融合“行政引导”与“社会自治”的社会共治模式研究*

陈怡俊，黄海峰

（1.北京大学 深圳研究生院，广东 深圳，518052；2.北京大学 汇丰商学院，广东 深圳，518055）

一、引言

当前，公众对于社会公共服务的需求愈发凸显，。但由于政府部门所掌握的资源和信息不足，行政体制主导下的公共服务供给方式表现出“政府失灵”，无法满足公众的多样化需求。而若将准公共物品全然交由市场负责，又会出现“市场失灵”。由此，针对公共服务领域的“政府失灵”及“市场失灵”，诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，社会治理应该充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会①[美]埃莉诺·奥斯特罗姆（著），余逊达，陈旭东（译）.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012：45。。然而，社会组织的规模化水平存在先天局限性，尤其在现有的行政体制内，将公共服务的供给主体从政府部门转移至社会组织，仍旧无法缓解社会公共领域供需不平衡的紧张关系。

我国在社会治理体制的改革进程中，一方面，加紧行政体制改革，提升基层政府的治理能力；另一方面，通过中央政策的制定和下发，加快社会组织的发展，动员群团力量创新基层社会治理。在促进社会组织发展方面，地方政府存在选择性地发展社会组织和工具性发展社会组织的理念和策略等问题②李友梅.关于城市基层社会治理的新探索[J].清华社会学评论，2017（01）：190-195。。这源于层级政府结构中，当公共服务的建设任务落实到地方政府层级，地方政府通常将政策执行控制在行政技术层面，避免涉及体制改革，以此回避承担行政体制转型可能带来的生产性风险③黄晓春.当代中国社会组织的制度环境[J].社会科学文摘，2016（01）：69-70。。在这一治理逻辑下，工具性地扶持与管理社会组织既不容易与既有基层治理体制发生“冲撞”，又有助于基层政府以较低制度生产风险完成上级政府布置的打包任务①黄晓春.当代中国社会组织的制度环境[J].社会科学文摘，2016（01）：69-70。。但与此同时，却也造成了社会组织公共属性发育不足，行政属性强烈的问题，而社会组织在发展过程中的行政化障碍又进一步制约着公共服务高效、持续的供给与发展。

综上，当面对公共领域的治理问题时，政府部门仍旧回到老经验来寻求解决方案，依赖技术治理和项目制相结合的模式②“技术治理”的实践逻辑既区别于改革前的总体性治理模式，又区别于改革以来经济领域大刀阔斧的体制变革。项目制”采取层层审批的手段，资金来源主要依赖于中央政府的财政转移，地方政府配套，基层政府实施公共项目。从中央到地方、从地方到基层，“项目制”存在诸多弊端，如“政绩工程”“重复立项”“资源浪费”和“腐败滋生”等。渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（06）：104-127+207。。可见，传统改革逻辑存在一定的局限性，使得改革进程被锁定，表现出路径依赖的特征③黄晓春，嵇欣.技术治理的极限及其超越[J].社会科学，2016（11）：72-79。。面对日趋多元、流动和分化的社会形态，在全面深化改革的当下，社会体制改革应当直面公共领域的治理问题，突破治理主体的单一性特征，构建多元主体间的互补协同机制，寻求一条政府的行政引导与社会组织自治能力培育相融合的新社会治理路径。

二、社会自治的内涵意义及实现障碍

（一）社会自治的历史基因

曹正汉将传统的中国政府治理体系总结为“中央——地方”上下分治的层级治理结构。“中央治官，地方治民”指的是中央政府执掌治官权，地方政府掌握治民权，这一治理结构能够有效分散中央政府的治理风险④曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制[J].社会学研究，2011（01）：1-40+243。。而在地方治民的过程中，中国社会有着“地方乡绅”与“宗族治理”的历史基因。这些以地缘、血缘相连的自治组织在民众的社会生活中扮演着重要角色，缓和着地方政府与民众的直接冲突，在降低集权统治风险的同时提高了地方治理效率。

解放以后，我国底层社会传统自我组织、自我协调和自我管理的能力在全能主义国家制度下被连根拔起，社会的失范和解体造成了一盘散沙的后果，社会基层自治理在一元化治体系下被严重破坏⑤李友梅.改善民生与“以人为本”的境界变化[J].社会，2008（03）：65-72。。社会自治能力的缺失，联同一元化治理体系导致了“强政府、弱社会”的社会治理状态。在这样的治理背景下，公共服务供给集权化、不均等分配加剧，公共性问题所引发的社会冲突和矛盾亟待解决。

当代社会，具备一定独立自治能力的社会组织成为提供具体公共服务的关键主体，能够发挥类似传统“乡绅”“宗族”在社会治理中承上启下的作用，成为政府治理举措和民众诉求表达之间的“缓冲地带”，搭建起地方政府和民众的沟通桥梁，充当着社会自治的主要力量。

（二）社会自治的治理意义

社会自治能力在个人生活满意度层面和国家治理稳定性层面都发挥着至关重要的作用。汪丁丁在个体幸福论证的“三维度分析框架”中指出，随着经济维度上物质水平的稳步提升，财富对于幸福感的贡献度有限，需进一步提升个体在社会维度和政治维度上的发展水平⑥[美]卡罗尔?格雷厄姆（著），施俊琦（译）.这个世界幸福吗[M].北京：机械工业出版社，2011。。

于个人生活满意度而言，社会自治要求赋予民众社会权利、激发其社会参与积极性、培育其公共意识。这些方式能增强社会公众的组织归属感和社会认同感⑦认同已经成为个人维护本体性安全、确立生活和道德的方向感，群体确定自身的符号边界、实现内群体向心力的生产和再生产的重要推动力量。，提升公众在社会维度上的发展水平⑧李友梅.重塑转型期的社会认同[J].社会学研究，2007（02）：183-186。。

于国家治理稳定性而言，社会自治的有序生长能够激活民众政治参与的积极性，在政治层面增强民众凝聚力和政治认同感。而对国家政权的认同感又促使民众重塑自身对外部制度的认同感，这一认同体系的建构使得制度引导民众的生活领域成为可能，建立起生活主体和制度主体间的良性互动⑨李友梅. 自主性的增长：制度与生活视野下的中国社会生活变迁[C].2008年度上海市社会科学界第六届学术年会文集（年度主题卷）.上海社会科学界联合会，2008：345-356。。如此，社会自治能力的培育不仅能提升个体在政治生活维度的发展水平，还能强化公众凝聚力、增进政治合法性，最终带来社会治理效率的提高。

在创新社会治理的新时期，国家开始重视公共空间的拓展和民众自治能力的培养。在政策引导层面，中共十九大报告在“共建共享”的治国理念上增加了“共治”，倡导社会治理应当充分发挥社会力量的协同作用，同时将社会组织视为全方位参与新时代国家建设和发展的重要部分。党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力建设。会议提出，社会治理制度是国家治理体系的重要组成部分，应当坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。其中，“共建、共治、共享”进一步体现了新时期创新社会治理应当将政府部门的“社会管理”与社会力量的“协同共治”相结合。

（三）社会自治的实现障碍

社会自治能力的重新生长是一个引导和扶植的培育过程①李友梅.改善民生与“以人为本”的境界变化[J].社会，2008（03）：65-72。。它需要以具备专业能力的社会组织业态为基础，以便有效承接政府部门下放的公共服务职能。由此，在政府层面，需进一步深化“服务型政府”的职能转变，加紧推进“放管服”的改革进程；在社会组织层面，应当重视对社会组织公共属性的长期培育。

社会组织是连接政府和民众的重要力量，充当着地方政府治理民众的缓冲地带，故，它兼具行政属性和社会属性。其中，社会组织与地方政府的行政联系程度体现为行政属性的强弱，也即“政社关系”的演变。而社会组织与民众互动的公共性生长过程则表现为社会属性，这一属性指的是社会组织所具有的社会影响力，即社会服务的专业能力，或与民众利益的一致性。与社会公域的发展状况相对应，社会属性的强弱表现为“社会自治”能力的高低。当前，社会组织的发展状态存在如下问题：行政化、同质化属性凸显，公共性、社会性不足，专业能力有待提升等。这些社会组织发展瓶颈成为阻碍社会自治能力提升的重要因素。

结合现实中社会组织的发展概况，可大致将社会组织划分为四类，如下图1 所示②王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013（05）：50-66+205。。

图1 的横纵坐标分别表示社会组织的双重属性：行政属性和社会属性。其中，官办型社会组织的行政属性较强，民办型社会组织的行政属性较弱；服务型社会组织具有较强的群众基础，倡导型的社会组织的社会影响力较弱。行政属性和社会属性共同影响着社会公共领域的发展水平、社会自治的能力高低以及地方政府的治理效率与风险。

具体而言，基于行政属性，社会组织与政府部门互动，是政府购买社会服务的合作对象；基于社会属性，社会组织与民众互动，成为公众诉求表达的窗口。社会组织与民众互动关系愈强，社会公域的发展水平愈高，民众参与社会共建的积极性愈强烈，社会组织所获得的社会影响力就愈大，社会自治能力愈强。而社会自治能力增强将提升公共领域的服务供给水平，提高基层政府的治理效率。

在西方社会，非营利性组织大多发起于民间，政府制约的力度较小。在中国，社会组织具备行政属性的特征，政府的行政引导在社会组织发展过程中的作用不容忽视，也即，政社关系直接影响着社会组织的发展演变。“适度”的行政干预在我国社会组织业态的发育成长中占据重要地位，如若基层政府的行政干预过度，则会导致社会组织公共性和社会性不足，行政化、同质化特征凸显等问题，如图1 中第二象限所示。此类社会组织表现出较强的行政联系，较弱的自治能力，它们几乎完全丧失了原本的公共特性，逐渐转变成为基层政府的行政末梢机构，与地方政府建立起紧密的政社购买关系，围绕着基层行政部门的治理目标开展活动。

图1 社会组织的两维度分类

综上，我国从传统的乡土社会演变到现今愈发分流、分化的当代社会，社会纽带弱化后的公共生活空间不断向外拓展，这对社会公共领域的自治能力提出了新的目标和挑战。行政属性发达、社会属性缺失的发展瓶颈严重制约了作为公共平台的社会组织对公域生长的重要作用，公共性发育不足成为社会自治能力低下的重要原因。

三、融合“行政引导”与“社会自治”的社会治理体制创新

（一）社会治理体制改革的发展趋势

社会公共领域的创新治理已成为我国特色社会主义建设新时期的重要目标。在历史发展中，社会公共服务的供给机制自1949年至今，大致可划分为三个阶段：建国初期的行政体制主导、改革开放时期的市场竞争机制，再到现阶段的全面深化改革。在不同的发展阶段都存在着各自公共治理问题。

自1949年至1978年，行政体制决定公共服务产品的供给与社会福利的分配。公共领域逐步建立起“中央——地方——单位”的一元化治理体系。一元化治理体系为国家公共权力向社会的高度渗透提供了便利，从而形成了高度集权的全能主义计划模式。在这一历史阶段，公共服务的供给主体单一，采取的是自上而下的决策机制，以计划方式供给为主，并且排斥市场作用。由此，公共服务的生产和供给逐渐忽略公众的真实需求，最终造成“供”“需”脱节的状况。

改革开放之后，国家建设转向“一切以经济发展为中心”，社会公共服务被迫推向市场，市场经济在一定程度上促进了我国公共服务的发展。但与此同时，公共领域对市场经济的全面放开加剧了社会的贫富差距以及公共服务的不均等分配，而公共服务的不均等分配势必带来公众生活满意度的降低，引发社会矛盾、社会冲突的激化。

面对人们日益增长且多样化的公共服务需求，新时代的国家建设向着“社会治理”倾斜的趋势日益明显。自2007年以来，中央越发重视社会建设的制度支持，逐步将社会治理的重心转移至民生建设。十七大报告指出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；十八大报告进一步指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”；十八届三中全会提出“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，坚定了“创新社会治理体制”的改革方向；党的十九大报告进一步提出要“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；十九届四中全会提出，“社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

如上所述，从历史演化的视角，我国社会公共服务的供给机制经历着从“行政配给”到“市场竞争”，再到现阶段“社会共治”的创新治理改革思路的提出，这是社会治理发展的必然趋势。而在这一发展趋势中，社会组织在社会治理中的作用愈发凸显。党的十九大报告尤其重视社会组织在社会治理中的作用，将其视为全方位参与新时代国家建设和发展的重要力量，并纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。建设中国特色社会主义的治理制度，应当加强基层治理，改革创新群团组织、社会力量参与社会治理模式①中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见[J].社会主义论坛，2019（09）：7-9。。

（二）效率与风险相权衡的社会共治模式

如上，循着我国在公共领域供给过程的历史演化逻辑，社会主义建设新时期的创新社会治理应当针对治理过程中官僚化的行政桎梏，突破单一治理主体的管控手段，重视社会组织自治能力的长期培育，构建“行政引导”与“社会自治”相结合的“社会共治”模式。

“社会共治”是主张多元主体共同参与的治理模式，旨在发挥不同治理主体分工互补的协作优势。由于社会组织在整体社会治理结构中“承上启下”，是连接政府部门与社会公众的治理主体，故，社会组织双重属性的平衡发展对于“社会共治”的实现至关重要。现阶段，社会组织的行政属性强于社会属性，不利于“社会共治”的改革实践，创新社会治理首先应当着力推进社会组织公共性和社会性的生长。

社会属性的生长不仅作用于地方政府的治理效率，同样影响着地方治理的风险水平。其中，社会属性的增强对应社会自治能力的提升，社会自治进一步带来政府治理效率的提高。但与此同时，随着社会组织规模的快速扩大，且获得越来越多的公共资源时，风险控制机制就变得更为复杂，地方性的治理风险随之增大。此时，基层政府应通过与社会组织建立行政联系，将治理风险控制于适当范围①黄晓春，嵇欣.技术治理的极限及其超越[J].社会科学，2016（11）：72-79。。

社会组织的双重属性特征直接影响着地方治理的效率和风险。如若社会组织具备较强的行政属性，社会自治能力相对势弱，地方治理风险和治理效率随之降低；如若社会属性较强，其对应民众公共生活空间的扩大及社会自治能力的提升，地方政府的治理效率获得提高，治理风险却也随之增大。

如图2 所示，在培育社会自治能力的同时，应当对公共治理的效率与风险进行综合考量，采取“适度”的行政引导来正确处理政府与社会组织的关系。所谓行政引导的“度”极难把握：倘若行政引导过度，则行政干预将抑制社会自治能力的生长，“社会管理”向着“社会治理”的转型目标难以实现；一旦行政引导不足，就可能出现社会组织的发展超出政府的管控能力，导致基层政府无法实施有效监督。

多元主体的共治模式不仅依赖于社会自治能力的有序生长，还需把握行政引导的适度干预。因此，社会共治应当融合“政治”“社会”“经济”三个维度的体制机制改革②陈怡俊，黄海峰.社会影响力债券：社会公共服务供给机制的创新[J].治理研究，2019（06）：98-107。。在政治维度上，政府部门需充分发挥引导和监管职能；在社会维度上，重视民众公共意识的培育及公共空间的拓展，强化民众的监督权利；在经济维度上，可引入市场激励机制，推进社会组织竞争性市场的完善。

图2 社会共治模式图

四、社会建设引导基金的共治模式

社会共治的实现不仅需要政府加快“放管服”的改革进程，也需要以具备专业能力和创新能力的社会组织业态作为承接政府公共服务职能下放的社会基础，还需要适度的“行政引导”将社会组织的公共属性控制在适当范围内，以实现地方治理效率和风险的平衡。可见，独断单一的政府管控和过度宽松的社会自治都无法实现有效的社会治理，公共领域治理瓶颈的解决路径应当诉诸“行政引导”与“社会自治”相结合的创新治理模式。在这一治理理念指导下，社会建设引导基金兼顾“政治、社会、经济”三个维度，以财政资金为基础保障，通过建立市场机制，引入公众监督，构建社会组织竞争性平台，整合政府、社会组织、公众和企业的优势力量，最终实现多元主体的协同增效。

（一）社会建设引导基金的运作模式

社会建设引导基金秉持“行政引导+社会自治”的社会共治理念，以搭建市场化、社会化的公共服务平台为突破口，培育社会组织竞争性业态，促进社会组织公共属性的生长，推进多元协同共治的改革实践。其具体运作模式如图3 所示。

图3 社会建设引导基金运作模式

社会建设引导基金由地方政府发起设立，委托基金会管理，采取慈善信托与专项基金相结合的方式，为公共服务项目提供资金。资金来源包含财政资金和公益资金两部分，公益资金通过向企业、社会公众募集获得。由此，该基金以财政资金为支点，撬动兼顾社会效益的资本金共同参与，以促进社会组织朝具备自我造血能力的社会企业转型①英国社会企业联盟（The Social Enterprise Coalition）将社会企业定义为：运用商业手段，实现社会目的的企业。社会企业首先是企业导向的，它直接参与为市场生产产品或提供服务；同时，社会企业兼具社会目标，有明确的社会/环境目标，如：创造就业机会，培训或提供本地服务。。社会建设引导基金依托当地的社会组织总会或其它独立第三方作为中介机构，搭建社会组织平台，负责社会组织的筛选、服务结果的评估、社会组织的备案及绩效公示等。

（二）“按结果支付”的绩效给付合同

社会组织平台以招投标的方式筛选具有专业解决能力和创新能力的社会组织，并负责与社会组织签署“按结果支付”的绩效给付合同。“按结果支付”是指结果评估与资金激励绑定的服务购买机制。它指的是社会组织在项目前期获得项目运作所需的基础资金；而在项目结束后，由社会组织平台负责对项目结果进行综合评价（综合评价体系包含“公众满意度、专家评议、第三方评估”三个部分）。若经评估的服务结果达到合同预设的目标，承接服务的社会组织可获得额外资金奖励，额外奖励由专项基金部分给付；若合同预先确立的目标没有达成，则社会建设引导基金无需支付额外费用。这一绩效给付机制能够激活社会组织的服务创新动力，有助于提升公共服务的供给质量。

（三）资金的来源、构成及使用

社会建设引导基金以开放式基金的形式设立，委托具有互联网募捐资格的公益慈善基金会管理，采取“慈善信托+专项基金”的运作模式。慈善信托部分为永续型信托，由财政资金出资设立；专项基金部分由信托收益和社会捐赠构成，其中，社会捐赠可结合线上互联网捐赠、线下个人/企业募捐、项目化定向捐赠等公益合作模式，广泛动员民众、企业、基金会等社会力量共同参与。

项目运作所需的基础资金在绩效给付合同签署时由慈善信托部分支付；项目结束后，社会组织所获得的额外收入由专项基金部分支付。针对慈善信托部分，财政资金每年根据项目购买计划，计算所需的基础资金并补充拨付；同时，为鼓励社会资本积极参与，专项基金部分的社会捐赠可依法享受税收抵免的优惠政策。

图4 资金的来源、构成及使用

（四）社会组织平台建设

社会组织平台的评估功能包含“线上公共性评价”与“线下第三方评估”。“线上公共性评价”通过构建公众满意度评价指标将社会评价和监督纳入其中，可适当提高公众满意度评价在评价体系中的比重，扩大公众参与社会公共事务的权利，提高社会自治的能力；“线下第三方评估”在结合专家评审和第三方专业评估的基础上，构建社会组织影响力评级系统，以服务评估结果为核心指标对社会组织进行备案和公示。进而，可利用“互联网+”技术强化社会组织平台的信息公开和监督透明，对公共服务项目的结果进行跟踪披露。

社会组织平台的评估功能，一方面让公众满意度实质性地参与到结果评价体系，刺激了居民对社会事务的参与积极性；另一方面，它加强了社会服务项目和社会组织的信息披露，借助社会监督的力量提升社会组织的公信力和服务项目的透明度，有利于公共服务竞争性市场的完善。

（五）社会建设引导基金的治理涵义

1.实践“共建共治共享”的社会治理新格局

社会建设引导基金的设立是构建“共建共治共享”治理格局的实践尝试。它以财政资金的“行政引导”为支点，发挥杠杆作用，撬动兼顾社会效益的社会资金共同参与公共服务项目，有效提升社会力量参与共治的程度。财政资金的“行政引导”意义重大：一则，通过拓展资金来源渠道，缓解了地方政府的财政压力；二则，财政资金和慈善资金在资金给付上的分工联动，对社会组织的项目承接提供保障和激励，提高服务供给质量的同时实现地方自治能力的提升；三则，地方政府可借由财政资金的支点地位和引导作用，有侧重地发展社会组织、有规划地培育公共服务项目，由此将地方治理的风险控制在适当水平。

2.“按结果支付”激发自主创新动力

在社会建设引导基金中，“按结果支付”的绩效给付合同创设了评估结果与额外支付相绑定的激励机制，即：服务结果的质量高低决定着社会组织所获得的额外收入水平。由此，基于社会力量的监督和评估，“按结果支付”增强了社会组织业态的市场竞争活力，社会组织的自主创新动力被激活，公共服务的供给质量和水平获得提高。

3.提升公众参与社会共治的主体性地位

在政府部门与社会组织作为供给主体的二元体制中，社会公众只被当作是受益主体；在创新社会治理的新时期，公众不仅仅是公共服务的受益者，更是社会共治的参与主体。社会公众是我国治理结构中经常被忽视的重要角色，公众参与度不足是造成公共性缺失的原因之一。在社会建设引导基金中，借由社会组织竞争性平台，公众被赋予表达自身诉求的权利，并且实质性地参与服务结果的监督和评估，这不仅提升了公众参与社会共建的获得感，也提升了公众在社会治理领域的主体性地位。

4.为中国慈善事业转型提供新思路

在社会共治的新时期，社会治理的转型需求为中国慈善事业的结构性改革提供了全新思路。慈善资金与财政资金联合购买公共服务的组合模式是慈善事业参与社会建设的一次突破性尝试。在社会建设引导基金中，慈善运作改变了以往针对单一项目的直接资助，转而围绕社会问题，以助力社会组织成长的方式参与到社会共建中，成为推动公共领域供给侧改革的重要力量。

五、小结

社会共治是融合“行政引导”与“社会自治”的新社会治理模式，实现了政府行政管理手段和社会力量自治能力的互补协同。社会共治的体制机制设计有助于政府部门将社会建设的职能下放至其他社会主体，加快社会公共领域“放管服”的改革进程，推动“服务型政府”的职能转型。同时，社会共治鼓励多元主体参与社会共建，促进了社会组织的公共性成长以及民众公共意识的培育。

社会建设引导基金是在“行政引导＋社会自治”治理理念下的一次实践尝试，对社会共治意义重大。其一，于政府而言，它拓宽了购买公共服务的资金来源，有效缓解了财政压力。其二，由于资金渠道呈现多元化，降低了社会组织对于政府资源的过度依赖，提升了公共服务市场的竞争性水平，增强了社会组织的自组织活力，提高其公共服务供给的专业性和创新性。其三，公众被视为社会共治的重要主体，公众的监督与评估有助于提升社会组织的公共属性、增强社会组织的影响力。长期而言，随着公共服务竞争市场的不断完善，可进一步引导社会影响力资本进入公共领域，支持社会组织向兼顾商业利益、社会效益的社会企业转型，共同谱写社会自治能力良性循环的美好图景①社会影响力资本不仅关注资金的财务回报，同时重视资金所能带来的环境效益和社会效益。。