人情关系：实现基层治理现代化的桎梏

摘要：在我国，在高度亲密化的农村“熟人社会”中，人情化治理成为基层治理的重要政策动员机理。从基层来看，中国社会是乡土性的。在乡土社会中，乡村文化中蕴涵着“人情往来”的传统观念、乡村公共空间中蕴含着丰富的动员资源、并且乡村人情关系具有稳定性和继承性，这使得基层政府公共政策执行的进程中不可避免地嵌入人情关系，具体表现为政策执行的人情关系常态化，人情关系成为基层政府政策执行的变通路径等。本文研究发现，人情关系在乡土治理中具有牢固的社会基础，其所形成的稳固的社会秩序成为了基层治理主体进行利益交换的工具，这造成了基层治理进程中所出现的：腐败性偏离、治理性偏离等现象，当外来的行政秩序（驻村干部、政策等）、治理技术等与乡土社会的内生秩序（人情往来、家庭结构等）发生互动和博弈时，人情化的治理工具往往限制了基层治理现代化、规范化工具的推广与运行，这不利于实现基层治理现代化。乡村治理作为国家治理体系中的重要组成部分，如何利用乡村治理空间中的治理资源成为提升基层治理能力和实现治理能力现代化的重要着眼点，在面临着人情异化、社会裂变、缺失制度信任等困境时，加强制度合法性建设，实现农村再组织化打破熟人社会裂变，理清乡村精英的正负面功能，结合“人情嵌入型”的治理路径重塑乡村治理方式，释放出乡村社会中的治理能量，提升基层群众的幸福感成为基层治理的重要使命。

关键词：熟人社会；人情关系；基层治理

一、引言

中国是一个乡土社会，在一个具有高度亲密性的社会环境中，由于基层群众文化水平低、获取资源的途径有限以及生存环境的稳定性，基层群众不得不以现有的亲友圈、人情圈为基础不断扩充自己的交往范围试图获取更加丰富的资源或权限。这种高亲密度的人情往来使得乡土社会具有信息对称性、互动在场性、价值共享性等特征。而整个乡村治理的运作机制上，主要是靠熟人社会和群众路线来维系。信息下乡、技术下乡、资本下乡等治理资源在实际的运作中的推广与应用也受制于乡土“熟人社会”，并且在整个乡村治理空间中，某些经济能人、社会能人、政治能人由于具有各自领域的突出优势，这些乡村精英拥有更为广泛的人际圈、更加广泛的治理资源、更为优异的治理能力，其占据了乡村人情网络结构的关键节点，发挥着行政体系外的沟通桥梁作用。在乡土社会的情境之下，基层治理方式背后的治理手段选择问题、治理责任落实问题、道德评价问题、群众感情问题、等在整个社会公共空间中都具有特殊性，基于熟人社会的特性，利用乡土人情资源创建规范化的人情关系网络、建设与乡土社会相适应的公共道德评价平台、提高基层群众对于基层行政体系、正式制度的合法性认同，建立与“熟人社会”相适应的治理方式，提升基层治理能力。

二、熟人社会中的人情现象以及表现形式

熟人社会的人情现象在具有区域性的农村场域中具有特殊性，研究人情关系必须结合农村熟人社会的社会基础，用村庄社会的语境来理解人情现象。熟人社会的形成依赖于血緣、地缘、血缘和地缘的混合因素，具有血缘关系、地缘关系的群众团体统称为“自己人”。基层群众的行动逻辑为“都是自己人”、“为了自己人好”，在不同的村庄类型中，人情关系的运行逻辑也具备可变性，在人情关系较为分散的熟人社会中，人情属于个人表达性行为范畴；在团结型的熟人社会中，人情是依附性行为选择；在分裂型的村庄中，人情关系扮演着瓦解冲突的“粘合剂”角色。在公共领域内，熟人社会的“文化——网络”结构会影响群众的实践逻辑，人们的理性选择或者是理性行为中间不可避免的或掺杂私人情感，这使得在公共领域中，公共政策的执行、评估等都必须结合“礼”与“理”，实现合情合理的基层治理。在乡土社会中，人情现象主要体现在以下几个方面：

（一）礼治

韦伯认为权威分为三种类型：个人魅力型权威、传统型权威、法理型权威。但在农村熟人社会中，群众给予正式制度或正式安排合法性认同是人们理性选择的结果，但碍于“人情”或“面子”，为了获得群体肯定性的道德评价，人们往往会在理性行为选择中掺杂关系情感。自发于“熟人社会”的村规民约中包含着丰富的社会伦理基础、丰富的乡约治理文化、传统乡约规制秩序，这些“地方性知识”是村民在长期生活中自觉形成的历史传统、文化印记以及心理认同。国家法律对村规民约的认可、村民对传统习惯的认可、道德舆论对村民的心理强制，形成了“有约必守”的外在强制力基础。但人们遇到公共性问题，人们习惯于从传统道德中寻找解决办法。并且，在乡土社会存在着某种长老权力，在日常纠纷中，往往有年长的人作为裁判的审判者，即用道德的标准审判对错，在这其中，长辈们就充当礼的象征，其面子在基层社会的运作中包含了乡土社会的运行规范。

i2 j农村共同体

由于基层群众长期生活在一个固定的场域内，并且不同个体之间也存在着长期生活在一起的可能性和预期。基层群众由于这种稳定性的关系形成了对一些事情的共同性认识，从而也就增加了公共领域内的人、事、物的可知性，在地域性很强的村庄内形成可“农村共同体”。在信息传递方面，因为群众之间有重叠的人情网络关系，社会群体中存在着广泛的利益，在整个农村共同体中具备信息共享性的特征，在涉及群众利益的公共事务中，个人与群体、治理主体与治理客体所发生的互动具有在场性，问题诉求与需求能得到在场的表达与倾诉。此外，不同于城市，乡村具备村民所共同认可的价值规范，乡土社会中存在着的大家所共同认可的“公私秩序”引领者基层治理的手段选择。

（三）乡村精英对于基层治理的正负功能

乡村精英基于人情塑造紧密的社会关系网络，对基层治理发挥正负功能；在较为分散的村庄结构中，维系不稳定的社会关系结构成为乡村精英的主要功能，并且乡村精英对于村庄的治理具有不同区域和不同类型的划分，在人情——关系——治理的分析框架内，乡村精英扮演着联络社会网络节点的“网格员”，乡村精英在公共事务的参与中具有优势，政治精英参与公共事务的类别主要包括：调解邻里纠纷，政策落实等；经济精英参与的公共事务主要包括乡村修路、项目投资、社会救助等；社会精英参与的公共事务主要包括红白喜事。因此乡村精英能够扩充乡村获取资源的来源，能够维系社会秩序的稳定。而不同的精英类别其所能扩大的人情关系范围也不尽相同，政治经济较经济精英和社会精英在乡村基层政权范围内其所涉及的人际交往范围更为广泛。乡村精英作为基层治理的重要主体，在治理进程中掌握着实际的治理权威，这使得正式关系的背后会隐含着非正式方式的运用，在治理手段的选择上首选的是非正式手段，乡村精英利用人情关系处理公共事务成为最为常规的手段，由于乡村治理制度的不完善，导致乡村精英的权力膨胀，这使得乡村精英在运用权力时淡薄规则。因此，乡村精英对基层治理发挥着正负功能。

三、人情关系在基层治理进程中的运行逻辑

在乡土社会中，人情关系的存在具有普世性，治理责任的落实、治理手段的选择等都不可避免的掺杂人情因素，在农村场域内，人情关系的存在具有夯实的社会基础，在庞大的人情交往关系网络中，掌权者以人情关系为行动逻辑开展工作，结合权力实际运行中所具有的庇护主义表现都形成了人情关系在基层治理进程中的运行逻辑基础。

（一）庇护主义

由于只有少部分人才能掌握乡村的实际治理权力，对于某些容易引起利益纠纷的领域出现信息垄断现象，不具备与上级或掌权者拥有亲密人际关系的弱势群体，往往处于弱势地位。由于对于自身利益的理性思考，实际掌权者作为资源支配者往往不会依靠正式制度与规则来支配资源，而是倾向于运用个人的人际交往网络来实现所谓的公平分配。从而虚化了基层掌权者作为共同利益维护者的角色，强化了其作为维护小部分群体利益“庇护者”角色。

（二）人情关系存在的社会基础

农村等公共场域内，人情关系并不仅仅是表面上的人情现象，人情关系在基层治理中的运用主要表现为一种利益交换的工具，人们都倾向于在熟人社会中所采取的行为举措是能够获得熟人的肯定性评价的，因此在人情交易中所形成的人情秩序作为熟人社会的内核能处理好社会关系，为人情关系的自我维系奠定稳固的社会基础。此外，中国延续多年的农村传统文化中所包含的“人情往来”的成分成为农村共同体所共同认可的价值观念，这也夯实了人情关系存在的社会基础。

（三）人情关系网络结构

人情是熟人社会交往的主要逻辑，以人情关系的存在为基础形成了“微观权力关系网”。在乡土社会中，乡村干部依照以人情关系为主的运行逻辑开展工作，放弃了某些制度性的正式规范要求，将一部分政治利益作为交换的工具以维系自身的利益人际关系网络。在整个复杂的人情关系网络结构中，除了地域人情、血缘人情，乡村精英在人情关系网络结构中扮演着联络者角色，这也使得人情关系在基层治理中能产生更为广泛的影响。

四、“人情嵌入型”治理路径所面临的困境

人情往来并无过错，它仅仅只是作为一种习俗文化存在于社会关系中。但是由于人情关系发展削弱了政治合法性、正式规则的运行攀附于人情关系形成负面社会效应导致各种腐败和寻租现象的发生、人情关系的滥用侵犯了少部分群体的利益，政府的公信力也受到群众的质疑。在当前基层法治化、基层现代化的背景下，这些人情关系都增加了基层治理的难度。

i1 j人情异化

现代社会的转型使得人情关系内部的情感性成分、工具性成分和规范性成分在发生变化，进而导致人情关系的表现形式也发生了重大变化。乡村社会结构中的人情关系问题导致基层的政策不能够被完美或者完整执行，基层人情关系的复杂性也与执行机制的偏差具有不可分割的关系。随着现代化的侵入，农村人情开始出现异化现象，人情成为乡村治理的主要手段，当人情被榨取式利用之后，村庄出现严重的空心化现象，村民之間的互动难以维系，熟人社会的社会基础日渐崩塌甚至解体，这都加重了基层治理实现善治的治理难度。

i2 j熟人社会的裂变

虽然血缘关系的存在中和了农村社会的分化，半工半耕的生产方式也在一定程度上抑制了农村经济上的分化。但是由于乡村人员外出务工的长期化、现代文化对传统乡村文化价值的冲击造成乡村文化的道德要素发生质变、乡村社会缺乏吸引能人乡贤的管理制度等造成了高度亲密化的乡村熟人社会开始出现社会分化，使得农村也日益呈现出裂变现象。并且由于人情关系的转变跟不上现代社会转型的速度。基于人情关系所形成的“有事情，找关系，走后门”的行为模式不能跟上基层治理现代化的变迁速度。伴随着农业现代化的发展，农民个体化发展趋势日益显著，农民的去组织化开始逐渐打破传统农民之间的团结局面，因此人情关系的变迁给当前的基层治理留下了治理空缺。

i3 j制度信任缺失

农村在世代沿袭中形成了群我主义行为逻辑，以致于在基层治理中治理主体不得不面对“有宗族认同而无国族认同”的政治信任格局，人们发现问题时倾向于通过非正式关系寻找解决问题的途径。虽然熟人信任能初步打破群众内心的防线，但是需要实现现代化的治理目标，法治道路是不可避免的，基层必须打破对非正式制度的过度依赖，完善社会治理的格局。

五、总结与建议

熟人社会运用于基层治理的进程中具有合理性，但村庄经济的社会分化以及由于人情压力给基层治理带来了沉重的负担，如何规范化人情关系，如何理清人情现象合理利用人情化资源成为打破当前治理困境的重要抓手。伴随着人情关系异化的不断发展，渗透在人情关系中的利益要素更加明显，传统的乡规民约成为制约基层治理合法化的要素，因此必须完善乡村治理机制，结合乡村“礼治”、“德治”与“法治”，最终实现基层善治。由于农村人情社会出现的裂变现象使得农村的紧密型不如从前，乡土社会农民出现的去组织化的现象使得社会网络结构更加松散，因此必须实现农村的再组织化，实现人情关系的自我维系，降低社会运行的成本。此外，由于基层政权的掌权者或者乡村精英倾向于利用非正式制度进行资源分配、社会管理，弱化了政治合法性，基层群众缺乏对正式制度的信任，反而依赖于人情关系解决问题，必须强化正式制度的合法性，在基层治理法治化的发展进程中，摈弃传统文化中人情关系的糟粕文化，逐步实现从熟人信任到制度信任。

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基金项目：中南财经政法大学中央高校基本科研业务费专项资金资助“乡镇服务能力建设的动因、模式与效果研究—基于“全国乡镇政府服务能力建设典型案例”的多案例分析”（编号：202051221）。

作者简介：张孟阳（1997—），女，湖南人，研究生在读，研究方向，基层治理，农村发展。