老龄社会治理的三维论析

乐 昕

中国老龄社会治理必须坚持中国道路，运用独具中国特色的治理体系与方案，积极应对人口老龄化。实践已充分证明：中国开展老龄社会治理既有西方国家未曾有过的难度与复杂性，也有国情的必然要求和自身的独特优势。中国的道路、国情和优势构成了老龄社会治理应有中国选择的三个重要维度。

一、中国老龄社会治理必须坚持中国道路

人口老龄化已成为当今人类社会共同面临的发展问题。从20世纪初西方资本主义发达国家踏上少子化与老龄化的人口转变之路，到21世纪初占世界人口将近1/5的中国正式步入老龄化社会，人类社会的老龄化进程正迅速发展并不断深入。从本源上讲，人口老龄化是经济发展与社会进步的结果。但由于人口结构变动会使原本的社会运作模式表现出不相适应的一面，因此各个国家在经历人口老龄化进程时都需对其原本的制度、政策及社会运作模式做出不同程度的调整，这便构成了人口老龄化对经济社会发展的挑战性与冲击性。

在不同的社会性质和发展阶段下，各国在应对人口老龄化时面临的具体问题不尽相同。认识和处理各国面临的人口问题应充分考虑各国的社会性质、基本国情和文化传统等。马克思把人口视为“作为全部社会生产行为的基础和主体”①《马克思恩格斯选集》（第2 卷），北京：人民出版社，2012年，第700页。，脱离社会与阶级来分析人口是抽象和空洞的。基于马克思主义的基本观点与方法，研究社会主义国家的人口老龄化问题，应当与资本主义国家有所区别。尽管西方发达资本主义国家在应对老龄化方面有丰富的治理经验，但照搬套用到中国往往行不通。党的十九大提出要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”①《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10 月28 日。，这无疑为中国老龄社会治理提供了明确的方向。

中国是世界上第一个进入人口老龄化的社会主义国家，社会主义的国家性质从根本上决定了中国老龄社会治理的道路和目的与资本主义国家是不同的。资本主义发达国家尽管拥有更久远和更完善的社会治理体系，但就其社会治理的缘起、本质与目的而言，是资产阶级为了能够持续获得剩余价值而开发运用的治理工具，归根结底是为资产阶级利益服务的。以社会保障为例，“以私有制为基础的社会，只能保证部分社会成员的基本经济生活安全”②汤兆云：《马克思社会保障公平思想及其启示》，《马克思主义研究》2017年第3期。。与资本主义不同，中国作为社会主义国家，中国共产党在治国理政之中始终把实现“全体人民共同富裕”作为一以贯之的治国纲领与行动指南。党的十九大进一步强调要把“增进民生福祉是发展的根本目的”③《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。这一要求贯彻到底。而要实现“全体人民共同富裕”，需要从解决老百姓切身问题和让人民群众有获得感和幸福感做起。获得感与幸福感是有具体落脚点的，党的十九大对此做了具体阐述和部署，指出要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”④《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。这七个方面开展全方位的、系统的社会治理，并且要取得新进展。

中国特色社会主义道路也要求中国老龄社会治理的方式途径与资本主义国家不同，这与中国共产党“以人民为中心”的治国理政理念密不可分。改革开放之初，邓小平曾指出：“社会主义发展生产力，成果是属于人民的。”⑤《邓小平文选》（第3 卷），北京：人民出版社，2008年，第255页。习近平总书记对这一问题做了更深入、更全面的阐释：“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”⑥《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。伴随着中国特色社会主义道路的持续推进，中国共产党的“人民观”也不断深化：人民既是中国共产党治国理政的依靠主体，也是受益对象。中国共产党以“服务提供者”的角色开展老龄社会治理，这是资本主义政党无法承诺和兑现的。因此，只有在中国共产党的领导下，不断发挥中国特色社会主义的优势，才能在老龄社会治理实践中更快更好地应对挑战与冲击，才能在老龄社会治理实践中走出并走好独具特色的中国道路。

二、老龄社会治理的中国选择是现实国情的必然要求

中国是一个处在发展和转型中的社会主义初级阶段国家。党的十九大作出了中国特色社会主义进入了新时代的重要论断。围绕这一重要论断，应深刻认识新时代中国老龄社会治理所面临的具体国情与现实问题，在老龄社会治理中做好中国选择。

（一）人口老龄化已成为中国人口基本国情的重要方面

在中国的基本国情中，人口是重要的构成内容。中华人民共和国成立以来的很长时期内，人口基数大使得本就落后的国民经济和贫乏的社会财富在人均意义上更低。21世纪以来，随着中国人口老龄化进程的加快，人口基本国情已不仅仅包括人口基数大，还增加了人口老龄化。人口老龄化正在并将长期成为中国基本国情中的重要元素，其对中国经济社会发展方方面面的影响已逐渐超越人口基数因素。

在全球人口老龄化社会中，中国人口老龄化进程最快、老年人口规模最大。根据国家统计局人口抽样调查样本数据，2016年中国60岁及以上老年人口数量达到2.3亿人，占总人口比重约16.7%。⑦国家统计局人口抽样调查样本数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.联合国人口预测（中等生育率方案）结果显示，到21世纪中叶，中国老年人口占总人口比重将翻一番（升至35%左右），老年人口规模将增至4.5亿左右，其中80岁以上高龄老人将达到1亿人，并在随后的半个世纪持续在这一高位。①预测数据来自联合国人口预测中等生育率方案，http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm。综观全世界老龄化国家的人口发展态势，中国老龄化进程大体具备四大基本特征：老年人口规模大、老龄化进程快、高龄化显著和老龄化地域差异大。

人口基数大和人口老龄化构成了新时代中国人口基本国情的主要内容。中国在应对人口老龄化挑战之时，必须结合自身的基本国情予以应对。仅就当前而言，如何让现有的2.3亿老人安度晚年，已是世界上绝无仅有的大工程。而到21世纪中叶，中国80岁及以上高龄人口的数量相当于届时发达国家高龄老人数量的总和。老年人以及高龄老年人规模之大，可以预见中国进行老龄社会治理的挑战之大与难度之高，并非发达国家的治理经验所能照搬套用，中国必须有老龄社会治理的自我主张。

（二）人口、经济、社会的发展关系处于“未备先老”阶段

其一，经济上的“未富先老”。在中国人口老龄化进程最快的2010-2050这40年，中国的经济实力和财富积累远远低于发达资本主义国家经历同等老龄化水平之时的富裕程度。而在当下，中国经济实力和财富积累的缺口更为明显。当前70岁以上的中高龄人口出生在中华人民共和国成立以前，因出生和成长的时代背景所致，这几代老人的财富积累极其薄弱，养老所需的种种资源将更多地依赖于社会、政府和家庭。继续保持稳定的经济增长是缩小“未富先老”缺口的关键途径②蔡昉：《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》2010年第4期。，而要在全球经济下行压力的背景下做到这一点，中国面临的治理难度相比先期老龄化国家更大。

其二，老年人日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的老龄事业和老年产业发展之间矛盾显著。具体表现为：养老、医疗和长期照护等基本公共服务方面处于资源短缺、供不应求的现实处境；老年产业处于萌芽阶段，老年消费水平的提升受制于老年产业发展的滞后③乐昕：《老年消费如何成为经济增长的新引擎》，《探索与争鸣》2015年第7期。；全社会的老年观普遍落后，在构建养老、孝老和敬老政策体系和社会环境方面还有很大的提升空间。这些是中国开展老龄社会治理必须清醒认识的现实问题。

其三，社会制度和社会运转方式滞后于人口转型。以社会保障制度为例，中国从20世纪90年代中期才开始建立现代意义的社会保障制度。在此之前，中国的社会保障依托并承载于单位雇佣关系和家庭血缘关系。德国俾斯曼政府早在19世纪就设立了社会保障制度，英国实施贝弗里奇计划距今已70多年，中国的社会保障制度远远落后于西方。中国将在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，高质量的社会保障将是中国作为社会主义现代化强国的“标配”，这是未来30年中国老龄社会治理的任务目标。作为一个发展中国家，中国要在如此短的时间内走出“未备先老”和“慢备快老”的发展阶段，要把整个国家的社会制度建立和完善起来，要把整个社会的运转方式调整为“适老模式”，必须要在治理创新、治理速度和治理智慧中体现中国选择。

（三）发展不平衡的现实国情增加了老龄社会治理的难度

中国是一个发展不平衡的大国，发展不平衡的现实国情大大增加了中国老龄社会治理的复杂性和艰难性。以城乡差异和区域差异为例来理解中国不平衡的发展状况对老龄社会治理具有更突出的现实意义。

首先，城乡差异是中国现实国情的重要内容。中国城乡二元现象始于20世纪50年代，为了能够让一个百废待兴、一穷二白的新中国迅速地建立起基本的工业化体系，并且尽快缩小与西方发达国家的悬殊差距，中国开始了“农业支援工业”的初次工业化进程。改革开放之后，特别是20世纪90年代起，大规模的农业转移人口以农民工的身份迁移到城市，为城市的现代化建设提供充沛的廉价劳动力资源。农村、农业和农民对中国工业化和现代化的贡献举足轻重，但农村、农业和农民的发展却远远落后于城市。新时期以来，中国共产党对城乡发展不平衡问题高度重视，提出科学发展观，强调城乡统筹发展，中央一号文件连续数年关注“三农”问题。其中一项关键的改变在于社会保障制度的完善，新农合和新农保分别在2002年和2009年在农村地区实施。在此之前，中国农村地区的养老保障和医疗保障几乎是空缺的。农村地区社会保障制度的缺失和农村集体经济的薄弱，使得中国农村地区的养老方式只能是“养儿防老”。

改革开放40年以来，中国城乡差异明显改善，但城乡间的发展不平衡仍然是中国发展中的重要现实国情。在老龄社会治理方面应注意到：第一，农村实有人口老龄化态势愈趋严峻。随着农业生产水平的提高，农业剩余劳动力大规模迁往城镇，农村地区实有人口的老龄化程度急剧加深，农村地区面临的老龄化冲击远远大于城镇。第二，农村居民社会保障（特别是养老保险）力度较弱。尽管2009年中国农村居民开始有了养老保险，但其保障力度远远低于城镇居民。即便在江浙沪地区，农村老龄人口每月领取的养老金不足千元，无法成为农村老龄人口养老的主要经济来源，中西部农村地区的情况更是如此。第三，农村居民养老观念相对落后。在如何利用政府提供的养老资源、如何合理安排自身财富积累与代际馈赠、如何养生保健与减少老年疾病的发生等方面，农村老人的观念意识相对落后保守。

其次，区域差异是中国发展不平衡的另一重要表现。中国从20世纪90年代开始的人口迁移，规模之大和范围之广举世瞩目、史无前例。青壮年劳动力在省际、东中西部及城乡之间的迁移，逐步影响劳动力输出地与输入地的经济发展。中国东南沿海地区在90年代之后快速的发展很大程度上得益于大规模劳动力的输入及从中获得的人口红利。在老龄社会治理方面，区域间的发展差异与各地应对人口老龄化的实力是挂钩的，这在社会保障建设中尤为明显。比如京津冀、长三角和珠三角地区，在提高社会保障覆盖面与保障力度方面，地方财政能够给予的支持就更足，使得这些地区率先实现社会保障的城乡统筹，并且在社区居家养老服务、社区托幼服务、养老护理机构建设、老年病研究与治疗等方面能够走在全国前列。但对于广大中西部省市，老龄社会治理能够运用的资源相对薄弱，要走出“未备先老”或“慢备快老”的现实处境更为艰难。

中国道路的运行应重视中国社会发展的“实践”逻辑①李双套：《中国道路的实践逻辑——基于马克思实践哲学视角的考察》，《社会科学》2017年第8期。，认清中国的国情、分析中国的问题、发挥中国的优势是开展中国特色老龄社会治理的根本之道。积极应对中国的人口老龄化，应更理性地判断怎样的社会发展模式和社会治理方式对中国有利。

三、制度、文化与战略优势为老龄社会治理的中国选择提供保障条件

（一）党的全面领导是中国老龄社会治理最核心的制度优势

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”②《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。党的领导是中国老龄社会治理最核心的制度优势。党领导下的强大、稳定和高效的政府是中国老龄社会治理做好中国选择、走好中国道路最关键的保证。

中华人民共和国成立以来的发展奇迹，充分证明了中国政府的强大和稳定在国家治理中的优势。与西方资本主义国家不同，中国强调以党领导下的“大政府”为国家治理的根本理念。这一治国理政理念决定了中国政府需具备强大的资源配置能力和组织能力，并且能够把必需的资源按照统一的顶层设计和制度安排进行动员、调拨和运作。“大政府”理念已发挥出“举全国之力为全民高效率办大事”的实际优势，比如：划转部分国有资本充实社保基金、养老金连续12年上调、《健康中国2030计划》提出要让“普惠式”家庭医生全覆盖，这是中国政府强大的资源配置能力的表现。此外，中国共产党充分发扬了党组织在“政策动议、组织动员和行动引领”③燕继荣：《中国社会治理的理论探索与实践创新》，《教学与研究》2017年第9期。中的作用，其组织动员能力是其他政党无法企及的。比如，党领导下的群众路线，调动并发挥着八千多万中共党员的基层力量，通过“以小及大”“以点及面”的辐射路径，党员干部践行群众路线，成为中国基层老龄社会治理的骨干力量。近年来中国基层社会组织（如社区、居委和村委）中已表现出基层党员的能量，比如社区养老、孤寡空巢老人扶持等。中共党员的群众性已经在老龄社会的基层治理中展露优势，党员干部以身作则、奉献社会，这已经成为当代中国社会发展中一股坚实可靠的力量源泉。

环顾世界各国政党，只有中国共产党做到了一一回应人民的诉求，体现出中国共产党领导下的中国特色社会主义制度的优势，坚定并发扬这一制度优势将会使中国在老龄社会治理中更好、更从容地应对各种挑战。

（二）传统养老文化的优秀理念是中国老龄社会治理的思想资源优势

传统养老文化蕴含的优秀理念，是中国开展老龄社会治理应重点把握的文化优势。中国拥有悠久的养老、孝老和敬老的文化传统，孝伦理奠定了中国式养老的价值理念基础。从古至今，中国文化传统便十分看重家庭代际之间的紧密关系，养老与抚幼是中国文化传统对家庭成员处理家庭关系的最基本要求。中国家庭结构和代际交往模式与西方有很大不同。基督教强调在上帝面前人人平等，这一宗教思想渗透到西方家庭的代际交往中，就表现为代际关系松散和互动稀少的家庭模式，家庭在养老中能够发挥的作用十分有限。孝道伦理在中国的儒教、道教和佛教思想中占据着重要地位，如《礼记》中的“孝有三，大孝尊亲，其次弗辱，其下能养”、《孟子·梁惠王上》中的“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”等。中国家庭结构与代际交往相较信仰基督教、天主教等的西方国家而言更为紧密和频繁。尽管当今中国家庭的规模已从大家庭转型为核心家庭，但中国的核心家庭只是“形式核心化”①彭希哲、胡湛：《当代中国家庭变迁与家庭政策重构》，《中国社会科学》2015年第12期。，“现代化的进程并没有导致家庭功能的衰落”②杨菊华、李路路：《代际互动与家庭凝聚力——东亚国家和地区比较研究》，《社会学研究》2009年第3期。。中国的核心家庭仍然保留着与父母之间较为密切的互动互助，养老和抚幼的功能依然存在，这是西方核心家庭所不具备的功能。

代际的互动已内化为中国家庭文化的一部分，在赡养老人、帮忙照看孙子女等方面表现出中国家庭代际间特有的互动模式。这一互动模式在很大程度上拓展了中国可利用的养老资源，为中国开展老龄社会治理提供重要的微观支撑。在中国面临人口迅速转型而基本公共服务和福利制度不完善之时，家庭的功能填补了其中的空缺，成为中国应对人口老龄化的有力担当。

社会制度与社会政策是意识形态和文化的产物，文化传统的不同深深地影响着社会治理方法的选取。党的十九大报告指出要通过“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”③《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。来应对人口老龄化，通过营造良好的政策环境激发和拓展出更多可利用的养老资源，就是善用中国文化优势的体现。在中国老龄社会治理的实践中，通过构建家庭政策来提升中国家庭的养老与抚幼功能已显示出有效性和可靠性，但仍有进一步提升与完善的空间。中国文化传统给予中国可利用的养老资源远不止家庭代际交往这一个方面，人际交往就是另一个重要资源，比如邻里互助、老伙伴互助计划、“时间银行”项目等已经成为中国基层社区养老的重要依托。总而言之，中国可以从文化传统中汲取的养老资源相比西方国家更为广泛，善用中华文化不仅彰显中国智慧，也是文化自信的体现。

（三）国家发展战略是中国老龄社会治理应当紧密依托的战略优势

老龄社会治理是体现国家治理体系与治理能力现代化的重要表现。在全面深化改革的战略框架下，中国政府已在老龄社会治理中有诸多全局性、战略性和针对性的治理对策，比如延迟退休政策、养老保险基金划转入市、健康中国战略、医养结合下的家庭医生计划、长期照护保险、社区养老与托幼服务等。新时代中国各个领域的改革都逐步进入深水区，老龄社会治理亦是如此。从最初应对人口老龄化时的捉襟见肘，到迈向“成功老龄化和幸福老龄化”④穆光宗：《成功老龄化：中国老龄治理的战略构想》，《国家行政学院学报》2015年第3期。的治理高度，中国需要啃的“硬骨头”越来越多。在逐步实现老龄社会治理目标的过程中，中国要更好地利用已有资源，更加紧密地将老龄社会治理与国家发展战略相结合，开拓思路以引领老龄社会治理实践。

第一，紧密结合供给侧结构性改革，抓住产业结构升级的发展契机，加快发展中国老龄产业，鼓励老龄消费品的投资、研发与生产，鼓励涉老服务种类与质量的多元化和优质化。第二，依托区域协调发展战略、乡村振兴战略、“一带一路”倡议等宏观战略开发设计中国老龄社会治理的阶梯化错峰应对方案。充分利用中国人口老龄化的区域差异，为中国老龄社会治理提供更多的可借助资源，在“未备先老”的情况下争取更多的时间。第三，依托人口发展战略实现老年人的全面发展，加快适应老龄社会发展的教育体系改革，加强老年教育和终身教育事业的发展。改变传统老年教育局限于琴棋书画的范式，重新审视老年教育与终身教育的当代内涵与功能，既要发挥老年教育对老年人力资本更新、维护与继续利用的积极作用，也要借此提升老年人科学养老与健康养老的知识和观念。第四，紧密结合健康中国战略探索适合中国人口的健康老龄化方案，推进医养结合，传承和发展中医药事业，积极探索改善中国人口全生命周期健康状况的中国方案。

综上所述，老龄社会治理的中国选择是马克思主义中国化在社会治理领域的重要探索与实践。历史经验告诉人们，解决中国问题、推动中国发展、实现中国目标，要有中国的思考和中国的选择。中国老龄社会治理必须坚持中国道路，这不仅是中国基本国情的客观要求，也“为社会主义优于资本主义不断提供着证明”①徐崇温：《中国道路的国际影响和世界意义》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第1期。。同时，中国的制度、文化与战略优势为老龄社会治理的中国选择创造了有利条件。作为一个“重责任、有担当”的发展中大国，中国在老龄社会治理中的方案探索和治理智慧将给其他发展中国家借鉴和启发，为解决人类社会共同面临的重大发展问题做出贡献。