监理报告制度的现状分析和探讨

陈 虹（上海三维工程建设咨询有限公司， 上海 200060）

0 引 言

监理报告制度是由建设工程总监理工程师负责将工程建设施工现场质量安全状况定期报送建设单位和建设主管部门的一系列报告制度，是监理发挥施工现场质量安全监督作用的有利工具。监理单位对工程建设质量安全监理报告的时效性、真实性负责。制度的制定和落实本意是为了提高政府监管效率，让其成为发现重大风险隐患的保障平台，但在实际的实施过程中却流于形式，存在诸多不确定因素，难以发挥出其应有的效果。

1 法律依据

《中华人民共和国建筑法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，是监理报告制度的法律基础。

《中华人民共和国建筑法》经 1997年11月1 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并分别在 2011年4月22 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议、2019年4月23 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议进行了修订。其中第 32 条规定“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正；工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正”，对监理在工程建设过程中的报告权予以确定。

《建设工程安全生产管理条例》由国务院于 2003年11月24 日发布，自 2004年2月1 日起实施。其中第 14 条规定“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”，对监理针对重大安全隐患的报告责任予以确定。

2017年7月出台的《住房和城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市 [2017] 145号）指出：“工程监理企业发现安全事故隐患严重且施工单位拒不整改或者不停止施工的，应及时向政府主管部门报告。”

2017年8月，住建部下发的《住房和城乡建设部关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》（建质[2017] 169号）明确“监理单位向政府报告质量监理情况试点”。监理单位向政府主管部门报告工程质量安全监理情况，充分发挥监理单位在质量控制中的作用，同时创新质量监管方式，提升政府监管效能。

2018年9月，住建部颁布的《工程质量安全手册（试行）》（建质 [2018] 95号）第 2.3.4 条要求“监理单位按规定对现场实施安全监理。发现安全事故隐患严重且施工单位拒不整改或者不停止施工的，应及时向政府主管部门报告”。监理向政府报告制度的发展方向逐步明晰。

2 上海市监理报告制度情况

上海市早在 2011年便开始实行监理报告制度试点工作，在结合相关国家及住建部等法律法规的前提下，也发布了一系列的通知文件。

2011年1月11 日出台的《加强建设工程质量安全管理若干意见的通知》（沪府发 [2011] 1号）第 14 条要求：“对于施工现场中的各类违法违规行为要及时发现、及时制止，对质量安全隐患，监理应当要求施工单位停工整顿并书面报告建设单位。制止无效时，应当及时报告质量安全监督机构。上海市建设工程实行监理向质量安全监督机构定期报告制度，项目总监理工程师通过监理管理信息平台，按照管理部门规定的内容，定期向质量安全监督机构报送施工现场监理情况的报告。”

2011年7月1 日颁布的《上海市实施建设工程施工监理报告制度的若干规定》（沪建交 [2011] 648号）对监理报告的方式、期限、分类、内容、程序和要求等进行了规范要求。

2012年1月1 日颁布的《关于启用“建设工程施工监理报告信息系统”的通知》（沪建建管 [2012] 4号），要求启用“建设工程施工监理报告信息系统（以下简称“监理报告系统”）”，要求监理单位的项目监理机构应通过监理报告系统实施网上报告，并对网上报告的时间、内容、操作流程等作了详细安排。

2018年4月26 日颁布的《上海市建设工程监理报告若干规定》（沪建质安 [2018] 226号）又进一步对监理报告制度予以规范。

上海自 2011年试点实施监理报告制度以来，对督促落实参建各方主体责任、加强工程质量安全管控起到了一定的促进作用。然而在实际工程建设过程的实际操作中，监理企业对于何种情况下向建设单位报告、何种情况下向政府主管部门报告却是顾虑重重、不知所措的。报告内容大部分也是避重就轻，未能有效真实反映现场突出问题，不能真正起到政府部门的监督桥梁作用，监理报告流于形式。

3 监理报告现状及其原因分析

3.1 报告责任主体不明确

从以上的监理报告发展过程来看，监理单位向政府部门报告的依据仍是有些牵强的，很大程度上是有关部门为了方便管理而强加给监理的义务，尤其安全方面的义务更是如此。根据国际惯例及 FIDIC 工程风险控制要求，风险由最有力风险控制单位负责，施工过程由施工单位实施及管理，监理单位只是按照监理合同接受建设单位的委托为其提供咨询管理服务，只要监理单位及时、真实地向直接委托方进行了报告，则理应视为已经履职，而向有关建设管理部门报告和承担现场安全监管责任的则应该是建设单位和施工单位。

建设工程的逐级上报制度，应该建立在“监理单位向建设单位报告，建设单位向政府报告”的基本思路上，这样监理单位才能更好操作。建设单位对监理提出的问题向上报否与监理没有关系，政府部门不应强行通过行政命令方式向监理单位摊派报告职责并让其承担不应承担的风险和责任。

3.2 监理服务独立性不足

本来工程监理单位应该独立于建设单位，但长期以来大多受制于建设单位。监理单位在服务上受委托于建设单位，又强制受政府建设主管部门管理并被赋予了许多附加义务，存在“一仆二主”的尴尬境地。在建设单位普遍强势且主推进度要求的大背景下，监理单位向行政管理部门汇报必然对进度等产生影响，这是建设单位所不愿意的。因此，监理单位最终往往为了规避执业风险，选择向建设单位汇报，而不愿意直接报告至建设行政主管部门。

3.3 监理对报告的理解存在分歧

监理从业人员数量、技术装备存在不足，整体素质参差不齐，工作不尽职和履职不到位现象屡有发生；对报告的尺度把握存在较大分歧，报告内容难免单调，流于形式；对报告能否免除自身管理责任的认知存在困惑，害怕“引火烧身”，倾向于“内部处理”。

4 建议与意见探讨

4.1 建立更完善合理的监理报告制度

对工程质量安全监理报告制度充分分析后可知，建设主管部门应对监理有足够授权，编制详细的实施细则，明确监理报告制度的合理定位，界定实施的项目范围，针对工程进程和问题，制定报告的具体形式、内容、期限、各级处置要求。完善报告制度中各方主体的具体责任要求，规范各方行为，保证各项管理要求的落地，确保工程质量监理报告制度有序推进。

4.2 推进监理报告信息平台建设

积极推进信息平台信息的使用。构建及时有效的多种方式的报告渠道，分级共享和分析终端，收集汇总监理报告，对监理单位、同类项目监理报告所反映的问题科学分析，及时发现共性问题，及时解决隐患，使监理报告成为发现重大风险隐患的保障平台，从而提高工程建设各方及政府监管效率。

4.3 保障监理的独立权益

监理单位在工程建设中一直受制于建设单位，其执业独立性一直难以得到有效保障。提高监理单位的独立性将能有效发挥监理的积极性和主观能动性。目前，监理费是由建设单位直接支付的，无形中将监理单位的利益与建设单位联系在一起，监理单位要仰建设单位鼻息，从而影响了监理单位的公平独立性，阻碍了监理实际效能的发挥。新形势下，合理改变监理费的支付方式和努力营造监理权威刻不容缓。在鼓励监理依法报告的基础上，要逐渐解决监理如实报告后的后顾之忧，一方面，在监理费用等的支付上，借鉴第三方平台监管的模式不失为一种有效的尝试；另一方面，建设主管部门对监理有足够授权，对及时有效报告工程现场质量安全隐患并经查证属实的应予以奖励，在事后追责上应根据实际情况相应减免或免除监理责任，这也是保障监理权利的一项尝试和突破，如此也能更好地发挥监理的现场监督作用。

监理报告制度给了监理从业人员一个自主的平台，监理人员也要保持对工程质量安全的高度责任感，全身心投入监理工作，以扎实的工作配合建设主管部门的工作，坚决杜绝重大事故、遏制较大事故、减少一般事故，这样监理行业的路才会越走越宽阔。