关于抚州市推进高标准农田建设的探讨

章临婧

摘要：建设高标准农田是保障国家粮食安全的重要基础，是推动现代农业高质量发展的关键途径。本文基于对江西省抚州市的调研，对抚州市高标准农田建设工作建成情况进行了概括，分析了抚州高标准农田建设中存在的主要问题，并提出了具体的解决思路与对策建议。

关键词：高标准农田 存在问题 对策建议

高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为基本农田实行永久保护的耕地。建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，是国家提高农业综合生产能力、统筹农村资源开发、推动农业现代化以及激发乡村振兴活力的重要战略部署。

本文基于对江西省抚州市高标准农田建设情况的调研，系统梳理抚州高标准农田建设中遇到的突出问题，并提出具体的解决思路与对策建议，为进一步推进我国高标准农田建设工作提供理论支撑与实践参考。

一、抚州市高标准农田建设情况

自2017年起，江西省在全国率先从省级层面统筹整合资金，启动新一轮高标准农田建设。根据规划，2017-2020年，抚州市以3000元/亩的标准统筹整合建设资金49.23亿元，建设164.1万亩高标准农田。抚州市通过强化组织领导、规范项目管理、深化机制创新，高标准农田建设取得明显成效，建设进度和质量均走在全省前列。项目的建成及投入使用，有力地提升了农业生产能力，建成后的高标准农田灌溉平均保障率达到85%，田间道路通达率超过95%，主要农作物耕种收综合机械化水平提高至74%，进一步保障了粮食产能，为加快现代农业发展创造了条件。

二、抚州市高标准农田建设存在的问题

（一）部分农户积极性不高，依赖思想过重

高标准农田项目建设的主体是农民，受益的也是农民。随着项目建设的推进，农田产量明显提高、流转租金成倍上升，老百姓参与意愿逐渐增强。但仍然有少数农户对高标准农田建设的政策不了解，参与意愿不高。同时，进行田块规整化处理时，需要对已有承包经营权进行调整，无法做到“绝对公平”，一些原来田块好的或是调整后利益减少的农户积极性不高，甚至产生排斥心理。此外，一些村、组、农户认为高标准农田建设项目是政府投资的工程，理应由政府全权负责，常常提出不符合工程规范的建設要求或是不合理的补偿要求。

（二）部分项目设计不科学，管理监督粗放

一些项目从立项到开工建设的时间比较短，规划设计过程中摸底调查没有做足，方案设计比较仓促，致使项目设计与现实需求不相符，造成变更量大、项目实施困难或者被迫修改设计方案。其中，部分项目的后期变更与前期规划设计是不同单位负责，进行后期变更的工作人员不了解项目初始规划时的具体情况，难以给出合理的建议，只能被动接受变更诉求，导致最终建设效果偏离了原定目标。一些项目在施工过程中，为了施工便利未严格按照要求进行操作，导致耕作难度增加、耕作层被破坏、耕地质量下降。挂靠、转包、违法分包的现象仍然在一定程度上存在，由于层层转包，实际施工队伍能力不足，施工单价过低、标准降低。此外，还有一些镇、村管理人员力量相对不足，个别监理单位的工作人员责任心不强、素质不高，执行监理规定不严，监督不力，导致项目建设质量未全部达标。

（三）建后管护经费不到位，权力责任虚化

根据相关规定，各县（区）需按照15元/亩/年的标准安排专项管护资金，但一些地方经费落实不到位，而且随着建成的高标准农田数量不断增加，对管护经费的需求也在逐年增加，可用资金与实际需要之间的差额不断拉大。一般而言，高标准农田建成后，已流转的由经营主体实施管护，未流转的移交给行政村，乡镇为建后管护责任主体，村委会为实施主体。但实际上“谁使用、谁管护”的原则并没有真正落实到位，存在权力责任虚化的现象。一些村集体经济基础薄弱，缺乏主体动力，管护意识差；一些村长期在家从事农业生产的村民很少，管护难以到位；一些经营主体由于后期运营乏力，管护不到位，建设不可持续。此外，由于一些不可预见的情况，如自然灾害等原因，出现了基础设施损坏，修复主体不明确，乡镇或村集体又无力承担。

（四）资金来源渠道较单一，成本不断攀升

到目前为止，抚州市高标准农田建设主要靠政府投入，即通过省级统筹进行资金筹措，社会资本参与度明显不足。同时，以往的建设一般是按照“先易后难”的原则安排项目，未来建设中，地点偏远、项目点分散、梯田多等情况会比较常见，土地平整、物料运输等项目施工方面的人工成本随之大幅增加，加之建设材料及设备的购置价格不断提高，项目建设成本刚性提升，实际投入资金逐年攀升。在抚州市、县两级不同程度都存在财政紧张的情况下，资金投入需求增加与现实财力不足之间的矛盾更加突出。

（五）政策稳定性有待加强，配套措施不全

一方面，土地规模经营相关政策、农业招商引资配套政策不健全、不及时。比如，为了进一步稳定粮食产量，高标准农田产业结构调整面积控制愈发严格，而当下种粮效益相对较低，新型经营主体的流转、投资意愿有所下降，即使进行了流转，时间往往不长，不利于产业长期发展。另一方面，即使建了高标准农田，“靠天吃饭”的情况也不可完全避免，而保险公司对开展农业保险业务积极性普遍不高，尤其是针对小企业、规模不大的项目，保险品种少之又少。

三、推进高标准农田建设的对策建议

（一）加大统筹协调力度，增强工作合力

一是进一步明确领导小组成员单位的工作职责，围绕工程立项、招投标、方案编制、验收审核等重点环节，预先告知各成员单位时间和相关要求，提前介入为后续阶段腾出时间。二是修订和完善考核激励机制，对成员单位的履职尽责情况进行汇报、通报和点评，加大奖惩力度。三是建立健全压力传导机制，由农业农村部门的分管领导挂点联系下级政府及部门，增强督办与协调力度，压实县（区）或乡镇、村组责任。四是结合机构改革，调配相关专业技术人员至高标办，专职从事高标准农田建设工作，其他成员单位指定兼职联络员。

（二）加快产权制度改革，理顺权属关系

一是加大舆论宣传力度，特别是针对部分干部、群众存在的模糊认识，在现有广播、宣传车、专题报告会等方式的基礎上，加大新闻媒体和新媒体的宣传力度。二是通过实地调查明确土地实际使用情况，及时发现并核实虚假信息，为下一步土地权属关系调整做好提前准备。三是加快推进农村集体资产清产核资、农村集体资产股份合作制改革，实行耕地保底分红入股，比如以每家每户只确定田亩数不确定地块的方式，由村集体或土地股份合作社统一经营。四是采用恰当的经济方式与管理方式，如发挥党员带头作用、强化村民理事会作用、健全利益表达机制等，尽量保护土地所有人的合法权益，避免土地纠纷。

（三）抓住项目关键环节，提升建设水平

一是建立健全模块化管理制度体系，进一步明确各项工作的定性要求和定量指标，明确相关主体的工作职责和考核办法，使项目建设全面纳入制度管理，严格把好招标、质量、验收、资金四道关口，并且建设模式和方法可复制、可推广。二是提前谋划和储备高标准农田建设项目，为项目的规划设计、施工建设腾出时间，减少不必要的项目变更。三是进一步完善“政府监管、社会监理、群众监督”的三级质量监控体系，比如增加现场管理人员，加大现场巡查频次，对工程重要部位、施工的关键环节进行旁站监理；落实现场监督人员的工作津贴补贴，调动镇、村干部群众的积极性主动性等。四是采取平行、见证、抽检等方式，实行跟踪检验，变事后检验为过程检验；进一步规范验收程序，积极引进第三方检测机构，提高检测验收的科学性、合理性、权威性。

（四）探索新模式新途径，实现长效管护

一是建立健全县级统筹、多渠道筹集的管护资金保障机制，完善资金管理，强化用途管控。比如，由高标办定期对各项目区的建后管护工作进行考评打分，年末以考评成绩作为管护资金拨付依据。二是将建后管护纳入农村基础设施管护重要内容，探索建后管护的新途径、新模式。比如，把建后管护委托给负责人居环境整治管护工作的企业，实现建后管护与农村环境整治相结合以及建后管护市场化。三是明确不可预见灾损的责任主体。比如，质保期内的由原建设单位负责修复；质保期外的，涉及修复金额小的由原设计单位拿出修复方案，县（区）高标办组织施工修复；涉及修复资金较大的，由县（区）政府统一组织实施。四是在规划设计阶段预提灾损费，用于因不可抗力造成的设施损毁、耕地损坏等的修复。同时，按比例调度原农发项目工程管护资金及历年高标准农田项目结余资金作为灾损准备金。

（五）探索多元投入机制，拓宽融资渠道

一是通过耕地资源合理溢出，实现“以资源换资金”。比如，完善新增耕地指标跨区域调剂统筹和收益调节分配，用于提高建设投资标准、县（区）统筹使用以及增加村集体资产性收入。二是加大对金融和社会资金参与高标准农田建设的支持力度，积极探索委托代建、特许经营和购买服务等方式，推动高标准农田建设主体社会化。三是发挥政府财政资金投入的引导和撬动作用，构建财政补助、财政贴息、财政担保三位一体的财政支持体系，根据高标准农田建设主体的资金需求特征制定多样化的财政扶助方式。比如，通过先建后补、贷款贴息和财政补助等方式，支持、鼓励新型农业经营主体直接申报承建高标准农田项目，推动建设、管护、运营一体化。四是鼓励直接受益的村集体经济组织和农民群众自主筹资或投工投劳，参与高标准农田建设和运营管理。

（六）加大土地流转保障，提高产业效益

一是深化“先流转后建设”的理念，完善招商引资政策保障，创新流转合同与模式。比如，由村集体与农户签订土地预流转协议，约定流转要求和流转期限，以及耕地补偿费用和后期流转费用。同时，针对“空窗期”租金等问题，制定实施细则和政策意见，解决新型经营主体和干部群众的后顾之忧。二是积极引入金融保险机构，探索推出针对土地流转的“履约保证保险”、农村小额短期信贷产品等，建立健全土地流转风险防范机制。三是突出农业科技作用，积极推广应用优质高效的新品种新技术。比如，积极引导发展多种形式，尤其是不挖沟的稻渔综合种养模式，减少对农田可能出现的损毁。四是积极争取农业生产社会化服务项目，促进新型农业社会化服务体系的发展，如加大对机播机插、专业防治、集中育秧、烘干收购等粮食生产社会化服务组织的扶持力度。

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（作者单位：中共抚州市委党校）

责任编辑：欣文