是，贫困户的收入往往很模糊，或农民收入是很难量化统计的。也是因此，虽然国家规定了贫困线的标准，却又往往要求由村庄按程序评选出贫困户，即通过社区瞄准来识别贫困户，而社区识别很大程度上是主观标准。除统计收入和社区识别以外，在实际贫困户识别中又发展出“两不愁三保障”的标准，“两不愁”标准本身就相当含糊。在一些地方实践的三保障中，住房保障变成不能有土墙房子，实际上有些土墙房子住起来冬暖夏凉，完全可以保障居住，还有些土墙房子是与子女分开住的老年父母居住的房子，安全舒适，却可能因为没有拆掉而被当作未能脱贫甚至被漏评贫困户，以至于很多地方政府不得不发起拆农民土房子的运动。医疗保障方面，当前农村已经普惠了较高水平的农村合作医疗，很少有农户因为缴不起合作医疗费而无法享受合作医疗的，倒确实普遍存在不愿缴合作医疗费的钉子户，这也是他们自己的选择理应自己担责。教育保障方面，农村早已实现九年义务教育，这是针对所有农户的，因为交不起学费而失学的情况早就不存在了。考上大学也都有了助学贷款等多种形式的救助，且考上大学是家庭人力资本投资，真正因为家庭贫困而考上大学不上的失学，在全国不说没有至少也是极为罕见的。

一方面是识别贫困户的标准不可能精准，甚至必然是相对的甚至模糊的，另一方面识别出来的贫困户与其他一般农户之间的收入界限往往也是模糊的，甚至往往是重叠的，精准帮扶的结果却是，被纳入到建档立卡贫困户受到政府百倍关爱，各方面资源都支持贫困户，一般农户或贫困边缘农户得不到任何关心，这就人为造成农户之间的心理失衡。可以说，政府给贫困户的帮扶力度越大，对村庄社会内部的撕裂程度就越深，农民因此形成的等靠要心理就越浓厚。

因为实际上不可能精准识别出贫困户，全国各地贫困户建档立卡中就存在着很多人为随意的因素。2014年建档立卡贫困户，全国普遍都是由上级分贫困人口指标到村，再由村干部拍脑袋填写了贫困户，大量贫困村实际上不是贫困村，村庄贫困人口最多只占总人口3%，上级下达贫困人口指标却占到全村人口的20%，这样填报上去的贫困户不久就享受到国家巨大扶贫好处，引发村民群众强烈不满，全国因此在2016年和2017年进行了两轮“回头看”“再回头看”，对2014年建档立卡贫困户进行了有限度的调整（也只能有限度，因为这些数据已经进入到国务院扶贫办数据库），此后的精准扶贫工作就只能在这样一种儿戏式开始之后勉力维持，应付上级检查。如此的精准扶贫，必然是越精准越错位，越精准越空耗行政和财政资源。

精准帮扶要求驻村第一书记和帮扶干部帮助贫困户发展产业，实际上，贫困户往往缺少家庭劳动力，即使进行生产都很困难，何谈发展面向市场的产业。政府为贫困户提供发展产业的三年贴息贷款，贫困户用贴息贷款发展产业，结果几乎都是产业失败。本来市场有风险，一般农户都缺少应对市场风险的能力，贫困户发展产业的风险就更大了。生产风险和市场风险都是内生，帮扶干部如何可能保证贫困户发展产业必然成功？ 一旦贫困户发展产业不成功，其贷款由谁来还就成问题。因为贫困户发展种植养殖，市场上卖不出去，扶贫干部就不得不自己高价买回去，这当然是不可持续的。看起来驻村帮扶干部天天住在村里帮贫困户脱贫，甚至活活被累死，实际上帮扶干部绝对不会傻到去帮贫困户发展产业，因为风险实在太大了。驻村帮扶干部需要做两件事：一是填表报材料应付上级检查，二是向贫困户宣传政策帮扶贫困户争取政策好处，问题正如前述，争取政策好处的事情还需要驻村干部专职去做？争取来的好处难道不仍然是国家的真金白银？对口扶贫干部对自己对口帮扶对象有什么办法？没有办法，他们只能按上级要求每月去一次两次，每次去帮扶对象都嫌烦，因此每次去都得带点米面油等实物好处。带点米面油未必就可以让贫困户脱贫。

精准必然要造成高成本，且精准实际上是相当困难的。不切实际地要求精准，基层治理中就必然会以形式主义来应对。反过来讲，基层治理的模糊是一个大智慧。大方向正确，具体规定模糊，就给了基层治理因地制宜的空间，基层治理就可能依据本地实际情况以最低成本来完成治理任务，包括反贫困的任务。

2.指标化造成对实际治理目标的忽视

当前国家治理中的一个治理技术是进行指标治理，任何事情都下达指标，进行量化考核，比如脱贫要有“三率一度”（漏评率、错退率、综合贫困发生率和群众满意度），其中贫困发生率要低于2%，漏评率要低于1%，错退率要低于2%，群众满意度要高于90%，达到以上四项要求贫困县才能脱贫摘帽。当然还有更具体的指标，比如每个村要建600m2 综合党群服务中心，要有农家书屋，要有电教室。乡镇要有文化馆，县级要有体育馆。要求有人均图书册数，电影放映场次等等。几乎所有部办委局都会提出指标，要求地方基层治理中指标达标。

通过指标来考评地方和基层治理绩效，简单好操作，最大的问题是，指标管理本来是为了更好的治理，提高治理能力和治理绩效，在实际操作过程中却很容易造成指标与实质治理目标的脱节。更麻烦的是，为了完成上级安排的指标任务，地方只能将几乎所有资源都优先用于完成上级任务，而无法顾及指标之间的协调关系，难以依据实际进行因地制宜的实质治理。

在精准扶贫中，第三方评估“三率一度”，上级要求贫困县摘帽必须满足“三率一度”达标，而在第三方评估中，如果发现一个漏评、错退，就可能造成整个评估的不达标。但实际上漏评、错退的标准往往十分模糊，为了防止第三方评估中出现意外，地方政府往往会用最高标准不惜代价来防止漏评和错退，以保证第三方评估的安全。也是因此，第三方评估发现一例“错退”，县委书记县长也要当场落泪。①吕德文：县长被逼当场落泪，到底怎么回事？ 微信公众号侠客岛，2019年3月24日。

其他指标性评估，比如文明城市建设，农村文化建设，都是有具体指标要求达标的，地方政府为了达标，只能无条件投资进行建设，至于建设的这些场馆、达标的指标是否发挥作用，就没有人关心了。

3.泛政治化与层层追责，导致地方工作的重点在于防错而不是做好工作

与过去政令不出中南海不同，当前中央政策基层落地大都变成了政治任务，与政策落地同时到来的是督查下乡。几乎任何一件具体工作都可以上升到政治任务的高度，都面临上级的一票否决。比如，精准扶贫、生产安全、社会维稳、环境治理、食品安全等等，都可以上升到政治任务的高度。甚至改厕、标杆禁烧也可以成为一票否决项目。这样就造成了基层治理工作的泛政治化。

因为是政治任务，上级督查发现基层没有完成任务，就可能一票否决。为了防止上级追查，应对上级检查，基层和地方就不得不办事留痕，防范工作中可能出现的各种意外，就不只是要防范风险，而是要想方设法杜绝风险。这样一种高标准的基层工作，为了防范可能出现的1%的错漏，就要投入100%的资源，结果就是基层工作“5+2”，“白+黑”，有干不完的事情，却仍然整天战战兢兢担心出错。在长期高度紧张的基层工作中，做了大量过度应对应付上级检查的形式，却没有时间真正研究基层治理的实际问题，解决基层治理治理的实际问题。

更糟糕的是，因为诸如精准扶贫等等工作都是政治任务，一旦基层工作出错，地方各级政府在这个过程中往往不是理解和保护基层，而是卸责乃至泄愤式地处理基层干部。基层干部因此缺少干事创业的基本安全感，总是提心吊胆，一心盼望尽快离开这样高风险的岗位，到一个闲职上“安度晚年”，甚至大量年轻干部选择离职。我们在调查中很多次听到县乡干部说，他们是“拿白菜的钱，操白粉的心”。

当基层治理中的任务都是政治任务时，当基层干部工作的重心都在应付上级检查，以及整天提心吊胆出事被查时，他们就不可能真正研究当地实际，就不可能将主要功夫花在实事求是地解决问题，就缺少回旋余地无法在治理实践中获得灵活性机动性，也就不可能真正负起一方建设的责任来。

四、小结

基层治理现代化是当前和未来很长一个时期的重要任务。如何实现基层治理现代化？目前一般认为，基层治理现代化必然是精准治理，只有在精准治理的基础上才谈得上基层治理现代化。问题是，精准治理是需要花费巨大治理成本的，尤其是在基层事务繁杂且难以标准化的现实条件下，精准治理几乎是不可能完成的任务。作为精准治理典型的精准扶贫，在全国实践中都出现了普遍的几乎难以扭转的形式主义和高昂治理成本，结果就是在扶贫上投入巨大，收效有限。

精准治理必须要因地制宜作为前提。问题是，中国地域广大，各个地区情况复杂，基层治理无法标准化，因地制宜就需要允许存在多样化的地方标准，就很难有一套全国统一的精准治理的标准。非得按全国统一标准推进基层治理，就几乎必然造成基层治理的形式主义，降低基层治理效率。这显然没有实现基层治理现代化，反而造成了基层治理与基层社会的脱节。总结当前中国一般农业地区（非贫困地区）精准扶贫实践的经验和教训，对于提高对基层治理现代化的认识，具有非常重要的意义。