对建设项目管理中工程变更控制的研究

李 俊（上海申康卫生基建管理有限公司， 上海 200080）

0 引 言

在工程项目建设过程中，不可避免地会产生一定量的工程变更，如何有效地控制变更成为整个项目管理全过程中投资控制的关键。严格控制变更，使变更过程规范有序，是项目投资控制中重要的一个环节。因此，变更管理必须有一个规范的变更管理过程，确保对工程变更进行严格审查与控制，也就是说，在发生变更时，遵循规范的变更程序。

科学、有序、合理且时机恰当的变更对项目建设各参与方都是有利的。变更可以使建筑物、构筑物更好地完善其使用功能，充分发挥其安全功能，并在一定程度上可以降低建筑成本和提升建筑物的品质等，对工程建设有着正面效应和推动作用。然而，目前一些项目建设的工程变更随意性较大，且大多未进行有效、多方案的比选和价值分析，使得一些工程变更毫无意义；或者是工程变更并非最佳选择，进而增加不必要的费用；更严重的是，有的工程变更缺乏有效评估，导致错误变更。

变更管理的目的是使变更从无序化管理转变为科学、有序管理。有效的变更管理，不仅要结合项目建设过程中的实际情况，切实保障项目的利益及目标的实现，而且还要因地制宜地制定相应对策，控制好工程变更。

1 工程变更的定义和产生原因

1.1 工程变更的定义

FIDIC 合同条件对工程变更有明确定义：是指合同实施过程中由于各种原因所引起的设计变更、合同变更，包括工程量的变更、工程项目的变更、进度计划的变更、施工条件的变更，以及原招标文件和工程量清单中未包括的新增工程等。

1.2 工程变更产生的原因

工程变更产生的原因有多种，包括工程地质勘察资料不准确、设计错误和遗漏，使用功能改变、施工工艺技术变化、合理化建议、增减工程内容、用材变更，施工中产生的问题，不可预见的事件，国家相应政策、规范、标准的变化等引起的工程变更。

2 工程变更的原则

工程项目建设周期长，内容复杂，参建人员众多，环境条件和政策千变万化，建设过程中产生变更几乎是不可避免的。因此，在项目管理过程中必须做到防患于未然，应尽可能地减少或避免变更的发生，在处理工程变更时必须把握以下几个原则。

（1）符合变更流程。严格项目建设过程中的变更管理，强化对工程的质量、进度和投资的控制，工程设计文件一经批准，不得随意变更；建立、健全变更审批制度，规范变更审批流程；根据工程变更的重要性和程序要求采用分级审批制，做到层层把关，杜绝不必要的和错误的变更；对于那些超出原批准范围的变更，必须由原审批部门批准后方能实施。

（2）满足变更前提。每一项变更首先应确保工程的结构安全，符合工程技术标准和规范要求；其次满足使用功能需求，同时有利于投资控制和便于施工、安全施工，满足施工质量和工期要求。

（3）权衡变更利弊。变更后的施工工艺不宜复杂且技术上应更为合理，应对变更在技术上和经济上进行综合考虑，即将变更对工程质量、工期、造价及社会影响等所产生的效益与因此变更引起的施工单位的索赔等所产生的费用加以比较，同时兼顾各方利益，权衡轻重后再作出决策，做到先算账、后实施。

（4）严格控制概算。分析变更对工程造价的影响程度，总投资应严格控制在批准概算之内。同时进行价值工程分析和项目全寿命周期的能效比分析，对工程项目有利的变，没利的不变。若变更后功能没减少，但造价降低的，可以变更；变更后造价适当增加，但功能较大幅度提升的，也可以变更。若确实需要变更，但仍有可能超批准概算的，则必须慎重考虑。

（5）严禁扩大规模。根据批准的概算、规模和标准来控制项目各类费用，严禁通过变更来扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容，避免工程变更的随意性和盲目性，使工程造价得到有效控制。

（6）杜绝滋生腐败。必须严厉杜绝通过变更来谋取私利的行为。建设工程各方参建人员的专业技术素质和职业道德水准将直接影响工程变更，若职业道德水准低下，则极易诱发人为的不合理工程变更甚至恶意变更。通过相互串通作弊，通过行贿、回扣等不正当手段，获取工程变更的审批，进而谋取私利，这也是一种工程建设领域的腐败行为，应予以杜绝。

3 控制工程变更的措施和办法

频繁且不合理的工程变更既增加了建设单位和施工单位正常的工作量，又扰乱了正常的施工计划和施工次序，增加项目管理的难度和协调的复杂性。因此，必须加强变更管理，健全变更管理制度，严格控制建设总投资。

3.1 建立健全变更管理体系

建立健全变更管理体系，实行分级管理、责任到人，从变更的受理、评估、确认到变更工程量的计量和变更价款的商定，都必须明确岗位的职责、权限和处理程序。

加强变更的批准审核管理，特别是对施工单位提出的变更，必须进行现场实察，然后确定变更的必要性和费用，符合实情后方可批准。

强化建设单位对工程变更的管理，以减少变更的随意性；建立变更过错追究制度和奖赏制度，以防建设过程中的违规行为。

3.2 完善完整前期策划

工程变更应从源头抓起。工程项目前期应充分调查研究，从经济评审、技术评审、功能要求、工艺要求、使用性能、质量要求、运行成本、社会要求、城市规划、全寿命周期等方面进行全面分析；结合批准总投资和类似工程进行多方案比较，以确定最优方案，且尽可能固化；切忌在建设过程中随意更改原方案。

设计招标前应对项目所在地的水文、地质、地下等情况进行详尽勘察，避免因勘察缺陷和遗漏而造成工程变更。同样，充分了解项目周边环境、周边居民情况、城市环境、市场材料价格环境等，因为这些因素都有可能影响项目建设过程的变更。

项目必须与当地政府的相关政策相吻合，必须符合当地政府的总体发展规划；项目前期就必须充分征求各政府职能部门的意见，以减少因不符合政策要求而产生的变更。

工程项目开工前应组织项目建设的各参建方对设计方案、施工方案充分展开交流、沟通和交底活动。对在施工过程中有不明确的地方和可能发生的疑点、难点进行探讨，共同商定处理办法，使得项目建设意图可以通过设计图纸来得到有效实施。这种交流、沟通和交底活动能够最大程度地避免和减少后期的工程变更，以便合理控制建设总投资。

3.3 加强设计变更管理

设计变更的原因是多方面的，包括工艺要求、工艺改变、设计者提高或降低标准、设计失误、设计漏项、设备选型不当、原设计与实际的现场条件不相符等，以及设计技术人员素质偏低、设计文件编制粗糙且达不到规定的设计深度和质量要求等。这些原因势必在建设过程中引发大量的设计变更。为此，设计人员必须要加强责任心，提高专业技术水平，提升职业道德水准；设计单位必须严禁与施工单位串通一气，利用变更施工工艺、变更材料等以及其他不必要的设计变更来谋取不正当利益。与此同时，施工图管理必须得到加强，通过施工图审图制及限额设计责任制，有效地控制设计变更，以减少因设计变更而引起的造价增加和工期延误。

3.4 充分发挥投资监理在变更控制中的作用

根据《上海市财政局关于印发〈关于加强财政性基本建设项目财务监理工作的指导意见〉的通知》的规定，上海市政府投资项目必须采用投资监理形式。投资监理机构作为政府委托的第三方机构对项目建设全过程的投资进行监管和控制。因此，投资监理必须遵循合法性、公正性、客观性的原则开展工作，并承担相应的审查责任和法律责任。

在项目决策阶段，投资监理的介入对投资控制十分有利。投资监理通过设计方案的深化和完善，可以全面了解总投资的变化情况，并且对以后的建设过程中可能出现的投资风险点进行预警，对投资的变化进行预测，敦促管理方尽早采取措施。

在项目建设阶段，投资监理可以独立审核变更要求，提出变更的必要性、真实性，计价的准确性及费用的处理意见，做到先算钱、后实施，避免不必要的变更发生。与此同时，加强对投资监理的管理，严禁投资监理与施工单位串通，报虚价、假报价，以及不合理的签证。

3.5 严格控制不平衡报价

低价中标高价结算往往是某些施工单位投标的策略，因而在建设过程中会出现大量的工程变更，且变更金额较大，进而造成工程结算价远远高于中标价或预算价，甚至超过批准的投资金额，导致工程项目造价失控。

由此可见，在招标过程中，应组织专家细致地审核和分析投标文件。在合同签订前，建设单位可组织专业单位对拟中标人的投标报价表进行审查，若发现有严重的不平衡报价项，应及时予以调整；同时计算和预测这些不平衡报价项在可能变更时的结算单价，并出具审核意见，经中标人及相关机构确认后，方可签订施工合同。 在建设过程中，建设单位应加强对因不平衡报价而产生单价变化的工程细目进行跟踪，严格控制与此有关的工程变更。

3.6 规范签证程序

加强工程项目施工阶段的管理，严格控制施工现场签证。依据合同相关规定，施工现场签证变更价款必须遵循以下原则：合同中已有适用于或类似于变更工程的价格，按合同已有或参照类似价格变更合同价款来办理相关经济签证；合同中没有适用于或类似于变更工程的价格，由施工单位按照合同规定提出适当的变更价格，报请监理和建设单位办理经济签证；对合同工程范围之外的或根据合同应由建设单位承担的额外增加的工作量，在工程量签证时，应重点复核该签证的真实性，确认费用计算是否符合合同条件，严格控制开口费用。

3.7 重视合同分析

全面分析合同中存在的缺陷，通过沟通、解释有争议的内容，统一合同双方意见分歧；同时对合同存在的风险进行评估，制定相应的风险对策，进而避免合同一方因风险太大而造成违约。

加强建设工程合同管理，明确有关工程变更条款的约定，特别是合同中对工程变更约束和激励作用的条款，从而使合同双方自觉减少不必要的工程变更，对工程项目的工期、质量和造价控制等产生积极的作用。因此，合同分析对建设主体各方的工程变更行为具有重要的导向作用。

工程变更必须依据原合同，必须严格控制变更范围、变更工程量，若变更太大，则要重新招标或开展竞争性谈判，签订新的补充合同。

3.8 依据变更内容进行分类控制

按照工程变更分级审批制原则，加强变更控制管理，即按变更项的种类、工作量大小和重要性分为一般变更、重要变更和重大变更；在实施过程中，根据变更等级制定相应的管理办法和审批流程；通过分类控制和分级管理，落实责任人，明确责任范围；加快变更处理进度，缩短变更处理时间，尽量避免或减少变更对工程造成的影响。

4 结 语

产生工程变更的原因是综合的和多方面的，一旦发生工程变更，或多或少地会影响工程的正常施工，也会对工期特别是对造价产生较大的影响。建设单位应分析变更原因，采取有效措施，加强变更控制，从而把超投资的因素消灭在萌芽状态。工程变更是总投资变化的主要根源，完善的变更管理将会使总投资得到有效地控制，项目管理水平也将迈上一个新的台阶，管理工作也将从粗放型管理进入到一个更加规范有序、更加科学的管理模式。