网络社会组织参与网络空间治理的价值、困境及破解

刘美萍

据中国互联网络信息中心（CNNIC）统计，截至2019年6月，中国网民规模为8.54亿人，互联网普及率达61.2%。其中手机网民规模8.47亿，占比高达99.1%，而且网民人均每周上网的时长达27.9小时，至此，中国已经进入移动互联网时代。互联网的开放、即时、交互、广泛等特点给人们的生产和生活带来了极大的便利，改变了人们的思维习惯和行为方式，网络空间成为民众信息交流、情感宣泄和利益表达的重要场域。但互联网是一把双刃剑，带给人们便捷的同时，也给社会治理带来了严峻的挑战。

当前中国正处于经济转轨和社会转型时期，不同的价值观念相互碰撞和冲突，民众的利益诉求趋于多元化，各种社会矛盾不断凸现。双重转型引发的问题和冲突通过网络平台释放出来，导致网络空间存在一定的张力，网络语言暴力、网络突发事件时有发生。特别是，网络的虚拟性、隐匿性以及网络规制的欠缺很容易形成“网络自由释放”现象，部分网络参与主体突破了道德和法律底线，网络谣言、网络色情、网络诈骗、黑客攻击及侵害他人隐私、名誉和知识产权等违法犯罪行为时有发生。因此，目前的网络空间异常复杂，网络空间治理任重道远。解决网络空间治理的难题，传统单向度、指令化的模式已经不合时宜，治理效果不理想。因此，网络社会组织参与网络空间治理成为一种必然的逻辑。

网络社会组织参与网络空间治理是治理理论的应有之意。治理理论兴起于20世纪90年代的西方，各学科的学者都提倡多中心治理，注重多元主体网络之下的协同与合作。故而在网络空间治理中，网络社会组织是必不可少的角色，这已经成为一种共识，党和国家领导人也多次强调要充分发挥网络社会组织在治理互联网中的重要作用。①《习近平出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲话》，新华网，2018年4 月21 日。

笔者认为，网络社会组织是指以互联网为依托，拥有共同价值理念或利益诉求的网络成员按照一定的规则自愿组成的自我管理、开展各种公益互益活动的非政府社会组织。它既包括在民政部门登记注册的网络社团、基金会和社会服务机构，也包括尚未注册但又符合网络社会组织特点的草根组织。

一、网络社会组织参与网络空间治理的价值

网络社会组织在网络空间治理中，较之网络企业、自媒体、网民和一般社会组织有自身的优势，发挥着无可替代的作用。

（一）网络社会组织的比较优势

较之网络企业，网络社会组织的公益性和非营利性特征使其在网络空间治理中拥有更高的公信力。互联网企业也是网络空间治理的重要主体，但追求利润最大化是企业永恒的主题，有些互联网企业在运营过程中为了获取更大的经济利益，忽视企业应当承担的社会责任，突破道德和法律底线，向网民提供有瑕疵或者虚假的信息，甚至走上违法犯罪的道路，直接降低了互联网企业的公信力，影响在网络空间治理中的作用。网络社会组织都是非营利的公益或互益组织，成立的目的和初衷就是为民众排忧解难，提供公共服务，促进社会公平，增进社会福祉。特别是一些扶危济困、助学等方面的公益类网络社会组织，通过开展活动直接解决民众的困难，深受民众的欢迎，具有很高的社会威望和公信力，这种公信力会提升网络空间治理的成效。

较之网民个体，网络社会组织的组织化特征使其在网络空间治理中更为理性和有序。在网络空间治理中，在一个虚拟隐匿的世界里，少量网民随意任性、不负责任，甚至出现违法犯罪的情形，成为网络空间问题的制造者。充斥于网络中的虚假信息、网络谣言、网络暴力、网络恶意炒作等现象扰乱了网络空间秩序，加大了网络空间治理的难度。相比之下，网络社会组织成员的有序参与有利于维护网络空间秩序。不仅如此，长期在组织中形成的规制意识使得成员即便离开组织场域，作为一般个体参与其他网络活动，大多也会遵章守纪，理性参与。

较之传统社会组织，网络社会组织的虚拟性、开放性、灵活性等特点使其在网络空间治理中拥有更强的动员能力、更高的效率。网络社会组织依托于互联网成立，虚拟性使组织可以在一种跨时间、空间和地域的三维空间中运作，开放性使成员加入组织更加便捷，因此网络社会组织的成员和志愿者人数更多，来源更广，动员能力也更强。不仅如此，在去中心化的网络空间中，组织网状的扁平化的结构形态，可以使信息的传播更及时、更迅速，活动开展更高效，成本更低，提高了组织运作的效率，也提高了网络空间治理的效能。

（二）网络社会组织的具体作用

网络社会组织可以减轻网络空间治理的压力。这个作用从两方面得以体现：一方面，网络社会组织特别是一些公益慈善类的社会组织，依托互联网开展助贫、助困、助学、助残等各种公益活动，弥补了政府在社会服务供给方面的不足。这可以在一定程度上缩小贫富分化、融洽社会关系、减少社会矛盾和冲突，传导到网络空间的压力也会随之降低。另一方面，网络社会组织可以增强网络行为主体的规制意识和自律意识。网络社会组织尤其是各种网络行业协会不仅可以通过宣传教育，组织成员单位学习国家网络领域的法律法规，还可以通过制定行业标准和规范，督促成员增强安全意识，遵规守纪，加强自我约束和相互监督。网络社会组织中的个体成员，如前所述，在组织规制的约束下自我管理、自我服务，自律意识也会不断增强，甚至经过长时间的浸染，最终成为一种习惯。

网络社会组织是网络空间问题的预警器。网络社会组织扎根于民间，成员基础非常广泛，涉及到各行各业，直接接触基层民众，和他们有着最紧密的联系，了解他们的愿望和诉求，能及时发现问题的征兆和苗头。网络社会组织作为政府与网民沟通的桥梁，可以第一时间收集相关的信息传递给政府，有利于政府及时采取措施化解矛盾。此外，许多网络社会组织本身就代表了某些群体的利益，是他们利益诉求的代言人，网络社会组织可以将其成员的意见和诉求收集、整理和汇总起来，传递给政府相关部门。以组织的形式和政府交流沟通，不仅能避免个体表达无力和参与无序的弊端，更重要的是能帮助政府及时了解网民的需求，做到防微杜渐，防患于未然。网络社会组织的预警功能，使网络空间的许多问题在萌芽状态就得以解决，降低了网络空间治理的成本。

网络社会组织是解决网络空间问题的直接参与者。网络社会组织的特点有利于凝聚大量的专业人才，整合社会资源，使各种信息和力量在最短时间内迅速集聚。凭借技术、信息和人才的优势，网络社会组织可以为政府的网络空间治理提供参谋和咨询，协助政府处理网络突发事件、治理网络谣言、维护网络安全。尤其是协会类网络社会组织大都吸收了主流媒体、互联网企业以及新媒体从业人员，许多网络大V和意见领袖也涵盖其中，在网络空间中有着很大的影响。这些网络社会组织可以凭借自身的影响和优势，推动网络问题的解决，为建设风清气正的网络空间提供助力。而网络社会组织联合会这类联合性、枢纽型的组织会集聚更多的能量，产生更大的影响。中国网络社会组织联合会拥有全国和地方性会员单位300多家，它的理事会组成人员中，副会长不仅包括马云、马化腾、李彦宏、周鸿祎等互联网企业的大腕，还包括叶蓁蓁（人民网）、田舒（新华网）、杨谷（光明网）等国家级官方网站的总裁，这样的组织在网络空间治理、网络强国建设中必将发挥巨大的作用。

二、网络社会组织参与网络空间治理面临的困境

（一）发展不成熟，影响网络社会组织参与网络空间治理的成效

由于时间较短，中国网络社会组织的发展处于起步阶段，总体发展不成熟，直接影响网络社会组织在网络空间治理中的作用。这个问题的产生既有网络社会组织自身的因素，也有法律政策滞后、政府的扶持和监管不到位等原因。

网络社会组织合法性困境。中国绝大多数网络社会组织都是草根组织，在民政部门登记注册的是极少数，导致这种现象的根本原因是有关网络社会组织的法规政策滞后。中国网络社会组织，以网络社团为主，目前其管理参照《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》），但部分条款并不适合网络社团。民政部门和业务主管部门双重管理体制是网络社团很难逾越的门槛，许多网络社团因为找不到业务主管部门而无法登记注册，或者不得不到市场监管部门登记注册。《条例》第十条规定的“要有固定住所，社团名称应当与成员分布、活动地域相一致”等内容，网络社团大多也无法满足。网络社团依托网络开展活动，大多没有固定住所，开放性的特点使其成员来自于全国各地，开展活动的地域也相当广泛，这一系列的限制使网络社团难以获得合法身份。“非法”的网络社会组织虽然有其存在的合理性和必要性，但社会影响力和公信力会受到影响，进而影响资金的募集和专业人才的招募。经费紧张使得某些网络社会组织不得不进行商业化运营，甚至沦为谋取利益的工具，背离了非营利性和公益性的初衷；专业人才的匮乏会直接影响组织开展活动的成效。

网络社会组织内部建设不完善。除却部分规模和影响较大的网络社会组织，许多网络社会组织尤其是草根组织都存在着组织结构不完整、规章制度不健全等问题。完整的社会组织结构应该包括理事会（董事会）、监事会（监事）和秘书处等要素，但不少网络社会组织没有设置监事会（监事），或者虽然设置但形同虚设。还有一些网络社会组织会员代表大会没有正常召开，尤其是在组织的换届选举中，不按要求进行，导致权力落到少数人尤其是理事会成员手中，架空会员代表大会，取代监事会，使组织出现“内部人控制”现象，影响组织的正常运转。规章制度不健全、内部管理混乱也是目前许多网络社会组织存在的问题，财务制度、信息披露制度不健全、日常管理制度虚设化、科学决策机制和激励机制欠缺等问题都会对网络社会组织产生较大的负面影响，不仅会降低组织的运营能力，制约组织活动的成效，甚至会危及组织的生存和发展。

政府对网络社会组织扶持和监管不到位。由于绝大多数网络社会组织没有登记注册，所以民政部门及相关职能部门对网络社会组织的监管一定程度上处于缺失状态。目前对网络社会组织的监管是将其纳入整个互联网系统，侧重于从网络安全、网络信息保护等方面监控网络非法行为。将网络社会组织混迹于互联网进行监管，虽然有一定的成效，但不利于其发展。一方面，网络社会组织在网络空间中的某些活动可能仅仅是违规或者是不道德，和网络监管部门的监控重点未必吻合。网监部门主要通过敏感词过滤、反动言论监控等方式对网络空间进行管理，如果没有过激的言行、没有破坏社会稳定的“底线”、没有违法犯罪，网络主体的活动一般不会受到限制，如此对网络社会组织的监管就会留白。另一方面，许多网络社会组织不仅在线上开展活动，他们也会走到线下，离开了虚拟的网络空间，互联网监管部门对于网络社会组织的监管无能为力。监管的乏力和缺失，致使某些网络社会组织打着公益的旗号，却干着谋取私利甚至是违法的事情，背离了组织的宗旨，影响了组织的声誉。

（二）与政府合作机制不健全，限制网络社会组织在网络空间治理中的作用

网络空间的治理虽然是多元共治，但政府作为公共利益的代言人和公共权力的执行者，在其中起主导作用，掌握着合作的决定权和话语权。所以政府不仅要履行作为网络空间治理主体的职责，还要积极推动多元主体的协同治理。网络社会组织整合社会资源属于纵向联合，而且囿于知识和资源的数量，难以独立解决某类公共事务问题，在网络空间治理中，只有和政府建立良好的合作伙伴关系，健全参与机制，才能充分发挥在网络空间治理中的作用。

在网络空间治理中，部分地方政府缺乏与网络社会组织合作的积极性和主动性，彼此间缺乏良好的信息共享和沟通协调机制，致使双方无法获得及时、准确、全面的信息资源，难以形成共治的合力。这极大地限制了网络社会组织参与网络空间治理的途径和方式。

一方面，诸多的网络社会组织没有直接参与网络空间治理。它们仅在组织所属的领域中开展公益或互益活动，这些活动客观上对网络空间的治理起到了一定的作用，但作用有限。另一方面，部分网络社会组织或者自己主动，或者应政府要求直接参与网络空间治理，但参与的事项和范围非常有限，比较常见的参与是在突发公共事件网络舆情治理中，政府一定程度上借助于网络社会组织等进行网络舆论的正面引导，把控网络舆情发展的方向。在网络谣言的治理中，某些专业的网络社会组织也会借助自身的专业知识主动进行辟谣。但这种参与是不全面、不系统的，网络社会组织在网络空间治理中的作用和优势没有得到充分发挥。

三、网络社会组织参与网络空间治理的破解之策

发展壮大网络社会组织，提高参与网络空间治理的成效，既需要网络社会组织自身的努力，也需要政府对网络社会组织的扶持和监管，更需要加强双方的合作与交流。

（一）加强网络社会组织自身建设

完善网络社会组织内部治理机构。完善的组织结构是网络社会组织正常运转的前提和基础，一方面要进一步完善理事会、监事会（监事）和秘书处的构成，特别要注重监事会（监事）的建设。监事会（监事）作为组织的内部监督机构，是组织沿着正常轨道前行的屏障，因此没有监事会（监事）的网络社会组织要设置监事会（监事），已经设置的组织要充分发挥其职能。另一方面要实现会员代表大会召开的制度化和常态化。会员代表大会是组织的权力机构，它确定组织未来发展的方向，决定组织的重大事宜。尤其是在组织的换届选举中，会员代表大会的正常召开可以在一定程度上避免“内部人控制”现象。网络社会组织各机构彼此分工合作，各司其职，相互配合，共同促进组织发展。

加强网络社会组织规章制度建设。网络社会组织的健康发展，必须依靠健全的制度来规范和约束。具体来说，要完善日常管理制度、民主决策制度、激励制度、财务制度和信息公开制度等。尤其要建立和完善信息公开制度，较之传统社会组织，网络社会组织的公信力更加脆弱，只有将自身的运行透明化，自觉接受社会监督，才能赢得民众的信任。网络社会组织应当及时主动地公开组织人员的基本情况、组织的财务信息及财务报告、审计信息等内容，方便公众知晓组织的资金募集和使用情况，组织开展活动情况等基本信息，从而得到他们的信任和支持，提升组织的公信力，获得更多资源，促进组织发展。

推进网络社会组织党建工作。党领导一切，是新时期中国特色社会主义思想的重要内容，推进网络社会组织党建工作是一种必然趋势。习近平总书记曾指出：“要加强网络社会组织党的建设，探索加强新兴业态和互联网党建工作。”①《习近平在全国组织工作会议上发表重要讲话》，新华网，2018年7 月4 日。党建工作是网络社会组织发展的“方向盘”，是网络空间治理的“红色引擎”，能够提升网络社会组织的“软实力”，不断释放网上正能量，为营造风清气正的网络空间提供政治引领。中国网络社会组织联合会会长任贤良指出：“加强网络社会组织党建工作，对于引领网络社会组织正确发展方向，激发内生动力，促进网络社会组织健康有序发展等，起着重要作用。”网络社会组织党建工作，既要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，又要建立和完善组织架构和组织体系，健全工作机制，明确工作职能，强化各项工作。网络社会组织党建工作还要与业务工作融合发展，实现网络社会组织坚持党的领导与依法自治的统一，“发挥好党组织把方向、作决策、促改革、抓落实的领导作用”，以党建促进业务发展。①任贤良：《坚持党建引领 夯实发展根基——在全国网络社会组织党建工作交流会上的讲话》，光明网，2019年5 月13 日。

（二）加大政府对网络社会组织的扶持和监管力度

各级政府要重视网络社会组织的发展，坚持两手抓，一手抓扶持引导，一手抓监管，促进网络社会组织健康发展，充分发挥其在网络空间治理中的作用。

加快立法，降低准入门槛，解决网络社会组织合法性困境。即将出台的《社会组织登记管理条例》要针对网络社会组织设置专门的条款和章节。条例中不仅要明确网络社会组织的概念、性质、功能和法律地位等基本内容，还要针对网络社会组织大多无固定工作场所、成员分布地域广泛等特点，适当降低注册门槛，制定适合于网络社会组织的登记注册条件；公益慈善类的网络社会组织应当和传统公益慈善类社会组织一样，无需业务主管部门的前置审批，直接到民政部门登记注册；具有社会组织的基本特征，但又不完全具备登记注册条件的网络社会组织，可以实行备案制度，这样可以将大批草根网络社会组织纳入政府监管的范围，最大限度地占领网络空间。有了合法的身份，网络社会组织不仅可以提升公信力，提高资源动员能力，也可以享受政府税收减免优惠政策，有效解决资金短缺和专业人才缺乏问题。

加大政府对网络社会组织的扶持和引导。具体可以从以下几方面展开：首先，做好主流媒体对网络社会组织的宣传工作。通过宣传网络社会组织的成功经验和先进事迹，树立先进典型，打造网络社会组织品牌，既可以扩大组织的影响，也可以对其他网络社会组织起到引领示范作用。其次，加大政府对网络社会组织的资金支持力度。除了直接给予网络社会组织财政补贴外，政府对网络社会组织资金扶持的最有效途径是购买服务。因此，政府要扩大购买服务的范围和规模，丰富购买服务的途径和方式。这不仅可以缓解网络社会组织资金短缺问题，吸引和留住专业人才，也拓展了网络社会组织的发展空间。再次，推动成立网络社会组织孵化机构。孵化机构可以从管理咨询、人才培育、志愿者招募、创投实践、注册指导等方面为网络社会组织提供服务，政府相关部门应当积极推动网络社会组织孵化机构的建设，帮助解决场地、资金和人才等问题。网络社会组织孵化机构既可以新建，也可以在原有的传统社会组织孵化机构基础上加入网络社会组织的内容。最后，助推枢纽型网络社会组织建设。枢纽型网络社会组织能够把众多的网络社会组织凝聚在一起，统筹协调社会各方资源，便于加强彼此的人才和信息交流，有利于网络社会组织进行自我管理和自我服务。中国网络社会组织联合会2018年5月成立后，多次开展全国范围内的骨干人才培训活动和经验交流会，推动了网络社会组织的交流与发展。因此，各级地方政府也要积极推动枢纽型网络社会组织的建设。

加强政府对网络社会组织的监管。一方面，政府监管部门尤其是民政部门必须完善组织内部结构，优化人员配备，改进工作方式，强化网络社会组织监管职能。民政部门既可以内设新的机构管理网络社会组织，也可以扩充传统社会组织管理机构的职能，增加管理网络社会组织的新内容。因为网络社会组织依托于网络成立，民政部门应当加强技术力量，吸收网络技术专业人才加入管理队伍，以应对网络管理中的诸多问题。为了在管理中尽可能减少遗漏，民政部门还应该收集网络社会组织的信息，摸清底数，建立网络社会组织数据库，并根据活动领域，对其进行分类管理，提高管理的效率。另一方面，建立网络社会组织联动管理机制。除民政部门外，网络社会组织的监管还涉及到宣传（网信）、公安、工信等部门，每个部门都从不同角度对网络社会组织进行管理。宣传部门主要是网络舆情管理，公安部门主要是网络犯罪的打击和处理，工信部门则主要负责网站备案工作。因此，网络社会组织的监管要探索多个部门共同参与的联动机制，各部门应该做到信息共享、分工合作，形成监管合力，对网络社会组织进行线上线下全方位的监管。

（三）建立和完善政府与网络社会组织在网络空间治理中的合作机制

良好的合作机制能够推动网络社会组织积极有效地参与网络空间治理。网络社会组织依据什么样的规范、按照什么样的步骤，如何参与网络空间治理，政府需要制定出大体的框架，完善双方的合作机制，拓宽网络社会组织参与的渠道和途径，为网络社会组织参与网络空间治理提供有效的指引。

合作意识是双方合作的基础，也是合作机制建立的前提，因此首先要增强双方的合作意识，在此基础上完善合作机制。合作机制至少要包括以下几方面：一是建立和完善权力分配机制。政府要把网络空间治理的任务进行分解，并根据政府和网络社会组织等各参与主体的特点和优势，确定各自承担的工作及角色，合理划分边界，实现资源的优化配置。政府必须改变传统的管理思想，转变工作职能，在网络空间治理中，让渡一部分公共权力和空间给网络社会组织，双方各司其职，共同参与网络空间治理。二是建立和完善信息共享机制。在信息的收集和处理方面，双方各有优势，政府作为信息资源的最大掌握者，拥有庞大的信息系统，网络社会组织根植于民间，有着敏锐、分布广泛的触觉和神经，能够及时获取各个领域的动态和信息。双方在做好各自信息公开工作的基础上，要建立信息交流机制，政府可以根据需要，按领域、按权限向网络社会组织开放数据库资源，网络社会组织也要有制度化的渠道和途径向政府传递信息，最终实现信息资源的共享。三是建立和完善行动协调机制。在网络空间治理中，政府和网络社会组织的目标要一致，行动要协调，避免出现各执其事、分散经营的现象。因此，必须搭建政府与网络社会组织协商沟通的平台和渠道，建立网络空间治理的议事协调机构，建立双方沟通的常态化交流机制和突发事件联络机制。政府各部门可以在各自管理的领域和相关的网络社会组织协商制定合作计划，确定合作目标，选择恰当的合作方式①欧阳果华：《治理网络谣言：政府与网络社团的合作模式探析》，《中国行政管理》2018年第4期。，最终实现目标一致、行动协调。

政府与网络社会组织的合作可以根据具体情况采取不同的模式，目前主要的合作模式有：邀请协作、项目合作、委托代理、职能转移等。邀请模式是指在网络空间治理中政府邀请相关网络社会组织协助政府开展某方面的工作。如重大突发事件网络舆情的治理以及影响较大需要紧急处理的网络谣言都可以采用这种模式。项目合作模式是指“政府为了达到政治稳定、社会安定、意识形态安全等目标”，在互联网的关键领域，“由政府进行策划、协调和监管，通过项目制方式”，与相关网络社会组织进行合作，发挥各自的优势，实现对网络空间的治理。如网络领域意识形态的斗争是一项重要而持久的任务，它直接关系到党和国家的安危，可以采用这种模式。委托代理模式是指政府通过支付一定的费用，把一部分网络空间治理的工作委托给符合条件的网络社会组织，并设立治理目标和考核标准，依靠网络社会组织的优势完成相关的工作。如网络安全的宣传工作就可以委托给网络社会组织。职能转移模式是指政府把网络空间治理的部分职能剥离，卸载给网络社会组织。尤其是网络行业协会，可以承载政府转移的部分行业管理职能，既减轻了政府的负担，又能充分发挥网络社会组织的作用，扩大网络社会组织的影响。②欧阳果华：《治理网络谣言：政府与网络社团的合作模式探析》。

总之，完善网络空间治理合作机制，制定长远的规划方案，统筹政府和网络社会组织的分工与合作，选择合适的模式，有助于网络社会组织参与网络空间治理的常态化、制度化和组织化，提高治理的成效。