中国共产党党组运行机制研究*

余礼信

（南昌大学 马克思主义学院，江西 南昌，330031）

中国共产党党组，作为党为实现和保证对国家的全面领导而在非党组织（主要是政治组织）的领导机关中设立的组织机构，它是如何运行以保证在所在单位（部门）发挥领导作用的呢？ 这是党组运行机制问题，换言之，也即政治实践中，党组是通过什么渠道、途径开展活动，运转以党组为中心的权力结构，发挥党组领导作用的。现有研究中，学者多聚焦党组历史、属性、结构、功能等静态话题①张书林.论党的执政中介：党组[J].江苏行政学院学报，2006（3）：76-81;胡德平.中国共产党党组政治研究[D].复旦大学，2014;储建国，余礼信.让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索[J].理论与改革，2015（5）：33-39;吴晓林，郭慧玲.党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构[J].探索，2016（3）：90-95。，而少有从动态视角深入实践考察党组运行机制。

党组是一种衔接性的领导机构，没有内设的运行（工作）机构，没有专职成员，在日常政治生活中运行的频率较低，隐匿性强，其核心任务（功能）是通过掌控所在单位重要决策、执行上级党组织的决策。因此，其运行机制也应该是围绕领导与决策展开的。根据中国共产党和中国政治的一般运行机制，围绕领导和决策有两种基本表现形式：召开会议和议定文件。中国政治（特别是中共政治）因此也被称为“会议政治”②谢岳.当代中国政治沟通[M].上海：上海人民出版社，2006：90。和“文件政治”③Carol L Hamrin，Suisheng Zhao.“Decision －Making in Deng’s China”，NewYork：M．E．Sharpe，Ine，1995；Guoguang Wu..“Documentary politics：hypotheses，process，and case studies.The decision process in Deng’s china”，editedby Carol L. Hamrin and Suisheng Zhao，M.E.Sharpe，Inc.，1995. P26-27；谢岳.文件制度：政治沟通的过程和功能[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2007（6）：15-23;施从美，陈小琴.“文件政”治研究的方法初探[J].云南行政学院学报，2008（4）：43-46。。谢岳在《当代中国政治沟通》一书中就将中国政治沟通的基本机制分为选举、会议、文件、传媒和信访五种④谢岳.当代中国政治沟通[M].上海：上海人民出版社，2006：1-100。。刘杰在对公务员日常行为的研究中发现，各级公务员日常公务活动具有内容上的可观性和结构上的同质性，主要为文字、开会和走访接待，并呈现出“朝野一致”、“四海一致”的形态⑤刘杰.权力结构与个体行动：公务员日常公务行为研究[D].复旦大学，2013：82。。赖静萍在分析领导小组运行机制时列有四种，并将会议、文件列为最重要的两种⑥赖静萍.当代中国领导小组制度变迁与现代国家成长[M].南京：江苏人民出版社，2015：43。。党组作为中共领导体系中的一部分，必然受到总体结构和规则的约束，遵循一般的运行机制。此外，由于中国共产党一直把群众路线视为革命和建设中制胜的法宝和根本工作原则，走访调研自然也是党组的基本运行机制之一。从笔者调研结果来看，走访调研也确实是党组的主要活动形式之一。因此，本部分主要从会议、文件和调研三个方面来探讨党组的运行机制。

一、会议

党组作为当代中国“党领导体制”中一种“低调”、“不显眼”但普遍存在的组织形式和制度安排，必然受宏观政治过程的影响而呈现出某种同质性，以会议为其运行的一种重要方式（机制）。与一级党委（党工委）、机关党委（工委）、党的领导小组等组织形式和制度安排不同，党组是一个衔接性领导机构，没有自己的工作部门，而是通过粘附所在单位领导机构运行并处理日常事务，其定位是起衔接、作决策、掌全局的功能，这就使得党组的运行更多地依赖于低频率、高效率的会议。

通过对党章、党组工作条例等党内法规的分析，并结合党组制度的实践情况，正式化的党组会议主要包括党组全体会议、（中心组）学习会议、民主生活会、专题会议和全面汇报会议五种形式，其中，全体会议是重心，是决策会，发挥决策功能；学习会议和一些专题会议是协调会，主要发挥决策贯彻执行（宣传）的功能；民主生活会兼具学习会议和专题会议特征，但以“批判与自我批评”方式开展，更似检讨会；专题会议是研究会和汇报会，主要是专题研究党建工作和向设立它的组织（本级党委）作报告，反馈党中央政策和本级党委决策的执行情况；全面汇报会是反馈会，主要是向上级党组织或本级党委汇报年度工作。

（一）全体会议

在党组的各类会议中，党组全体会议是最为重要的形式，是其行使权力、发挥功能的主要场所。按照党组工作条例规定，党组议事决策一般采用党组会议形式；党组会议一般每月召开1 次，遇有重要情况可以随时召开。在市、县级别的党组全会中，召开频率也较为多样，有两月召开，有每月召开，有每月两次，也有视情况适时召开。全体会议一般由党组书记召开和主持，到会人数须半数以上，遇到讨论决定干部任免事项时须有2/3 以上党组成员到会。党组成员因故不能参会的应当会前向党组书记请假，对会议议题的重要意见可以用书面形式表达。党组会议议题涉及本人或者其亲属以及存在其他需要回避情形的，有关党组成员应当回避。根据工作需要，召开党组会议可以请不是党组成员的本单位领导班子其他成员和所属机构、单位的负责人等列席。会议召集人①会议召集人和主持人一般为同一人，即党组书记，党组书记不便时也可委托一位副书记召集和主持。可以根据议题指定有关人员列席会议。批准其设立的党组织可以派员列席党组会议。

在议事内容方面，党组应当结合本单位实际情况，在工作规则或议事规则中明确议事内容目录，实行清单管理，应当细化讨论决定“三重一大”等重要事项的内容和程序。议事内容目录也可以根据工作需要适时进行调整。自2015年《中国共产党党组工作条例》（试行）颁布以来，不少国家机关党组出于议事决策需要，制定了相应的部门性“三重一大”事项决策实施意见，如教育部党组在党组工作条例的指导下，结合工作实际，制定了《贯彻落实〈中国共产党党组工作条例（试行）〉精神进一步完善“三重一大”事项决策的实施办法》；呼和浩特市民族事务委员会党组在党组工作条例指导下制定了《贯彻落实中国共产党党组工作条例（试行）精神进一步完善三重一大事项决策的实施意见》②教育部党组.贯彻落实〈中国共产党党组工作条例（试行）〉精神进一步完善“三重一大”事项决策的实施办法（教党〔2015〕34 号），2015-10-30；呼和浩特市民族事务委员会党组.贯彻落实〈中国共产党党组工作条例（试行）〉精神进一步完善三重一大事项决策的实施意见[EB/OL].2017-5-26，呼和浩特市民族事务委员会网站，http：//hhhtsmw.gov.cn/2017/news.asp nc=5.0。。2019年正式的《中国共产党党组工作条例》出台后，各地的部门性“三重一大”事项决策实施意见更是普遍制定。

在议事决策程序方面，根据党组工作条例等相关规定，党组议事决策一般采取党组会议形式，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定原则，实行科学决策、民主决策、依法决策。结合现实运行惯例，一般包括确定议题、会前酝酿、会议通知、民主讨论、会议表决、形成决议、会议纪要等环节。

此外，对于党组作出的重大决策（“三重一大”），在提交会议前还应对提交的方案作调查研究、组织专家论证、进行风险评估和合法合规性审查，审查不通过的不得提交审议。当然，从笔者在江西、湖北等地调研①笔者分别于2016年7-8月和2017年7-8月对江西省A 市、湖北省B 市政府部门和组织部门相关领导干部进行访谈。的情况来看，不少党组全体会议的议事决策并没有完全按照上述七个程序进行，风险评估和合法合规性审查更是不多。为节约成本，提高效率，不少国家机关（特别是行政机关）在议事决策过程中存在党组会议与行政会议（单位领导班子会议）并开、或党组会议事后补开的情况，在不实行行政首长负责制的单位也存在以党组会议代替行政会议（单位领导班子会议）的情况。

（二）学习会议

学习会议主要指的是党组中心组或党组学习会议，是党组（中心组）针对党中央的重要精神、政策，领导人的重要讲话和上级党组织（党委）的重要决策进行集体学习的会议形式。按照中共中央办公厅关于印发《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》规定，党组（中心组）学习，是各级党组领导班子和领导干部在职理论学习的重要组织形式，是严肃党内政治生活、强化党性修养的重要内容，是加强各级领导班子思想政治建设的重要制度，是建设学习型服务型创新型的马克思主义执政党、提高党的执政能力和领导水平的重要途径。党组（中心组）学习会议以政治学习为根本，以学习中国特色社会主义理论体系为首要任务，以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为重点。

与党组全体会议相比，区别主要体现在会议内容和会议目标上。学习会议一般每年集中一定时间进行，每季度不少于一次，党组也可以视情况随时召开，开会形式也可以多样，包括座谈会、谈心会、研讨会、讲座，等等。学习会议由党组书记负责召开，也可由党组副书记代为召开。在参会成员上，一般是党组成员，但没有严格要求。在会议内容和会议目标上，学习会议主要是以政治学习为主，以此严肃党内政治生活、强化党组成员的党性修养，而非为了作重要决策。因此，党组内部一般也会建立督查和考核制度。

按照《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》规定，党组（中心组）学习会议的内容包括：（1）马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想；（2）党章党规党纪和党的基本知识；（3）党的路线、方针、政策和决议；（4）国家法律法规；（5）社会主义核心价值观；（6）党的历史、中国历史、世界历史和科学社会主义发展史；（7）推进中国特色社会主义事业所需要的经济、政治、文化、社会、生态、科技、军事、外交、民族、宗教等方面知识；（8）改革发展实践中的重点、难点问题；（9）党中央和上级党组织要求学习的其他重要内容。

（三）民主生活会

通常而言，民主生活会，是县以上党和国家机关党员领导干部旨在交流思想、开展批评与自我批评的组织活动制度，是保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性的一大法宝。本文所要讨论的民主生活会，是作为党组运行机制的一类会议，是民主生活会制度的载体。虽然党组工作条例和地方党组运行规则没有对党组民主生活会进行专门规范，但鉴于其在党内政治生活和党的群众路线实践活动中的重要性，中国共产党2016年12月专门制定了《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》②中国共产党早在1990年就专门制定了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，为适应新时代新形势和全面从严治党新要求，又于2016年进行了重新制定。。党组作为党在非党组织中设立的领导机构，党组成员作为领导干部，同样适用。

按照规定，党组民主生活会一般以专题（主题）形式，每年召开一次，一般安排在第四季度。因特殊情况提前或者延期召开的，应当报上级党组织同意。自2015年以来，党的领导干部民主生活会召开时间较为固定化和规范化，以中共中央为例（如下表1）。

由于各级党委（党组）和部门党组召开民主生活会需要在中央和上级党委（或本级党委）的统一部署下进行，因此，党组民主生活会的召开时间也与其单位（部门）的政治地位和政治重要性成正相关。从纵向政治权力结构来看，政治级别越高，召开时间越靠前。首先是中共中央政治局于12月末召开年度民主生活会；然后是在中共中央统一部署下，各省委常委会于第二年1月份召开民主生活会；再是各市县在中央和上级党委统一部署下召开民主生活会，时间会更晚些。从横向政治权力结构来看，政治级别和政治重要性也决定着党组民主生活会的召开时间，在本级党委的统一部署下，一般是先召开政府党组民主生活会，人大常委会和政协党组民主生活会紧随其后，且政府、人大常委会和政协党组民主生活会的主题是与本级党委常委会民主生活会主题相对应的（如下表2）。

表1 中共中央政治局2015-2017年民主生活会情况

表2 广东省四大班子2016年民主生活会情况

与党组全体会议的召开模式和与会成员情况类似，党组民主生活会同样由党组书记召集和主持，全体党组成员参加。但民主生活会突出强调“批评与自我批评”环节，更加重视全面从严治党要求、政治纪律和政治考核，因此一般本级纪检机关和党委组织部门甚至是党委常委会都会派领导干部参加，进行督导、考察。

（四）专题会议

专题会议，内涵非常广，与党组全体会议、专题学习会议、专题报告会议、专题民主生活会等都存在交叉，党组现实运行中也常常混合召开。可以说，绝大多数党组会议都是以专题形式或特定主题开展的。此处要讲的党组专题会议，主要包括两种形式，一种是对内的单位党建专题会议，另一种是向上级党组织的专题报告会（汇报会）。

就党建专题会议而言，虽然党组等相关党内法规对此没有统一、具体的阐述，但党组运行中还是遵循着一定惯例。党组一般每季度至少召开一次专题会议①四川省广元市朝天门户网. 川省贯彻<中国共产党党组工作条例（试行）>实施细则[EB/OL]. http：//www.gyct.com.cn/BasicTemplate/CU2015/content.jsp urltype=news.NewsContentUrl&wbtreeid=1219&wbnewsid=54179，2017-12-30。，研究党建工作。会议的准备、召开、主持工作和参会成员情况与其他专题会议类似，主要区别在会议内容上——针对本单位机关党建和基层党建工作情况召开，并研究下一步党建工作方案或方向。以国家知识产权局党组党建专题会议为例，2016年3月22日，中共国家知识产权局党组召开会议，会议听取了直属机关党委、直属机关纪委、人事司党支部和专利复审委员会党委负责人作的党建工作汇报，并研究通过了《中共国家知识产权局党组2016年工作要点》②国家知识产权局网. 共国家知识产权局党组召开会议专题研究党建工作[EB/OL]. http：//www.sipo.gov.cn/zscqgz/2016/201603/t20160323_1254385.html，2017-12-30。。会议由局党组书记、局长申长雨主持，出席人员包括在京的局党组成员和内设机构负责人，中央纪委驻科技部纪检组副组长贺振福列席会议。

与党建专题会议相比，对外专题汇报会较为简便、非固定化。根据党组工作条例等相关规定，主要有两种类型的汇报会：请示性汇报会和反馈性汇报会。请示性汇报会是指党组遇有重大问题需在决策前向成立它的党组织（本级党委）请示报告。这种报告可以是会议性报告，也可以是书面性报告，或党组书记单独报告。反馈性汇报会是指党组执行党中央和上级党组织以及上级单位党组某项重要指示和决定的情况后，应当及时通过专题汇报会或专题报告的形式汇报执行结果。

（五）全面汇报会

相比于前四类会议形式，全面汇报会虽然重要但召开频率小，一般每年召开一次。按照党组工作条例和党内汇报制度要求，人民政府、人大常委会、政协、法院和检察院“五大党组”每年年初需要向本级党委常委会汇报上年度党组工作，本级党委常委会也会对此专门召开会议。由此可知，党组全面汇报会相比于前四类会议规格更高，规模更大，更加正式、隆重。这类会议也更为充分的显示党组的衔接性领导机构的特性和党组制度作为衔接性领导制度的功能。以中央层级为例，自2015年以来，中共中央更加突出了党组年度工作汇报的重要性，并对汇报会的时间、出席成员和形式进行了逐步固定化，形成惯例。

中共中央政治局常委会每年1月份都会召开专门会议，由中共中央总书记主持，听取国家“五大党组”和中央书记处的上年度工作汇报，进行审核，提出指导意见，并对本年度党组工作提出方向性要求。中央层级的年度工作汇报会之后，地方层级也会根据中央和上级的精神和指示相继召开党委常委会会议，听取地方层级的“五大党组”的年度工作汇报。

二、文件

与会议一样，文件也被当作党组的基本运行方式而广泛运用，甚至比党组会议更常见，功能更广，成本更低，效率更高。日常政治生活中，特别是党内政治生活中，与党组有关的红头文件随处可见，但与党组有关的会议却屈指可数；而且，凡是重要党组会议，会前会后都必会出现文件。特别是作为一种衔接性领导机构，党组召开的重要会议、涉及的重要决策几乎都要事先与所在单位领导机关、本级党委和相关党组织沟通、协调，事后还需存档、备案和报告，而这些，都需要通过正式的文件进行信息传输。可以说，文件贯穿着党组重要会议和重要决策的全过程。其中的红头文件更是有着举足轻重的功能。在单位体系内，文件是党组织之间最基本的正式沟通和协调的渠道；在纵向党内结构（党组衔接结构）中，它是上级加强对下级的领导，要求地方充分贯彻落实中央指示、党组充分执行本级党委指示和决策、掌握地方和基层党建情况与党组织工作的重要方式；在横向党组衔接结构中，它是党组与其他平行性党组织间实现信息共享、团结合作、协调共进的重要载体。可见，文件在党组运行过程中扮演着于上下左右和内外之间传递与交流信息的重要角色。也正由此，以党组为视角，承载党组运行的文件主要可归为向上的对接性文件、向下的指示性文件和平行的协调性文件三类。

向上的对接性文件，包括上级党组织（主要是本级党委及其工作部门）下发性文件和党组向上的上行性（报告请示性）文件。这类文件是最为常见的，数量最多的，也最能体现党组的衔接性特征和以党组为中心的衔接结构。一级党委是所辖区域的最高统率，有权就涉及全局性、重大性和长远性事务作指示、决策；但党委的大小决策如何落地呢？根据现代国家治理的一般逻辑，党的决策不能代替国家的决策，党的机构不能代替国家机构，党政必须分工负责。作为衔接性领导机构的党组，正是中国共产党为应对这种逻辑和决策执行的需要，作出的一种组织和制度安排，党组扮演者桥梁、纽带角色，以单位党组的名义承接上级党组织下发的文件（决策），根据文件精神再对文件进行加工、细化，制定符合单位实际的具体文件，再通过单位领导班子（领导机构）决策变为单位文件（决策）下发；涉及单位重大决策的事项还要再次请示上级党组织。如此一来，上级党组织的决策就通过文件的对接和转化，使党的决策得以民主化、科学化、合法化贯彻执行。

表3 2015年以来中共中央政治局听取中央“三大党组”年度工作汇报

以笔者调研的湖北省B 市（地级市）为例，2015年B 市委制定了党建实施意见，需要市各区和市级国家机关、人民团体认真执行，这就需要发文，而承接的单位不能直接是市级国家机关和人民团体，只能是党的组织和单位党组。如：

市委办公室

印发《关于进一步加强基层党组织建设的实施意见》的通知①中共B 市委办公室.<关于进一步加强基层党组织建设的实施意见>的通知（B 办发〔2015〕20 号），2015-10-22，中共B 市委办公室，2015-10-23，（内部资料）。

各区委，各开发区党工委，各街道党工委，军分区党委，市委各部办委，市级国家机关各委办局党委（党组），各人民团体党组（支部）：

《关于进一步加强基层党组织建设的实施意见》已经市委同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

中共B 市委办公室

2015年10月22日

各级党委的决策，除涉及重大决策和重要事务外，日常决策一般通过其工作部门下发（印发），而与党组对接的较为频繁的是党委办公室、政法委、组织部、宣传部等工作部门和党的纪委，及一些党的领导小组。

如涉及基层党建和干部队伍建设的文件，一般由党委组织部下发（印发）：

关于选派第三批市直机关干部到村（社区）任党组织“第一书记”的通知①中共B 市委组织部.关于选派第三批市直机关干部到村（社区）任党组织“第一书记”的通知（B 组通〔2016〕12 号），2016-3-29，中共B市委组织部办公室，2016-3-29，（内部资料）。

各区委组织部，各开发区党工委，各街道党工委，市委各部办委，市级国家机关各委办局党委（党组），各人民团体党组（支部）：

经市委研究，决定选派第三批市直机关干部到村（社区）任党组织“第一书记”，现将有关事项通知如下：

＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊

请结合实际认真贯彻执行。

中共B 市委组织部

2016年3月29日

与上述情况相对，单位和单位党组织的重大事项执行结果情况，遇到重要事项难以决策或重大决策或时，一般需要以单位党组的名义向上级党组织反馈和请示。

向下的指示性文件，也即本单位体系内党组对其下级党组织下发的文件，文种一般为通知、意见和通报等。与向上的对接性文件相比，向下的指示性文件较为少见。一是党组的运行带有某种秘密性②党组的运行范围是有局限的，运行方式也是较为隐蔽、秘密的，是隐藏于所在单位的，“低调行事”，既节约行动成本，又避免以党代政。和封闭性，党组文件随之也就在现实政治生活中较为少见；二是党组的运行频率较低，党组文件自然较少，且党组文件涉及的一般是重要决策，有严格的秘密等级和传递范围，不容易发觉；三是即便属于党组的决策或要求，为便于操作和执行，有些也是以单位的名义而非党组的名义下发，规范性程度差。从可获取的党组文件资料来看，党组文件的形式和内容符合党组运行原则和功能的要求。如：

中共教育部党组关于印发《推进直属机关“两学一做”学习教育常态化制度化的实施方案》的通知③中共教育部党组。关于印发<推进直属机关“两学一做”学习教育常态化制度化的实施方案>的通知（教党函〔2017〕27 号），http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A21/s4693/201705/t20170505_303921.html。

部内各司局、各直属单位党组织：

《推进直属机关“两学一做”学习教育常态化制度化的实施方案》已经部党组会审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

各单位党组织要高度重视，把推进“两学一做”学习教育常态化制度化作为全面从严治党的战略性、基础性工程，结合实际，研究制订具体方案，切实抓常抓细抓长。具体方案于15 个工作日内报直属机关党委，有关贯彻落实情况和成效及时报送。

中共教育部党组

2017年4月19日

如上所示，《实施方案》是教育部党组根据党中央“两学一做”学习教育常态化制度化政策要求，结合自身实际制定的具体方案。在文件中，教育部党组也要求各单位党组织结合实际情况，研究制定更为具体可操作化的方案。这体现的是党组承接和执行党务的功能。此外，还有单位体系内的其他方面重要决策的功能，特别是“三重一大”决策。党组指示性文件制定、下发的过程就是贯彻落实党的决策的过程。党组指示性文件下发的对象一般分两种情况。一种是上述《实施方案》的党组织，主要包括本单位体系内的小党组、分党组和基层党组织（包括机关党委、党总支和党支部等）。但就大多数市县级国家机关和人民团体等非党组织而言，由于政治级别低和体系内党员人数少、党务量小的原因，只有少量设立下属党组、机关党委和基层党委的，文件对接的一般是单位体系内的党（总）支部。另一种是个人——党组成员。如：

中共巴中市人民政府党组关于2015年党建工作安排的意见④中共巴中市人民政府党组. 关于2015年党建工作安排的意见（巴府党组〔2015〕23 号）[EB/OL].http：//www.cnbz.gov.cn/xxgk/3/21/2/2015/06/143329827861266.shtml。

市政府党组成员：

2015年，市政府党建工作要以十八大及十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真贯彻落实中央、省委、市委关于党要管党、从严治党的要求，进一步落实责任，全面加强党建工作，为推动巴中统筹城乡、追赶跨越、加快发展提供坚强的政治保障。市政府党组2015年党建工作主要抓好以下工作。

……

不过，从当前实践来看，党组指示性文件的规范性程度并不高，还存在改进空间。如：

中共龙岩市人民政府党组关于印发中共龙岩市人民政府党组议事规则的通知①中共龙岩市人民政府党组. 关于印发中共龙岩市人民政府党组议事规则的通知[EB/OL]. http：//www.longyan.gov.cn/zwpd/zfwj/szfwj/201010/t20101012_153958.htm。

市政府党组成员，非党员副市长：

《中共龙岩市人民政府党组议事规则》已经市政府党组研究同意，现予印发，请遵照执行。

中共龙岩市人民政府党组

二○一○年九月二十七日

这个文件的不规范性集中体现于两点：一是指示性文件的“发文对象”应该是单位体系内的党组织和党员干部，而非党外干部；二是党组对于非党员干部没有约束力，因此文件中的“请遵照执行”也是有问题的。可以在文末将“非党员副市长”列为抄送对象。

再如下文件所述：

中共国土部党组关于调整部党建工作领导小组组成人员的通知②国家国土资源部网站.中共国土资源部党组.关于调整部党建工作领导小组组成人员的通知[EB/OL]. http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201703/t20170314_1442275.htm。

国家海洋局、国家测绘地理信息局、中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

为贯彻落实党的十八届六中全会精神和党中央关于全面从严治党新部署新要求，更好地保障我部党的建设各项工作任务落实，部党组决定调整部党建工作领导小组组成人员。现将调整情况通知如下：……

国土资源部党组对接的组织结构应该是党内机构，而非国家机构，应当改为下属单位（部门、机构）党组或党委。

平行的协调性文件，也即党组与其他没有隶属关系的党组织（如机关工委、其他党组等平行党组织）间的沟通文件，主要功能在于相互沟通、协调，合作共进，对于发文对象一般没有刚性约束力。由于没有刚性约束力，相比较于前两类文件而言，这类文件的重要性较弱，存在价值小。加之，由于党组的运行范围限于本单位内，与单位体系外平行性党组织不存在隶属关系和工作指导关系，因此，就党组制度规范而言，平行的协调性文件也较为少见，文件类型主要是“函”的形式。如：

中共青海省环境保护厅党组关于王海玉同志职务任免征求意见的复函③中共青海省环境保护厅党组.关于王海玉同志职务任免征求意见的复函[EB/OL]. http：//www.qhepb.gov.cn/zwgk/zfwj/shbtdzzwj/201209/t20120917_50451.html，2017-12-30。

中共海东地委：

你委《关于征求王海玉同志职务任免意见的函》（东委〔2012〕96 号）收悉。经研究，我厅党组同意你委意见。

2012年9月11日

海东是青海省下辖的一个地级市，海东地委与青海省环保厅党组之间是平行级别，不存在直接的业务关系。上述情况较为特殊，是在“人事任免”（人员调动）上发生了关系，海东地委主动征求省环保厅党组的意见，环保厅党组由此而回函。需要指出的是，就二者的人事任免权而言，海东地委有更大主动权，省环保厅是较为被动的配合。

但从实际情况来看，这类文件的发文对象非常广泛，涉及党内外组织，特别是在单位组织人事和党的思想、政治与作风建设方面，发文文种也不一，有函、报告、通知、意见等。如：

中共青海省环境保护厅党组

关于报送2016年度引进高层次人才考核情况的报告①中共青海省环境保护厅党组. 关于报送2016年度引进高层次人才考核情况的报告（青环党组〔2017〕9 号）[EB/OL] .http：//www.qhepb.gov.cn/zwgk/zfwj/shbtdzzwj/201708/t20170828_405667.html，2017-12-30。

省人才办：

根据贵办对2016年度引进高层次科技创新创业人才在青工作考核的要求，我厅严格按照考核程序，对引进高层次人才李飞同志在青工作时间、履行合同、发挥作用，工作成果几个方面进行了考核，现将考核结果随文报上，请审阅。

2017年2月23日

但就党组制度相关规定而言，党组是否可以以自身名义对所在单位系统之外的非党组织发文值得商榷，包括发文文种。

三、调研

调查研究是中国共产党的优良传统，是中国共产党深入联系群众、解决问题和科学决策的重要法宝。在十八大以来的治国理政实践中，以习近平为核心的党中央身体力行、率先垂范，坚持把“调查研究”贯穿于“四个全面”的始终。调查研究也是党组运行的主要方式之一。党组工作条例中有两处明确地提到“调查研究”：一处关于要求党组成员进行调查研究时，发表个人意见应该注意组织原则；另一处是凡属党组作出重大决策前，一般应当在调查研究基础上提出方案。可以看出，调查研究乃是党组运行中的一个重要环节，特别是在涉及重大决策方面。当前，党内并没有关于党组调查研究的统一法规，但各地方在实践中形成了一些有益的、惯例性的规范。

首先，是调查研究的内涵。所谓调查研究，主要指的是到本单位体系内和基层进行走访、慰问、调查、和检查工作，以及根据党中央政策与上级党组织部署，并结合工作需要外出考察工作。调查研究的内容主要包括五个方面：（1）本单位体系党的建设工作，包括党的思想政治建设、组织队伍建设、党风廉政建设和全面从严治党工作以及党内政治生活情况；（2）本单位主管领域、行业发展规划及重点领域发展计划；（3）党组决策的中心工作和重点工作；（4）单位体系内党员和群众普遍关注的热点与难点问题；（5）上级党组织和单位（部门）交办的调研工作任务。

以中国石油集团党组春节前赴基层调研慰问为例。2017年1月19 至22日，中石油集团党组领导分成10 路，走访慰问下属企事业单位，为劳动模范、离退休老同志、困难员工和一线干部员工送去新年的问候和祝福，分别询问离退休老人和困难员工的生活状况，鼓励劳模继续发挥“一个劳模一面旗”的作用，了解下属企业建设、经营情况，并与基层员工代表座谈交流，听取基层对企业班子建设、党建、改革发展等方面意见和建议②中国石油集团党组领导节前赴基层调研慰问[N].中国石油报.2017-01-24。。

再如，2005年，文化部党组为推进党中央先进性教育活动在本体系内的深入贯彻落实，根据直属单位反映的一些问题，成立调研组分三批对下属33 个单位进行深入调研。调研组一方面了解各单位业务工作情况，另一方面分别与中层干部、专业代表和基层群众代表座谈，听取先进性教育活动中存在的问题、意见以及党员群众在工作、生活中遇到的难题。之后，调研组将座谈会上反映的主要问题向相关二级单位领导班子反馈，对于需要班子研究解决的问题，帮助分析原因，提出建议，并要求班子尽快拿出解决方案，及时解决；对于需要部党组帮助解决的问题，及时向部党组汇报，由党组研究解决③巩固和扩大先进性教育活动成果 文化部党组调研组深入直属单位调研[N]. 中国文化报.2005-8-27。。

其次，是调研的成员构成和方式。党组调查研究主要是在党组的统一部署下或征得党组批准的情况下，由党组成员开展（包括全体成员、部分成员和单个成员）或党组成员带队开展。如前述的中石油党组春节前赴基层调研慰问和文化部党组深入直属单位的调研，都是在党组的统一部署下，以某个党组成员为首，组建调研组进行的。中石油党组的10 路调研组分别由党组书记王宜林、党组副书记章建华、党组副书记徐文荣和汪东进、喻宝才等党组成员带队。文化部党组的调研组分别由党组副书记、副部长孟晓驷和党组成员、中纪委驻部纪检组组长、机关党委书记常克仁带队。此外，也有地方政府党组探索建立调研联系点制度，要求党组成员结合扶贫包抓、项目推进、改革攻坚等重点工作，确定镇（街道）、企业等基层调研联系点，每年深入联系点开展专题调研不少于2 次，每年到联系点调研时间不少于10 天①汉中市人民政府. 关于印发市政府党组进一步加强和改进调查研究工作意见的通知（汉政发〔2014〕33 号）[EB/OL].http：//www.hanzhong.gov.cn/xxgk/gkml/zfjzfbwj/hzfwj/201412/t20141230_134948.html。。党组调研方式也较为多样，按内容可分为综合性调研和专题性调研；按形式可分为实地查看、听取汇报、明查暗访、集中蹲点等灵活多样的调研方式和问卷调查、抽样调查、网络调查等工作方法，以及咨询会、座谈会、听证会、专家会等方式。从党组调研实践来看，调研的基本形式是有计划的实地调查。

再者，是调研的程序（计划）。一般而言，每个单位党组都会在年初制定本年度的调研工作计划或方案，并规定每年度（一般安排在年末）至少集中开展一次大规模的调研活动②中共酒泉市质量技术监督局党组.关于印发<市质监局党组2017年调研工作方案>的通知（酒质监党组〔2017〕＊号）[EB/OL]. http：//zjj.jiuquan.gov.cn/tongzhigonggao/20170411/091621415d4cb9.htm。。根据中央政策和地方经验，党组调研活动也越发规范、制度化。一般可分为以下几个步骤：（1）根据党组的年度统一部署和分工安排，党组成员结合自身情况，制定调研计划（包括调研课题、目的、时间、地点等内容），报党组审批，由党组统一安排和协调。可以是党组成员集体开展调研，也可是部分党组成员组队开展调研，还可由单个党组成员牵头一个或多个内设机构（下属机构），或协调其它单位部门共同调研，组织形式灵活多样。（2）提前做好相关准备工作。调研组需要多渠道了解调查研究涉及相关单位的基本情况，查阅相关基础资料，拟定调研提纲，通过与调查研究单位的沟通联系，确定时间安排、调研内容、调研形式、调研人员组成等，必要时还需通过党组协调。（3）调研工作结束后，要及时对调研记录等调研结果进行归纳整理、分析研究，并在规定时间内提交正式的调研报告，供主要领导批阅或转送有关部门单位参阅、办理，落实有关事宜。调研报告要有调研情况说明、经验总结、存在问题、理性分析和措施建议等内容。

综上而言，党组与一级党委一样，都是中国共产党领导体制中的一个重要环节，是党领导国家的一个重要组织形式和制度安排。但党组与党委等党组织不同，它是党在非党组织体系内设立的一个衔接性的领导机构，没有自己独立的工作体系和成员结构，没有日常性工作，其角色更为集中于“领导与决策”，其功能的发挥更多地依赖于会议、文件和调研三种机制，且党组运行的这三种机制相比较于党委等组织机构而言，更为少见、柔性、隐性。