公共卫生事件“前预警期”的地方政府应对权配置

方世荣 孙思雨

2019年12月以来，起始于湖北省武汉市的新冠病毒肺炎疫情抗击工作，有许多教训值得总结反思，其中之一就是社会普遍质疑当地政府未能及时预警和公布疫情信息。2020年1月27日，武汉市市长在接受央视记者专访时解释了原因：传染病疫情的披露必须依据法律、法规规定的权限进行，武汉市政府未经授权不能披露，①参见《“我们愿意革职以谢天下”，董倩采访武汉市长周先旺实录》，武汉市市长的原话如下：“因为它是传染病，传染病有传染病防治法，它必须依法披露，作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露，所以这一点在当时很多不理解。后来特别是元月20日，国务院召开常务会议，确定了这个病作为乙类传染病，并进行甲类传染病的管理，而且要求属地负责，从这之后，我们认为我们的工作就主动多了。”澎湃新闻网https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5659034.这反映出了公共卫生事件管理体制上的问题。根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第十九条、第三十八条和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条的规定，传染病疫情预警和疫情信息的公布，属于国家卫生行政部门、省级人民政府及其卫生行政部门的职权，由此，该市长的解释显然有法律上的根据。但需要研究的是，在尚待国家卫生行政部门和省级政府决定预警并公布疫情信息的前端时段，省级以下的地方政府（本文以下将省级以下地方政府均简称为“地方政府”）对本地实际上已经显现的疫情风险应当有何种应对处置权，相关法律法规均无明确规定。此时出现了地方政府职权配置并依职权积极作为的一个“空窗期”，而这有可能正是疫情防治的黄金期。本文将这个时段称之为“前预警期”，并试对这一时段的起点、终点以及地方政府的相应职权配置等问题做出探讨，以期有益于今后相关法律制度的完善。

一、地方政府应对突发公共卫生事件的权限缺位

突发事件通常有其特定的生命周期，每一个突发事件都会经历一个潜伏生长、显现暴发、持续演进、消解减缓和解除消失的发展过程。①张小明：《公共部门危机管理》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第11页。根据这一规律，突发事件总体上划分为预警期、暴发期、缓解期、善后期四个阶段。②薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，《中国行政管理》2005年第2期。合理科学的突发事件应急管理贯穿于突发事件发展的整个过程，根据不同阶段的特征要分别赋予各级各类行政机关相应的职权，形成与突发事件生命周期相协调的、循环有效的应对处置模式。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）将政府及其主管部门的应对职权分别配置到预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个阶段。在监测与预警阶段，要求建立严密的信息收集和上报制度、严格的监测网格制度以及属地为主的预警制度。对于公共卫生事件的预警，该法第四十三条规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。”这项规定并非像一般人理解的那样，是指县级以上地方各级政府有权直接依据《突发事件应对法》的规定作出预警，在这里，《突发事件应对法》实际上是通过援引其他法律法规的方式作出的权限规定，即地方政府要根据“有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”预警。对于传染病导致的突发公共卫生事件，需要援引的“有关法律、行政法规”特指《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等专门性的法律和行政法规。《突发事件应对法》在总则第七条中还规定：“法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。”这就是说，当其他法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责时，地方政府还只处于配合、支持的地位。对此，需要进而分析《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的相关权限规定。《传染病防治法》第十九条第二款规定，国务院卫生行政部门和省级人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警。这是对预警主体及权限的规定。第三十八条第二、三款分别规定，国务院卫生行政部门、省级政府卫生行政部门分别就不同区域范围定期公布传染病疫情信息；传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责公布传染病疫情信息，并可以授权省级政府卫生行政部门公布本行政区域的传染病疫情信息。国务院《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条也有相同规定。这是对传染病疫情信息公布主体及权限的规定。从上可以看出，决定并作出传染病预警和公布疫情信息的主体及其职权，都只限于国家卫生行政部门、省级人民政府及其卫生行政部门，省级以下地方政府均无这类权限。那么，当传染病风险已显现出征兆（如已有一定数量的疑似病例并有传播迹象等），而国家卫生行政部门和省级人民政府又还在研判、尚未作出预警和向社会公布疫情信息之前，地方政府显然也不能被动等待、无所作为，为了及时维护当地人民群众的生命健康和财产安全，当地政府应当积极采取必要的措施来应对可能发生的风险，这就需要对其配置相应的权限以便依法定职权开展工作。例如，为了让社会公众提高警觉、采取必须的预防措施，地方政府就要具有一定的相关信息披露权。信息披露是具有基础性的首要条件，如果有关信息都不能及时透露是无法引导社会公众有效预防的。遗憾的是，《传染病防治法》对此并无规定，这就是地方政府职权配置上的一种法律缺位。《突发公共卫生事件应急条例》第三十一条似就此问题有所涉及，其规定是：“应急预案启动前，县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发事件的实际情况，做好应急处理准备，采取必要的应急措施。”但仔细分析可以发现，这是指有权机关作出预警和公布疫情信息后、要启动应急预案前的应急处理准备和必要措施，并不是指在预警和公布疫情信息之前地方政府应当采取的必要应急措施。同时，这里规定的“必要应急措施”过于含糊，具体包括可以采取哪些措施、是强制性措施还是非强制性措施、针对何种对象等都语焉不详，其实际操作性非常有限。因此，前预警期中地方政府的风险应对权仍未在法律上得到解决。法定职权的“真空”必然会形成法定职责的空缺，进而将导致地方政府不能及时有效应对，并有理由摆脱本应具有的责任。

二、“前预警期”及地方政府面临的任务

“前预警期”是一个时间段，它始于地方政府及其相关部门发现并向上级机关报送有关传染病风险信息，止于上级有权机关研判信息后作出预警并公布疫情信息，期间长度取决于研判和决定时间的长短。地方政府及其相关部门发现并报送出疑似传染病的线索等信息，表明传染病风险已有明显征兆，因为《突发事件应对法》《传染病防治法》等已规定了有具体标准的监测和信息上报制度。如《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》明确了信息上报的参考标准，包括：发现不明原因肺炎病例、两周内在集体单位发现有相同临床症状的不明疾病3例以上等。达到这类标准显然就是传染病风险的征兆，意味着疫情危机可能正在发生，当然也有可能最后查明的结果是并不存在，但从预防为主的原则讲，对此必须以“正在发生”来应对而不可侥幸地以“并不存在”来看待。为此，前预警期自监测到传染病隐患并上报就开始了，直到有权机关作出预警决定、公布疫情信息为止。此后便正式进入了“预警期”而不再是“前预警期”。前预警期的特点在于：

其一，这一期间的长度不具有事先的确定性。国务院卫生行政主管部门和省级政府等有权机关作出预警决定，要建立在必要的风险信息评估之上，只有通过科学且充分的评估，才能保证警报发布的准确性。由于现有科学技术和经验等限制，人类对不同类型突发事件风险信息识别、分析、评估的能力不完全相同，所耗费的时间也不会一样。例如，对于大规模食物中毒的公共卫生事件从发现相关信息到决定、发布预警，可能在短时间内即可完成，而对于不明新型传染疾病的公共卫生事件可能就需要一个较长久的研判、决定过程。基于研判危机信息的这种复杂性，当能科学确定传染病已达到发布警报的条件时，该传染病有可能已处于扩散、暴发期，造成了较大危害并增加了后续治理的困难和成本。这种前预警期时间长度的不确定性，表明作出预警与尽早介入防治之间有一个不确定的时间差，有时这个时间段会比较长，这就对风险发生地的地方政府提出了不能被动等待预警决定的要求：即使有权的上级机关暂未决定预警也必须尽早介入，相关工作不可滞后，因而法律必须赋予地方政府在此时必要的风险处置应对权。

其二，此期间的地方政府及其主管部门具有双重任务。一方面有着收集、报送相关信息和跟踪监测的任务，一方面又需直接应对已经显现并随时可能扩大的传染病风险。从后一种任务的意义上讲，地方政府在前预警期实际上就要进入接近预警的临战状态，只是与宣布预警后的启动应急预案等应急管理比较，其应对工作在强度和范围上有些差别。这后一项任务的完成当然需要明确配置相应的职权。在公共危机管理学上，“预警”其实不是从有权国家机关决定并宣布才开始的。预警一词最早起源于军事领域，后来逐渐发展到经济社会领域。①张小明：《公共部门危机管理》，第138页。公共危机管理学将公共危机预警界定为：是根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用科学方法，对危机出现的条件、发展趋势和演变规律等做判断，并作出警示，以便有关部门和公众了解并及时采取应对措施的一系列活动。②王乐夫、蔡立辉：《公共管理学》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第350页。学界还有人认为它是在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作，是对可能引起公共危机的各种要素及其所呈现的信号、征兆实施动态监测，就其发展趋势、可能发生危机类型、危害程度等做出科学评估，并用危机警度发出警报的一套运行体系。③张小明：《公共部门危机管理》，第138页。可见预警并不仅仅只是单一决定及发布警报的行为，而是一系列相关活动和一整套运行体系。该整体系统包括有信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统和警报子系统。④王乐夫、蔡立辉：《公共管理学》，第352页。在公共危机管理学看来，预警从危机信息的收集报送就已开始，一直持续到警报的发布。而在突发公共卫生事件应对的立法上，“预警”是从有权国家机关“决定和发布预警”开始的，《突发事件应对法》第四十三条规定为“发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期”，此后包括采取启动应急预案等一系列措施，直到转入应急处置与救援阶段；或是在“有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除”的情况下，由发布警报的人民政府宣布解除警报、终止预警期为止。公共危机管理学上的预警和现有立法上的预警起点和终点显然不同。从理论上讲，现行立法设定的预警不完全符合公共危机管理学的预警理论，在法律表述上将预警起点后移至决定和宣布警报的时间节点上，排除了宣布预警之前的危机信息收集、传递、分析、决策等活动都属于预警活动的构成内容，这易于使地方政府形成要等待上级有权机关决定并宣布预警才进入预警状态的观念。如果吸收危机管理学上预警活动的完整内容，笔者认为传染病疫情的预警关口应当前移，即从监测到传染病相关信息并上报就已属于预警，国家有权机关现有的所谓“决定并公布预警”，似应表述为“决定并公布警报”而不应称为“预警”。在立法的现有结构上，为了提升地方政府的警情意识和处警能力，在法律规定的“预警”决定公布之前确立临界状态的“前预警期”，形成与预警决定公布之后进入预警期的紧密承接，并赋予地方政府在此期间应对风险的相应职权，有利于疫情发生地的地方政府尽早、尽快地进入防控状态，以免公共卫生事件在等待预警决定、宣布的过程中不断扩大和恶化。

其三，前预警期是常态管理向应急管理的过渡阶段。应急管理与常态管理不同的是，它会导致常规法律秩序的较大变动。①林鸿潮：《论应急处置状态结束的法律机制》，《云南行政学院学报》2010年第4期。一般而言，应急管理是对突发事件的紧急应对，此时突发事件已显现、暴发甚至持续演进，这使得应急主体必须拥有不同于常态管理的应急权力，以能采取非常措施及时控制事态，其权力的强制力度、程序简略等要逾越常态管理的规则。对于常态管理和应急管理的转换标志，学界有不同的观点。有学者认为：“预警行为的作出，事实上宣告进入特殊状态，根据预案的规定，每一级警报都对应一定的行政应急处置措施可供采取，后者会直接产生影响民众权利义务的法律效果。”②陈无凤：《应急行政的合法性难题及其缓解》，《浙江学刊》2014年第3期。还有学者认为突发事件发生后国家启动应急响应便标志着开始进入应急管理。③林鸿潮：《论应急处置状态结束的法律机制》。这就是说，有的以作出预警为应急管理状态，有的以启动应急响应为应急管理状态。无论如何这都不是前预警期中的风险应对管理，因为前预警期是预警尚未作出之前的时段。但是，前预警期中的应对管理也不属于常态管理，因为此时已经监测发现并上报了相关风险信息，表明风险已有征兆，并极有可能持续扩大发展，随时会由有权机关确认并作出预警决定，这就超出了常态范围。由此，前预警期既不是常态管理期也不是应急管理期，而是两者之间的一个过渡阶段。对此，地方政府以常规管理职权是不足以应对这一时期特定事项的，必须赋予与此过渡阶段相适应的应对管理权，它要超越常态管理职权的力度和范围，但又不等同于进入预警期后的应急管理职权。相对于常态管理的职权配置而言，由于突发公共卫生事件已经显现风险并随时可能暴发，其应对管理权限必须具有特别针对性和一定强度；相对于应急管理的职权配置而言，由于突发公共卫生事件尚待确认，有权机关还未宣布预警，因此前预警期的应对管理权限又必须保持克制，在范围和强度上不可过于宽泛。

三、前预警期的地方政府应对权配置

有学者曾提出，应将传染病疫情的预警权和疫情信息公布权直接下放到省级以下、县级以上的地方政府及其主管部门，④唐爱琳：《学者建议下调疫情信息发布机构层级》，财新网，http://www.caixin.com/2020-01-21/101506885.html；另参见林鸿潮：《该思考应急法律体系“疫后重建”了》，该文提出应当“在《突发事件应对法》和各种单行应急法律、法规中，要明确规定应急预案的预决策功能，赋予各级行政机关按照预案规定的触发条件启动应急响应的职责。”财新网http://opinion.caixin.com/2020-02-15/101515933.html.这种观点有待商榷。现行立法将突发公共卫生事件预警和疫情公布划归为部、省高层级行政机关的权限，是因为这一工作必须具有高度的科学性和准确性，且不能造成社会不必要的恐慌。对此，参与《传染病防治法》修订工作的中国疾控中心有关专家曾指出，“错误的预警信息有可能引起大众不必要的恐慌，造成不必要的动荡，所以，传染病预警信息的及时、科学、准确是非常重要的”，“要想做出准确的传染病预警，就必须要一定的基础资料和坚实的基础工作”①陈明亭：《预防为主向前延伸的具体体现——〈传染病防治法〉修订的基本思路之一》，《疾病监测》2005年第1期。。不同层级政府在传染病科学、准确认定方面的资源条件和研判能力是有差异的，地方市、县级政府显然不具有优势和条件，因而在确认结果的科学性和准确性上难以保证。同时，省级以下的各行政区域都可自主宣告传染病预警和公布疫情信息，继而启动各自的应急预案，极易导致混乱，影响全局性统筹安排。这可能是《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》将预警和相关信息发布权限集中于国务院卫生行政部门和省级政府及其卫生行政部门的一个重要原因。此外，在现有交通发达、电子通讯方便的条件下，省级政府与省内各市、县级政府的联系十分便捷，即使是国家卫生行政部门，一两天内迅速抵达公共卫生事件发生地也不困难。因而直接下放预警权和疫情确定信息的宣布权到市、县并不恰当。但除这类涉及科学性判断和全局统筹的权力之外，地方政府也需要配置其他相关权限来处置前预警期中必须应对的事项。

如前所述，地方政府在前预警期就已具有预先介入防范风险的任务，需要对社会及时采取措施加以防控。由于前预警期已是预警的临界点，其间的风险应对工作有许多与预警后的应急管理工作相似，因此地方政府有权采取的措施，可以参照《突发公共事件应对法》《传染病防治法》《中华人民共和国染病防治法实施办法》（以下简称《染病防治法实施办法》）以及《突发公共卫生事件应急条例》中有关进入预警期之后的权限内容作出配置。

《突发事件应对法》第四十四条和第四十五条规定，在预警期内政府及其主管部门有采取相应的“防护性、保护性措施”的职权，如公布反映突发事件信息的渠道、宣传避免或减轻危害的常识、启动应急预案、关闭或者限制使用易受危害的场所等。该法第四十九条和第五十二条还规定，在应急处置中政府及其主管部门有权采取相关应急措施，如标明危险区域、划定警戒区、征用应急救援所需物资等。《传染病防治法》也规定了预警期内政府及其主管部门有权“按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施”等。同时，该法还列举了疫情控制的一系列措施，如强制隔离治疗、封锁疫区、征用物资等。此外，《染病防治法实施办法》第五十二条规定当地政府有根据传染病疫情控制的需要采取“预防、控制措施”的职权，如对病人进行隔离治疗、开展防病知识的宣传等。概括地讲，上述措施大体上可分为公开信息、作出指导和实施强制三种类型。在突发公共卫生事件的前预警期，地方政府的管理职权也可据此来适当配置。具体可以包括疑似病例的披露权、防护知识的指导权和有限度的临时强制处置权等。

（一）疑似病例披露权

疑似病例披露权是指地方政府在等待有权机关发布预警和传染病信息之前，对辖区内存在的疑似病例信息等进行初步披露的权力。该职权的作用在于及时让社会公众知情，提醒病疫风险存在的可能并注意预防。但疑似病例披露不同于《传染病防治法》第三十八条规定的传染病疫情信息公布。两者发布的信息内容是不同的。《传染病防治法》第三条规定了传染病的法定类别，其类别调整由国务院卫生行政部门决定并公布，所以此时公布的传染病疫情信息是已经确定为传染病的公共卫生事件相关信息。此次新型冠状病毒肺炎就于2020年1月20日被国家卫健委宣布纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。而在前预警期，有权机关还处于对相关信息进行研判和分析的过程中，对于可能发生的突发公共卫生事件尚待定性，地方政府发布的信息内容只是提示有疑似病例的存在，包括发现的区域、临床症状、可能的传播途径、公众应注意的事项，以及客观传递有关部门正在作出研判等信息，这与上级有权机关宣布已确定的传染病疫情有明显差别。

面对传染病这类突发公共卫生事件，政府基于其严密的风险监测机制而先于公众获取有关传染病风险的信息，并只在行政系统内部掌握，与普通民众之间处于信息不对称的状态。但人们需要及时作出预防风险的行为，而行为必须以信息的取得作为前提，①[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京：北京大学出版社，2012年，第260—261页。其信息来源就是政府的披露，因此披露疑似病例必然是地方政府提醒人们进行防护的首要环节。政府信息能直接引导公众应对风险的心理准备和行动，披露疑似病例的存在，有利于公众强化风险意识，增强警觉性，广泛认识采取防护行动的必要性。同时，及时披露疑似病例信息有利于消除各种社会传闻和谣言。随着微博、微信等各种自媒体的发展，突发事件舆论往往与全媒体紧密相伴，而且具有极高的扩散速度。政府部门和医疗机构监测到的传染病风险征兆，如不明原因肺炎病例、临床症状和治疗效果等信息，同样也会被相关医护人员、病患者本人及其社会关系知晓，并可能通过自媒体等各种渠道广泛传播，政府传统的内紧外松策略实际上已失去效果。②薛澜、张强、钟开斌：《防范与重构：从SARS 事件看转型期中国的危机管理》，《改革》2003年第3期。因而应主动公开客观存在的疑似病例相关信息，一来可以把控社会舆论导向，避免公众从社会上各种非正式渠道获取真假混杂或内容变异的信息，从而陷入混乱。二来还可以提升政府公信力，防止陷入“塔西佗陷阱”③“塔西佗陷阱”来源于《塔西佗历史》一书，塔西佗在评价一位罗马皇帝时说，一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。后来这一评论被引申为一种社会现象，表示“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价”。参见胡象明、张丽颖：《公共信任风险视角下的塔西陀效应及其后果》，《学术界》2019年第12期。。《政府信息公开条例》第十九条规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”。有关传染病疑似病例的信息作为一种风险预防信息，与社会公众的生命健康等切身利益密切关联，理应作为需要公众广泛知晓的政府信息，进入应主动公开的范围。因而在前预警期地方政府应当具有披露疑似病例相关信息的权限。

（二）防护知识指导权

防护知识指导权是指地方政府引导、建议社会公众为应对传染疾病，采取必要防护方式方法的职权。在传染病疫情防控的前预警期，传染病疑似病例已经出现，疫情风险随时可能发生，尽早预防是发生地地方政府一项重要工作。社会公众因专业知识等方面的限制，缺乏相应的风险感知能力和防护能力，政府对他们提供防护指导自然必不可少。行政指导作为一种“柔性”管理方式，在前预警期应当是地方政府应对疫情风险的主要方式。因为此时上级有权机关尚未宣布预警和公布传染病疫情，应急预案不可启动，还不能适用大量强制性的应急措施，特别是不能对公民限制人身自由和对财产实施征用等。这就主要依赖行政指导发挥作用，防护知识指导权也应成为地方政府在这一期间所运用的主要职权。

防护知识指导在方法上，包括以政府网站、官方微信、电视、报纸等媒介和编制发放手册、指南等各种形式，作出宣传教育、建议倡议、劝导指引、奖赏示范、告诫警示等。在指导内容上则主要有：第一，防病知识的指导。如对公众宣传建议日常防护勤洗手、加强锻炼、保持饮食营养均衡、注意室内通风等，劝告指引在公共场合佩戴口罩、避免人群密集的聚集活动等。第二，识病知识的指导。如教育公众掌握识别疑似病例的临床症状和特点，指引是否患病的判断标准，示范有关医用检测器械、药品的使用方法等。第三，就医知识的指导。如建议患者早发现、早治疗，指引就诊医院、就诊流程、注意事项，告诫患者配合接受医院的必要隔离治疗、密切接触者自觉进行居家隔离、配合医疗部门进行医学跟踪调查，并警示不采纳防治方法的自身危险后果和社会危害后果等等。

（三）临时强制处置权

临时强制处置权是指在可能发生的疫情风险明显增大时，地方政府对有关物品、特定场所等采取一定的临时性强制措施的权力。该职权的作用在于及时管控易于引发危机的风险点，阻止事态扩大。对于暴发性强、扩散迅速的传染疾病，一旦出现有扩散迹象，就必须及时果断地控制风险点，即使可能是虚惊一场，也不能是视而不见。因此地方政府仅靠非强制性的方法是难以完全奏效的，必须能采取一定的强制性手段。但这种前预警期的强制权与进入预警期之后的强制权在内容上是不能完全相同的。在宣布预警、进入预警期后，从启动的“应急预案”和法律规定的应急处置中可以发现，政府在应急状态下有权采取一系列的强制措施大体分为对人的强制和对物的强制两大类。对人的强制主要有：（1）对病患者、密切接触者等人员的强制隔离观察和治疗。①参见《中华人民共和国传染病防治法》第39 条、《中华人民共和国染病防治法实施办法》第52 条。（2）封锁疫区。②参见《中华人民共和国染病防治法》第43 条。（3）限制和停止聚集性活动。③如限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动，控制或限制容易导致危害扩大的公共场所的活动。参见《中华人民共和国染病防治法》第42 条、《中华人民共和国突发事件应对法》第45 条。对物的强制主要有：（1）封闭易传染场所。④如关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所、划定警戒区、封闭可能造成传染病扩散的场所等。参见《中华人民共和国突发事件应对法》第45 条、第49 条，《中华人民共和国染病防治法》第42 条。（2）控制传染源。⑤如封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽等。参见《中华人民共和国染病防治法》第42 条、《中华人民共和国突发事件应对法》第49 条。（3）紧急物资征用。⑥如征用房屋、交通工具、场所、生产线和产品等。参见《中华人民共和国染病防治法》第45 条、《中华人民共和国突发事件应对法》第52 条。相比较而言，地方政府在前预警期中的强制权配置，由于尚不属于应急状态，应当远远小于上述范围。一是不能具有对人的强制权，二是可以具有部分且适用事项有限的对物临时强制权。

1.地方政府在前预警期中不能具有限制人身自由的强制权

《中华人民共和国立法法》第八条规定“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律设定，与此相承接，《传染病防治法》设定了以下几种涉及人身自由的强制措施：

（1）《传染病防治法》第四条、第三十九条规定，针对甲类传染病，以及经国务院批准需要按照甲类传染病预防、控制的乙类传染病或突发不明传染病，其病人、病原携带者、疑似病人以及相关密切接触者均应实施隔离治疗或医学观察，如果应隔离对象拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。这一规定明确了限制人身自由的强制措施的适用对象和条件，其一，病人、病原携带者、疑似病人等所患有的传染病，必须符合《传染病防治法》所列举的甲类传染病或需要按照甲类传染病控制的乙类传染病或其他突发不明传染病的种类。其二，强制的前提条件必须是前述对象拒绝接受隔离治疗，或者在隔离期间擅自逃脱。两者缺一不可。在前预警期间，由于有权机关尚未宣布传染病疫情信息，也即目前存在的疑似病例尚未确认为属于法定传染病的范围，那么疑似病例的患者等也就不属于应受强制的对象，因此不能采取强制隔离治疗和观察的措施。如果医疗机构根据患者病情判断认为需要隔离治疗的，即使当事人拒绝隔离或在治疗期间擅自逃脱的，医疗机构也只能采用劝导、说服、警示等方式，而不能在公安机关协助下强制当事人隔离治疗。

（2）《传染病防治法》第四十三条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方政府报经上一级政府决定，可以宣布本行政区域为疫区；省级政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。由于传染病的传染性和扩散性极强，传染病防治要求在必要时划定疫区，并实施封锁，以隔绝疫区内外人员的出入。这意味着封锁疫区本质上是禁止人的自由行动，因而具有限制人身自由的内涵。但实施封锁这一措施在前预警期内是不能运用的，理由在于：首先，有权机关没有宣布预警及公布疫情信息，此时不满足封锁疫区的前提条件，即未宣布本行政区为甲类传染病（或按照甲类传染病预防、控制的乙类传染病或突发不明传染病）疫区。其次，前预警期尚未进入应急状态，此时不能够随意限制公民人身自由。正如参与突发事件应对法立法工作的于安教授所言，应急期间公民权利必然受到克减，“应急立法关注的主要问题是克减的最低限度”⑦于安：《制定〈突发事件应对法〉的理论框架》，《法学杂志》2006年第4期。。封锁疫区是在确有必要的情况下采取的一项非常重大的决定，其涉及到大规模人群的人身自由和生活保障，是迫不得已的情况下以牺牲公民人身自由来换取生命保障的措施，因而不能在前预警期内适用。

（3）《传染病防治法》第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方政府可以限制和停止集市、影剧院演出或其他人群聚集的活动。这一措施的强制性在于要以强行驱散众人、强制带离个体等方式实现。而前预警期还没确认宣布传染病，未进入传染病暴发、流行的应急状态，因而还不能对人群聚集活动运用这种强制措施，否则就过度干涉了公民的正常生活。据此，在前预警期，即使地方政府基于预防的目的认为有必要减少或取消各种聚集性活动，也只能通过说服劝导、警示危险等方式来引导公民。

2.地方政府在前预警期中可具有部分且适用范围受限的对物强制权

所谓“部分”是指相对于预警宣布后可运用的多种类强制措施而言，地方政府此时有权采取的强制措施种类要少一些。而适用范围受限，则要求地方政府只能针对特定性、个别性的“物”采取强制措施。其原因主要是前预警期还不属于传染病疫情确定后的应急状态，地方政府具有强制性的职权配置必须尽可能加以限制。

（1）不能实施物资的紧急征用。行政征用是行政机关基于公共利益而强制取得公民私有财产的使用权，并事后予以补偿的行为。征用具有行政机关对被征用对象单方强制的特点，即被征用方必须接受行政机关的征用决定。因而它是要受法律严格限制的。《突发事件应对法》和《传染病防治法》都对预警之后的应急处置中规定了紧急征用，即在必要时根据传染病控制的需要可以实施。所谓“必要时”是指行政机关因疫情防治的应急救援需要，在自身物资缺乏的特定情形下，对单位和个人紧急征用所需的相关物资。而在前预警期，尚不属于抗击疫情的紧急状态，不涉及大规模的应急救援行动，通常不存在相关物资缺乏的情况，因此不能实施紧急征用。如确有某种特殊物品的短缺，也只应经过平等协商，以租用或购买的方式来取得。

（2）针对特定场所可采取临时关闭的强制措施。关闭特定场所是指关闭除医疗机构之外的具体易传染场所，如已出现多个疑似病例的某个市场、酒店等。目的在于预防性切断疑似传染病的传播途径，避免人群进入这类特定空间而染病。这一措施是限制场所的使用，而非限制人身自由。在前预警期，易传染场所的关闭只限于特定、具体的场地，而不是整个区域。这是因为，在前预警期，传染病疫情并未确定和宣布，不能肯定已进入暴发、流行状态，因而不得实行广泛性的场所关闭，即只能针对疑似病例集中发生、高度怀疑为易传染的具体场所。

（3）对高度可疑传染源可实施临时控制的强制措施。传染源是传染病传播扩散的源头，控制传染源是传染病防治的重要措施。但传染病的传播载体并非仅限于人体，还可能涉及承载病毒的野生动物、家畜家禽、受污染的食品以及其他物品等。如21世纪以来的多次重大传染病暴发经科学证明多是由携带病毒的野生动物传染给人类的。因此，在前预警期，地方政府对高度可疑传染源加强控制极为重要，这就需要采取一定的强制措施。如扣押市场流通的疑似传染源的野生动物和家畜家禽及其制成品，封存疑似传染源的其他食品、物品等，封闭疑似受病原体污染的公共饮用水源，集中隔离疑似传染源的宠物等。这些控制措施都具有临时性，因为在国家有权机关决定、宣布传染病预警以及公布传染病信息之前，是否存在传染病未得到最后确认，地方政府只是从及时预防的角度对高度疑似传染源的物品实施预先控制，一旦有权机关作出传染病的确认，则扣押、封存、隔离的传染源物品就要作销毁、灭杀、消毒等处理。如果有权机关确认为不属于传染病，便要对上述物品（除禁止交易买卖的野生动物及其制成品之外）解除扣押、封存和隔离，并作出返还处理。

四、前预警期地方政府应对权配置的立法完善

配置地方政府目前在前预警期中出现空缺的应对权，需要对现行立法加以修改完善。《突发事件应对法》为了能普遍适用于自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等的应急管理，原则上将预警权和信息宣布权都赋予了县级以上地方各级人民政府。同时，基于某些突发事件的特殊性，对于传染病等突发公共卫生事件的应急管理，又采取了准用他法的立法技术，要由其他有关法律、行政法规来规定权限，这体现了其原则性和灵活性的结合。据此，《突发事件应对法》作为突发事件应对的基本法无需较大修改，但应对地方政府在前预警期中增加一项原则性的授权，这可体现在该法的第四十三条中。该条规定，县级以上地方政府应根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序宣布预警。但对“有关法律、行政法规”没有规定上述权限和程序的县级以上地方政府，在等待上级有权机关发布警报、宣布预警时如何积极应对本地已出现的风险却没有涉及。针对这一问题，可以在第四十三条中增设一款，赋予这些地方政府有权在预警宣布之前就采取相关应对措施。具体表述可以是：“有关法律、行政法规和国务院没有规定前款权限的县级以上地方各级人民政府，在警报发布之前可以视情况需要预先采取必要的风险防范措施。”这样就在基本法的层面明确了地方政府在前预警期有一定的应对权，同时既不改变《突发事件应对法》现有应急四阶段的体制结构，又能与单行的应急法律《传染病防治法》相衔接，并为《突发公共卫生事件应急条例》作出具体规定提供上位法依据。与《突发事件应对法》第四十三条的增设款项相衔接，《传染病防治法》第十九条也需增设相同内容，该法第十九条第二款的现有规定是：“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”在此之后还可增加第三款，规定“在有权机关发出和公布预警之前，县级以上地方各级人民政府可以视情况需要预先采取必要的风险防范措施。”国务院《突发公共卫生事件应急条例》的相应修改，则可根据《突发事件应对法》和《传染病防治法》的上述规定，将地方政府可采取的“必要的风险防范措施”作出更明确、具体的规定。如可规定为：“在有权机关发出和公布预警之前，县级以上地方各级人民政府可以根据当地的实际情况，在必要时公布发现疑似病例的有关信息，指导公众加强防护，对有关场所、物品实施限制性措施等。”各地方政府为贯彻法律和行政法规的规定，则可以通过相关地方政府规章、规范性文件等，细化地方政府可采取的“必要的风险防范措施”的具体内容。如疑似病例信息的范围、披露条件和方式，防护知识指导的内容和方法，临时强制处置措施实施的对象、条件和方法等等，并将这些内容在编制各自的《突发公共卫生事件应急预案》时纳入其中，以便具体执行。

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，“针对此次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞”，要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。确立突发公共卫生事件的“前预警期”，并对地方政府此期间应有的职权作出配置，对于完善现有应急管理体系，促使地方政府依法定职权及时、主动和有效地防控疫情具有重要现实意义。