走向共赢：地方的经验和智慧——基于中越跨界民族劳工跨界流迁问题的讨论

韦福安 谭金玲 陈劲波

（广西民族师范学院，广西·崇左 532200）

《2010世界移民报告》 指出，东南亚地区区域内人口跨国迁移浪潮正在不断扩大。事实上，陈宁在1998年时已经做出判断，东南亚各成员国之间的关系将随着大东盟的建立趋向不断密切，跨国迁移的非法外劳不断增加的趋势也将不可避免[1](P35)。现在的情况或许正是当年陈宁所推测的那样，比如现在中越之间的劳工的跨国迁移趋势正愈演愈烈。为此，本文基于中越跨界民族劳工跨界流迁网络作为微观案例，介绍中国与越南跨境劳务合作实践的地方经验，以期为“中国-东盟命运共同体”战略构想的实施提供地方智慧。

一、“中国-东盟命运共同体”的一种微观视角：中越边境跨界民族劳工跨界流迁网络形成的田野实证

全球化带给跨国移民有两个巨大的影响是去领土化（deterritorialization） 和使移民通过跨国流动实现人力资本的转移、更新、积累与转换[2](P139)。21世纪初以来，跨界流迁于中国西南地区的越南劳工数量呈倍增趋势，这一趋势乃是中国-东盟一体化发展和中国主导实施“一带一路”战略的结果，更是全球化发展的必然结果。

（一） 跨界民族劳工跨界流迁主要动机

亚利山得罗.I.卡那勒斯对《北美自由贸易协定》(NAFTA)研究后认为，建立自由贸易区并不意味着它在多大程度上影响国际移民的动机，而是由于美国本身存在高级和低级劳动力市场两极分化，以及墨西哥无保障的就业市场和日益恶化的劳动力再生产条件造成的[3](P162)。由此看来，中国和东盟国家之间移民劳工的产生，乃是历史上出现的移民形式以及自贸区成立之前中国与东南亚国家在经济、贸易以及生产结构变化的结果。

1. 经济发展差距产生的推-拉作用是原初动机。推-拉理论认为“推”和“拉”双重因素决定了国际移民的存在和发展。笔者2010年初在广西靖西县YX镇DX村的调研了解到，8名越南边民跨境砍蔗是为缓解因2009年越南北部自然灾害导致的生活困难，而中国边境地区的劳务需求也正好能够解决了他们的生存问题。越南广宁省的一伙农村劳工在2011年11月22日经广西东兴市前往广西内地务工，因为他们认为在越南也很难找到工作机会，而在中国打工挣的工资比较高。从地缘政治和经济发展历史来看，经济贫穷落后地区的劳动人口向经济相对发达地区流动是一种必然。

2. 中越跨国双重劳动市场的初步形成。“双重劳动市场理论”认为，发达国家的经济体系中存在着资本密集型和劳动力密集型等主要部门与次要部门，导致了发达国家出现高级和低级两个劳动力市场。本土劳工大都选择资本密集型部门工作，那些劳动密集型的部门因为很难招到本土劳工，低级劳动力市场不得招收外国移民劳工入境务工，以满足劳动密集型产业的发展，正是这种需求促进了当代人口的跨国迁移[4](P5)。该理论对于解释当代中国城乡二元发展结构下对外来劳动力的结构性需求也同样具有说服力。广西崇左市总人口248.80万，其中的中青年劳动力48万人中，长期在东部沿海地区就业的就有42万人，导致该市常年劳工短缺较为严重。然而，未来农民工是否会出现大规模回流现象？美国发展经济学家托达罗认为：“如果城市收入为农村收入的1倍，只要城市失业率不超过50%，农村劳动力会不断流向城市。即迁移者预期收益差距缩小的情况下，则迁移者不愿流入城市甚或从城市倒流到乡村。”[5](P100-103)在目前中国城乡二元结构下，农民工正向流动仍具有合理性和相对稳定性。尽管出现一些农民工回流，但并不是普遍现象。一些已经回流的新生代农民工大多为已婚且生有子女，但他们不会考虑回去务农，而是将家里的蔗田承包给别人耕种，他们用打工期间积累的资金和技术在本地县城自主创业谋生；回流的90后年轻人也不甘心回到农村生活，而是靠在沿海打工学到的技术就近在县城打工，伺机创业，这基本反映了新生代农民工的基本心态。对桂西南甘蔗盛产区的调查资料显示：“家有小孩到广东打工”“家里小孩在县里做工”“家有越南人来打工”的家庭非常多。在滇越边境地区，大多数年轻人也是选择常年到经济发达的沿海地区打工挣钱，日工资不低于80元。按照2010年之前正常情况，越南边民在国内务工的日工资仅为15元左右。中国边民流动到沿海发达地区打工而出现的本地年轻劳动力空缺，则需要越南边民入境来填补[6](P70)。这其实代表了21世纪初以来的中越边境地区最大规模的、也最为明显的两种社会流动：边境地区农民向就业机会充足的城市流动；中国-东盟命运共同体进程中的越南劳工的跨国流动。

3. 中越跨界民族劳工跨界流迁网络的形成。20 世纪90年代国际移民的教训是，移民潮一旦发动了就很难逆转，这显然与业已形成的移民网络有很大关系。“移民网络是一系列人际关系的组合，其纽带可以是血缘、乡缘、情缘等。”[7](P65)中越跨界民族劳工跨界流迁网络通过四种途径形成。

一是依托原居地亲友带动的跨国流动网络产生的群体效应。高平省复和县的一个40多户人家的边境村屯颇具代表性，该屯绝大多数人来中国砍蔗已有多年[8](P75)。

二是从原先的劳工身份转变为越南劳工组织者。曾经在民间“中介”的介绍下到广西崇左务工“越南婆”（中越边境地区操粤语方言的中国人都习惯称越南妇女为越南婆），跟一些蔗农建立了联系，转变成越南砍蔗劳工组织者的角色，这种情况不在少数。

三是内外合作组织劳工的网络。越南的合作伙伴负责组织劳工跨越边境，国内合作者负责从边境运送越南劳工到蔗区去砍蔗。边境县市腹地的不少农村雇主都通过这种途径雇佣到越南劳工。

四是以边境县市腹地农村的跨国婚姻家庭作为劳工需求信息的中转站。如原来作为越南砍蔗女工的阿凤，于2010年春节后嫁入BM屯周家，此后每年甘蔗收割季，村里蔗农大多委托阿凤联系娘家人帮找人来BM屯砍蔗[8](P74)。

跨界族群的“熟人社会”构成了移民劳工的天然“移民场域”，对劳工的跨界迁移网络起重要作用。“越南劳工正是借助跨界民族共同的文化特征的‘熟人社会’进入西南边疆而很容易适应‘移民场域’，他们一年又一年一代又一代在移民场域中获取经济资本，扩大社会资本，得到当地雇佣者的欢迎，形成了‘移民惯习’。”[9](P49)

（二） 西南边境地区越南劳工的族属身份及其地域来源

婚姻性跨国人口迁移常常依赖于族群认同，即跨国婚姻基本上为族内婚。在滇越边境，个案如同为傣族的陆少忠（50岁，金平县勐拉乡金水河村村民） 与刀美英（37岁，来自越南清河县万门村） 夫妻[10](P5-6)、毕国民（43岁，金水河村） 与王自英（39岁，来自越南封土县坝单村） 夫妻[11](P6-7)、还有壮族村民所娶的越南媳妇都是侬人，苗族村民娶的越南媳妇都是蒙人等等。受访的中越边境跨国婚姻者均认为：“同一民族语言相同，没有交流障碍；生活方式相似，不会感到不习惯。如果与自己不是同一族群，就不会嫁过来。”[10](P6)

经济性跨国人口迁移也基本上倾向于有共同的族群认同。如瑶族身份的香蕉种植园老板谈到他长期聘用有8名蓝靛瑶的越南工人的理由[10](P5)；桂越边境调研也表明，语言相通才能顺利请到越南劳工。如广西上思县居民以壮族居多，县城距离口岸城市东兴市130公里，但是该县蔗农雇请的砍蔗工也都是越南侬族、岱族人，多数是从距离该县至少230公里的凭祥和龙州入境。因为从东兴口岸入境的大多是越南京族人不会到上思县务工。

可见，越南劳工的族属身份为中越跨界民族的岱族、侬族、瑶族、蒙人（苗族） 和京族等；中国西南边境地区越南劳工的地域来源是越南北部与中国毗连或邻近的省区。

（三） 越南劳工人数规模估测及在中国的地域分布

1. 越南劳工人数规模估测。国际移民研究专家斯蒂芬·卡斯尔斯认为，没有什么特别的制度监测亚太地区的人口流动……非法移民的数目只能估测[12](P62)。1998—2001年间非法穿越边境到广西的越南人估计在6万人左右[13](P52)。从事季节性的越南砍蔗劳工约占边境地区越南劳工总数的85%左右。一份来自崇左市政策研究室的资料显示：“2010年甘蔗榨季，砍运工缺口达到5万人。这些缺口由外来民工（主要是越南劳工） 来填补。”2013／2014 年榨季流入崇左市的越南砍蔗劳工达到6 万人，其他行业的越南劳工至少有1万人，较为集中在搬运、建筑、餐饮等行业。另外，跨国婚姻家庭中的越南妇女因为无法取得中国国籍，应属于越南劳工范畴。2009年云南边境跨婚姻人数为2.5万人左右。由于对边疆少数民族地区跨境婚姻统计难度大，当前云南跨境婚姻的人数应超过这一数据。……目前较为合理的估算，应该在3.5-4.5万之间。”[14](P48)其中中越跨境婚姻居多；桂越方面，截止2000年，约有8000多名越南妇女与广西8个边境县(市)边民非法通婚[6](P68)。据不完全统计,从上世纪80年代末以来的10多年时间里，仅在广西就出现了1万多例跨国婚姻[15](P14)。事实上，中越边民跨境通婚的比例远高于目前政府公布的数字。换言之，中越边境地区的越南劳工数量远远超过10万人。

2. 越南劳工在中国的地域分布。从2005年开始，物质上获得成功的越南砍蔗劳工为输出地那些潜在的移民劳工提供了一种强有力的示范效应，新加入的越南砍蔗劳工在有过中国砍蔗经历的老劳工的带动下也逐年增多。内地蔗农也已经效仿边境地区的方式雇佣到大批越南砍蔗劳工了，距离边境两三百公里的广西中部的N市、L市和G市等地郊区的农村蔗区也已存在大量的越南砍蔗工。可见，连接国内外移民链一旦建立起来，移民劳工会在社会支持网络的带动下开创新的接收地，产生“滚雪球效应”。

“法国发动的中法战争尽管事实上造成极大的破坏性，但客观上开启了中越边境地区的近代化。”[16](P32)如今边境地区盛行法式建筑的立面装饰格局，从某种程度上可视为近代以来中法交往在边境地区留下的文化成果。2007年，广西边境P市进行城市风貌改造，政府要求在3个月时间内将城市主干道两旁的建筑立面统一为深黄色的法式雕花装饰。一时间，各建筑工程队同时开工，来自越南的建筑工人至少500人。事实上，边境腹地农村和内地一些城市的新建住宅楼盘也盛行法式建筑，也为越南建筑劳工提供了更广阔的内地市场。当然，进入中国的不少无技能的越南劳工也在黑中介的组织下，已经深入到更远的东南沿海地区进行非法务工了。

二、地方实践的经验与智慧：滇越、桂越边境跨界民族地区先行先试跨境劳务合作

地方政府出台边境地区跨国界的经济合作政策，对国家层面的政策与法律的制定具有先导性和前瞻性。

（一） 解决非法移民问题的国际经验及启示

国际社会对于非法移民问题的治理，国家的单边行动已经被证实是失败了，正如国际劳工局移民研究专家比马尔·高斯所说的那样：“对准入的限制本身并不能阻止移民；它们只是将流动驱使到非正规渠道，这就是当今的情况。”[17](P96)跨国移民劳工毫无疑问地成为新世纪中越乃至中国与东盟国家国际关系协商方面的关键问题。国际移民专家曾在不同国家和不同时间尝试过不同做法，比如：“取消短期停留签证；使居住和工作签证多样化；引入份额或‘计分许可’（如2011年的加拿大和德国）；使无证移民正规化以解决劳动力短缺（如2004年的意大利）；签署双边季节性移民协议（如1974年加拿大和墨西哥）；加强与迁出区域的共同发展以及与移民本身的合作；签署自由贸易协定，以商品的自由流通取代人口的自由流动等（如1994年生效的‘NAFTA’）。鉴于中越跨界民族地区的特殊性，签署双边季节性移民协议和加强与迁出区域的共同发展更符合实际。”[18](P58)签署成功的协议需要达成以下共识：一是中越两国务实磋商；二是建立共享的统计信息（工种、劳工数量和收入等信息） 和信息沟通交流机制；三是协商建立相应机构以实施移民劳工的工作许可证制度；四是劳工返回协定。事实上，中越的边境对应省区一直在正常性地开展双边协商，加强了跨界民族劳工流动的秩序性。

（二） 云南、广西边境地区跨境劳务合作的先行先试

云南边境州（市） 与越南、缅甸边境毗邻省市签署了跨境劳务合作协议始于2012年。2012年，云南文山州与越南河江省签订了《中华人民共和国云南省文山州人民政府和越南社会主义共和国河江省人民委员会2012-2015年合作规划》，在此基础上，双方于2014年签署了《中国文山州人民政府与越南河江省人民委员会跨境务工管理协议》。2013 年12月21日，德宏州就跨境劳务合作与缅甸毗邻省区协商一致的基础上，审议通过并于2014 年1月1日施行了《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》。德宏州一开始以瑞丽市为试点，颁布实施了《瑞丽市境外入境人员服务管理办法（试行）》等制度和措施，在瑞丽市设置一个多部门集中联合办公的“瑞丽市外籍人员服务管理中心”，给在瑞丽的境外人员提供“一站式”服务，瑞丽市的跨境劳务合作被认为是成功的经验。2015 年5月以来，云南省红河州和保山市也分别出台了《红河州境外边民入境务工管理办法》和《保山市境外边民务工服务管理暂行办法》，《文山州跨境务工管理暂行办法》也已获批并在2015年底颁布实施。这样，云南边境各州市与周边国家的毗邻省区的跨境劳务合作已经开始步入了法制化、规范化轨道。

2012 年8月，广西东兴国家重点开发开放试验区启动，防城港市出台了《东兴市境外边民出入境管理办法》。2015年6月颁布的《东兴国家重点开发开放试验区境外边民劳务管理暂行办法》，按照“谁主管谁负责、谁聘用谁负责”的原则，实行“双证”（企业的《用工资格证》和越南劳工的《务工证》） 制度和“封关”运行的模式，以证管人和以企控人的管理模式，实现对越南劳工实施由“堵”为“疏”的转变。东兴市“封关”运行的模式借鉴云南瑞丽市的经验，但这一“封关”模式只满足了一个市区范围的用工需求，而广阔的边境内陆腹地发展中出现的大量劳工缺口同样渴求越南劳工来填补。为此，2013年12月24日，广西与越南边境四省（广宁、谅山、高平、河江） 联合工作委员会在广西南宁举行第六次会晤，双方已经将跨境劳务合作写入了共同签署的会晤《备忘录》，双方在2015年4月25日的越南河江第七次会晤上，讨论了有效落实各项合作协议的相关事宜。这表明，广西与毗邻的越南边境四省区关于跨境劳务合作已经向着有效落实的目标迈进了。

上述云南和广西的各边境地市充分利用国家给予的重点开发开放试验区和跨境经济合作区的优惠政策，开展了跨境劳务合作的先行先试实践。从时间序列看，两省制定出台境外边民劳务（或跨境务工） 管理暂行办法早于国家出台的相关政策，人力资源社会保障部、外交部、公安部、文化部联合颁布的《外国人入境完成短期工作任务的相关办理程序（试行）》在2015年1月1日才开始实施。这就意味着，云南、广西重点开发开放试验区和跨境经济合作区“先行先试”跨境劳务合作，国家给予地方灵活运用国家政策的认可。此后，《红河州境外边民入境务工管理办法》 《保山市境外边民务工服务管理暂行办法》 相继于2015 年4月15日和7月1日实施，《文山州跨境务工管理暂行办法》和《东兴国家重点开发开放试验区境外边民劳务管理暂行办法》也已于2015年底出台实施。但是红河州和保山市的管理办法约定跨境劳务合作的适用对象大多只是与其毗邻国家的“境外边民”。所不同的是，《文山州跨境务工管理暂行办法》跨境劳务合作的适用境外对象扩展到所有越南河江省或中国文山州居民身份的务工人员，越南河江省务工人员只要持双边约定有效证明进入文山州后，完成办理住宿登记、健康检查、务工登记、临时居留等手续后，可获准在边境县停留或务工1年以内；进入非边境县（市） 务工的，可以到居留地的“跨境劳务管理服务中心”一站式办理相应手续。这样，合法入境劳工办理手续的程序简化了，其务工期限也得到了保证。文山州的经验为中越边境其他地级市（州） 与毗邻的越南边境省区签署双边季节性移民劳工协议的探索提供了有益的启示和对入境劳工的服务管理提供了范式。目前，崇左市承接广西壮族自治区跨境劳务合作先行先试试点工作，该市在制定方案、建立健全组织机构、会晤对接和签订协议、制定管理办法、扶持劳务中介、设立“一站一中心”（跨境劳务争议纠纷调处站和崇左市跨境劳务管理服务中心） 等工作正在有序推进。可喜的是，广西在解决了入境边境县市区的越南边境地区劳工的务工问题上又迈出了一大步，2017 年2月10日，防城港市与越南广宁省、崇左市分别与越南谅山省和高平省、百色市与高平省签署《关于开展中越跨境劳务合作的协议》，随即出台《中越跨境务工管理暂行办法》，将云南、广西全边与越南毗邻省区的跨境劳务合作推向更高的层次发展。当然，入境劳工务工手续尚有需要进一步完善的地方，比如，当入境劳工办理完各项手续后，只需换取一张便于携带的务工智能卡，便可以在其入境的地州市行政辖区获得用工资格的企业或个体雇主处打工，这需要广西和云南当局开发和设立入境劳工务工的管理信息共享平台。

三、共赢路上存在的问题与解决策略探讨

（一） 仍有大量非法入境的越南劳工在边境地区无序流动

目前，内陆边境地区因自身的自然地理和市场局限，短时间内很难吸引发达地区大企业前来投资置业，也远未形成产业集群。当然，与20世纪末相比，边境地区的发展步伐大大加快了，这从2019 年7月P市相关部门提供的入境广西崇左的越南劳工一组数据可以看出：2017年8-12月，广西崇左市用工量为8.2万人次，2018年进入该市的越南劳工为14.4万，大部分为砍蔗工，截至2019年6月，入境越南劳工约为6.5-6.6万人。另一个来自专门从事越南劳工的人力资源GF公司数据是：2018年入境崇左市并赴该市所辖六县市（除天等外） 的越南劳工大约有18万。我们且不讨论哪个部门或机构的数据更准确可靠，仅2018年入境广西崇左市务工的越南劳工数量，都比2014年前每年进入云南和广西边境州市的越南劳工总量增加了将近一倍。同时，在调研中，我们发现这样一种现象：一方面是边境的加工企业仍需求大量越南劳工，另一方面是部分越南劳工不愿到这些企业务工。究其原因，主要是因为很多入厂的越南劳工无法适应加工企业的技术要求，淘汰率大概在60%左右。纺织加工企业更甚，越南劳工留存率低至大概只有10%。因此，少量越南劳工除了转到技术要求不高的农副产品加工企业之外，绝大多数是非法进入了广大的农村腹地从事农业生产或伐木等工作。调研事实表明“越南劳工（目前） 根本上就不会对本土劳工的就业构成威胁。但是，当前中国出于维护本国主权利益考虑而阻止跨界民族劳工入境，使得绝大多数越南劳工身份继续属于非法移民劳工。”[18](P58)在中国西南边境和边境腹地大量存在非法劳工，可能会产生一系列的社会问题。如果解决不好，很可能会影响到中国与周边国家的关系，甚至对和平边疆关系的构建也会产生负面影响。

（二） 值得探讨的一种解决策略

越南劳工通过劳务公司统一办理入境和务工手续之后，被安排到工厂务工。这一做法是在“谁用工谁负责”规则下明确了政府、工厂和劳务公司依法管理的权力和义务，也保障了部分入境劳工的有序流动。至于解决技术要求较高的企业能招到符合要求的越南劳工的问题，有学者提出对越南劳工进行职前培训，这无疑是一种解决办法，但不管是企业还是劳工自身，目前都无法承受过高的培训费用。在调研中了解到，越南河内开设有专门的职业技术培训学校，培训期大概在六个月到一年，培训内容主要是语言和技术，费用大概在6000元人民币，由越南劳工自己承担。但培训后的劳工主要流向日本、韩国和欧美。就算通过对越南劳工培训满足诸如电子加工厂和纺织加工厂的用工需求，也无法从根本上遏止大量在厂外务工的非法劳工。因此，一种值得探讨的策略是按照“谁用工谁负责”的规则，将政府、工厂与劳务公司三主体共管的模式尝试运用到规模化发展的季节性农业生产行业中。具体的做法是，地方政府出台政策，在农业用工高峰的季节，允许劳务公司帮助越南劳工办理相关手续，将他们送到务工地进行务工。对于签订协议接收越南劳工的用工方，并不是农户本身，而是农户联合起来成立的具有企业性质的农业合作社。广西崇左市已经规模化种植甘蔗，人力资源管理部门认为，该市砍甘蔗的劳工需求量很大，地方政府需要灵活调整管理办法，比如相关管理部门曾考虑通过村委开具用工证明，劳务公司将越南劳工送到用工地之后由村委进行监管。不管是成立农业合作社，还是委托村委会管理，这在广西崇左市蔗区具备了实施的可行性。一是开展先行先试的策略在于地方政府，成功的实践可以获得国家的认可，之前的跨境劳务合作已经有了成功先例；二是崇左市推行的土地“小块并大块”扩大甘蔗种植面积的政策，客观上为成立农业合作社或通过委托村委会管理越南劳工创造了条件。崇左市当初推行土地“小块并大块”的政策，其主要做法是丈量确认农户的土地面积，农户以土地入股，然后打破农户土地之间的沟坎界限，将土地平整。其初衷是要使用机器耕种和收割甘蔗，以缓解本地劳工短缺时不需要吸收大量越南劳工，但由于该市山地多平地少，除了部分地方可以采用机器耕种外，该市与多个厂家共同研制的甘蔗收割机无法派上用场。因此，每年11月至次年4月的甘蔗收割季节，仍需要大量的越南劳工前来务工。因此，尝试进行政府、农业合作社或村委会和劳务公司等多主体共管的实践，这对于深化中越跨境劳务合作的探索与实践无疑是具有裨益的，或可减少非法劳工可能带来的系列社会问题。

四、国家战略、地方利益和跨界民族的“互动合作”，对于构建“中国-东盟命运共同体”的价值将越来越凸显

进入“中国-东盟命运共同体”的时代，中国与东盟的各接壤国的边境概念中体现了一种主体间思维。因此，边境的发展需要打破中国与外国、中央与地方、政府与边民、跨界民族的国内部分与国外部分等的简单二分模式，而应体现为“共主体（co-subjectivity）”[19](P157)。“一带一路”事实上将跨界民族乃至周边国家再也不可能独立于互惠和共存的关系而存在。中越边境地区开展中越跨境劳务合作的成功实践，首先是基于中越跨界民族地区亲缘、族源和地缘等文化认同作为基础条件，但是国家的行动才是这一地区成功开展中越跨境劳务合作的决定性因素，中越跨境劳务合作只是视为构建“中国-东盟命运共同体”的地方尝试。但事实一再表明，中越边境地区劳务合作是全球化进程的地方参与，作为中国-东盟开放合作“桥头堡”的云南和广西边境地区全面融入国际化进程已是历史必然。中越边境地区的跨境劳务合作对于劳工迁出地和劳工流入地经济的发展具有重要的推动作用，践行了“与邻为善、以邻为伴，巩固睦邻友好与深化互利合作”宗旨，也体现出一种自下而上的全球化力量。面对越南劳工的跨界流迁而不断增加的复杂局面，不管是政府还是媒体，都应该持更为理性和包容的态度，积极地将这一跨国联系的社会化态势加以“培育”。基于“文化相融与合作共享”的跨界民族协同发展的思维考量开展中越跨界民族劳务合作，未来在相对完备和内涵更加丰富的移民政策和移民管理体系框架下的一个更为开放和完善的全方位的跨界民族经济协同发展机制等，都将是中国-东盟命运共同体的重要的有机组成部分，这也应成为各级政府深入思考和研究专家们深度研究的重要课题。