农村集体经营性建设用地入市改革及其影响研究

何丹 吴九兴

摘 要：集体经营性建设用地入市是农村土地改革的重要内容，对完善土地相关立法、发展农村经济、振兴乡村业态起到支撑作用。本文旨在分析集体经营性建设用地入市的总体情况及入市改革可能带来的影响。结果表明：（1）集体经营性建设用地入市已取得一定成效，在一定程度上达到入市改革的预期;（2）农村集体经营性建设用地入市的主体可以多元化，试点地区结合当地实际形成了可复制的入市经验和案例;（3）农村集体建设用地入市的障碍已基本消除，相关法律修改降低了农村集体经营性建设用地主体所面临的风险，并为使用权转让、转租、抵押等交易活动提供保障;（4）农村集体经营性建设用地的范围，无需局限在现有的存量建设用地，还需考虑增量用地的入市，但总量仍处于控制的最高建设用地规模限界之下;（5）集体经营性建设用地入市带来农民收入增长，并带来乡村产业结构、产业形态、人口集聚和生活方式的改变等;（6）集体经营性建设用地入市对地方财政的影响有正向性，一方面减低地方对土地出让的依赖性，另一方面因产业发展带来税收增长，而调节金征收可增加部分财政收入。

关键词：土地经济学;集体经营性建设用地;入市;土地增值收益;土地财政

农村土地制度是关系乡村振兴与城乡融合的核心制度，因而农村土地制度改革受到社会各界的高度关注。其中，集体经营性建设用地入市会对社会发展产生积极推动作用[1]，可承载多元目标，服务于新时代的农业农村发展[2]。2017年12月，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县市区行政區暂时调整实施有关法律规定的期限届满。然而，2017年10月、2018年11月全国人大常委会两次审议延长授权试点期限各1年。从农村“试点”实施以来，农村土地征收、宅基地、集体经营性建设用地改革都取得了一定进展。近年来，许多学者在集体经营性建设用地入市研究方面作了较多探讨。在开发方式上，集体经营性建设用地可以独立开发、合作开发、共同开发，也可以是使用权交易[3]。在对入市的态度上，多数学者以支持态度，少数持反对态度。在改革方向上，需要完善入市范围、风险控制、收益分配等方面[4-5]，建设有形和无形市场、完善利益分配机制、保障农民权益[6]，其中公平合理的土地流转收益分配机制是问题的关键所在[7-9]。在价值识别与定价上，既要明确集体经营性建设用地的使用权权益和价值类型[10]，还需开展集体经营性建设用地的价值评估，利用市场机制来增加农民财产性收入[11]。在配套机制上，还需配套改革土地征收制度，建立统一交易平台，制订完善交易规则[12]。在入市的影响判断上，入市可为农村土地改革注入活力，提高土地配置效率，促进城镇化的进程[13]。然而，现行的法律对农村土地的歧视性规定、对城市土地过度保护造成了集体经营性建设用地的入市困境[14-15]。由于地方自利和体制因素的存在，地方对集体建设用地流转存在过度干预、治理乏力和制度供给不足等问题[16]。地方政府不仅参与收益分配，还限制收益用途，其行为与农村集体的预期存在较大偏差[17]，为此，需改革税费制度、修订相关法律、明确收益分配原则，以协调地方政府、村集体和村民的利益分配[18-20]。此外，还应考虑资本参与后的分利要求[21]。总体上，集体经营性建设用地入市改革与构建一体化的建设用地市场还有较大距离，因为改革措施难以全面推开、配套关联制度不够[22]。鉴于此，本研究力图通过考察集体经营性建设用地入市的总体情况，揭示集体经营性建设用地入市的可能影响，提出完善集体建设用地入市的政策建议。

一、农村集体经营性建设用地入市的总体情况

（一）农村集体经营性建设用地入市的主体

在我国相关法律、法规与政策中，对“农村建设用地”的表述也在不断变化。从“农村建设用地”到“集体经营性建设用地”，体现了政府对用地管理的细化趋势，反映了政府决策层对解决农村土地问题，发展农村经济，促进城乡融合的意图。根据中共中央、国务院有关试点政策文件规定，农村集体经营性建设用地是指存量用地，包括为工矿、仓储、商服等建设用地。当前，推动农村集体经营性建设用地入市，主要方式就是还能赋权，使农村集体经济组织有权决定集体经营性建设用地的使用和交易，实现集体土地所有权的收益权能。根据国家政策，只要农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划、城乡规划、用途管制等，都可以按照“同权、同价”原则进行交易。因为集体建设用地具有分散的特征，利用分散的土地发展产业达不到规模效益，需要通过农村集体建设用地内部的空间布局调整，实现集体经营性建设用地的空间优化与规模效益目标。从入市的主体来看，存在北京市大兴区的“镇级统筹的土地股份合作社”、四川省成都郫县的“村集体资产管理公司”、贵州省湄潭县的“村民委员会主导”、浙江省德清县的“股份经济合作社、联合社”等入市主体及方式。其中，在北京市大兴区的“镇级统筹的土地股份合作社”中，农村集体经营性建设用地化为股份，整合成土地使用权联营公司[23]。当然，农村集体经营性建设用地入市，还应围绕产业布局展开，发展较高端业态、优势产业才能延续土地价值增值，维护农村集体及成员的长远利益[24]。在项目遴选时，要有标准，不得引入污染性产业，多引入高端生产性服务业、高品质生活性服务业，做到产业发展符合生态文明要求。至今，大多数试点地区的工作表现积极，开展了就地入市、调整入市和整治入市等政策实践[25]。

（二）农村集体经营性建设用地入市的经济成效

农村土地制度改革的重点是完善土地产权与收益分配机制，特别是农村土地增值收益的分配机制[26]。无论是土地征收制度改革，还是集体经营性建设用地入市，都会改变现有土地增值收益分配格局，对充实和加强农村集体土地参与利益分配的权能起到关键作用。从整体的入市收益来看，2018年11月28日国务院对全国人大常委会的三块地改革总结报告指出全国集体经营性建设用地入市的地块达到1万多宗，面积规模达到9万多亩，总计得到257亿元价款;集体经营性建设用地抵押贷款228宗，贷款金额达38.6亿元[27]。从整体上看，试点推动了城乡统一的建设用地市场建设，激发了农村土地资源的活力，增加了农民土地财产性收入，同时也存在试点推进不平衡问题。从集体经营性建设用地入市后的土地用途来看，主要作为工商企业生产性用地和生活性服务业用地。但是，因为各地发展存在明显的地域差距，可利用的经济资源和产业政策存在差别，且地理区位的不可以移动性、不可替代性使得各试点的工作开展不平衡。在政策上，也存在试点不充分，不敢触碰难点等问题。

（三）农村集体经营性建设用地入市的制度成果

在制度建设方面，集体经营性建设用地试点工作取得明显成效。一是建立明确的入市条件和范围。形成了比较完善的工作制度和政策体系，建立起入市交易的管理办法和交易规则，交易市场比较活跃。实践中，各个试点地区不可能完全按照《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中对集体经营性建设用地的界定来推进工作。实际上，不仅要对存量集体经营性建设用地进行整合、入市，还应该允许符合土地规划和用途管制要求的新增集体建设用地开展入市交易。二是完善入市交易规则和管制措施。试点地区参照国有建设用地市场交易制度，建立起了集体经营性建设用地入市的管理措施。比如，集体经营性建设用地使用权人要严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地、使用权设定有最高年限、登记发证以确认产权。

在集体经营性建设用地的增值收益分配方面，从不同产权理论视角出发提出了不同的收益分配方案。基于所有权绝对性，入市后的流转收益应该归农民集体经济组织所有，农民集体经济组织成员按成员权和等分原则平均分配集体经营性建设用地的增值收益，如广东佛山市。基于所有权相对性的视角，土地利用受到规划限制及其他基础设施投入外部性的影响，地方政府有参与土地增值收益分配的依据。无论集体经营性建设用地就地入市、调整入市还是整治入市，地方政府都可按规定分享集体经营性建设用地的增值收益，即收取集体经营性建设用地增值收益调节金[28]，如浙江德清市。

事實上，在试点初期重庆大足区、贵州湄潭县、四川郫县等试点就存在收取增值收益的行为，但没有统一标准与方式，各试点的裁量权较大，需以上层制度设计来规范增值收益分配。2016年4月国家财政部、原国土资源部印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号文），正式确认了具有普遍适应性的调节金征收管理制度。该文件明确规定，对农村集体经济组织通过出让、租赁、作价入股或出资等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益要征收调节金，对入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人以出售、交换、赠与、出租、作价入股或出资，都应向国家缴纳调节金。然而，也存在部分试点地区对中央改革精神理解不透，工作没有主动进取精神。此外，因为对集体经营性建设用地入市采取封闭的管理规则导致了入市价格、市场发育程度较低，加上用地数量不多、分布分散，也就难以形成有效的土地市场。就调节金的性质而言，目前，其法律性质是什么不明，收取的理论根据不足[29]。

二、农村集体经营性建设用地入市对用地数量和用地主体的影响

（一）集体经营性建设用地数量的影响

从《土地管理法》修正案（2019）有关集体建设用地的表述可知，相关条款没有强调入市的建设用地必须是存量用地。只要是符合土地利用总体规划，确定为工业、商业等经营性用途，经依法登记后，都可通过出让、出租、作价入股等方式来处置。因而，预期集体经营性建设用地面积规模会在一定程度上增加，但增长的量存在上界，即规划所确定的最大建设用地规模。同时，对是否可以采取措施进行空间上的调整，没有明确的法律规定，这给集体经营性建设用地调整入市、整治入市提供了可能。根据总量控制、布局优化、结构合理等原则要求，进行适当的空间置换、整治与复垦，再根据产业需求进行针对性的建设用地入市安排，不仅可“规模供地”入市，还可“点状供地”入市。需要指出的是，新增用地入市一般不会与土地规划等发生冲突，但调整入市、整治入市可能引致与土地规划、基本农田保护、用途管制等之间的冲突。可考虑以农村宅基地整治与转换为集体经营性建设用地的可行性，以破解因调整土地利用总体规划带来的用地不合规等问题，并构建了农民集体、农民个体、投资企业、创业经营群体等多方的长期利益联结机制。

（二）对集体经营性建设用地主体的影响

农村集体经营性建设用地的主体可以分为两类：一类是建设用地所有权主体，另一类是建设用地使用权主体，具体包括原使用权主体和新的入市后的使用权主体。前者因集体经营性建设用地可以直接入市，在一定程度上改变过去没有土地使用权处分之权利，可以获得比原先更多的经济利益，进而增强了农村集体经济组织的公共财力，为增加农村集体经济收益分配提供了可能。后者，原使用权主体可以转出土地使用权获取收益，新的使用权主体则可以不经过参与国有土地购买就是取得产业发展所需的建设用地使用权，支付的土地成本更低，增强建设用地使用权主体的盈利能力。从市场竞争来看，集体经营性建设用地使用权市场的竞争性较弱，因集体经营性建设用地本身多数是分散布局的，而参与交易的主体多为涉及农村、农业领域的。那些对交通地理、生产要素、消费者临近等要求高的产业不适合在农村地区开展生产。可见，农村集体经济组织利用集体土地发展产业的类型受到一定程度的限制，故在产业发展过程中，地方政府需给予必要的支持，更好地促使集体经营性建设用地的所有权主体和使用权受让主体的合作双赢。

三、农村集体经营性建设入市对农民收入与地方财政的影响

（一）对农民收入增加与生活方式的影响

实践表明，集体经营性建设用地入市可以增加农民收入，并且这种收入增加可因产业发展而有长期效应。各试点地区将集体经营性建设用地出让、出租、作价入股（出资）可以直接取得土地收益，除缴纳调节金之外，大部分都归农村集体经济组织和农民个体。在符合规定的条件下，农民集体经济组织可以直接将一部分收益分配到农民个人，将分配剩余的资金留作长期发展基金，使得入市的收益不会成为一锤子买卖。如，成都市郫县战旗村把集体经营性建设用地出让收益款分成两部分，一部分资金（20%）以现金方式分配给本村集体经济组织成员，剩下80%用于社会保障、公共设施、集体发展等方面。

农村集体经营性建设用地入市可能带来乡村地区产业形态、人口流动、生活方式等方面变化，进而改变乡村的人居环境。从产业发展来看，单位或个人竞争集体经营性建设用地的目标是发展产业，以产业来实现资本的增值。而产业发展，除了土地之外，还需劳动，这为农村地区的人口就业增加的机会。对那些以旅游观光为业态的集体经营性用地使用者而言，人口的流动（流入）就是经济收益的保证。对那些实体性的生活性或生产性服务业而言，同样需要人口的集聚才能保证长远的经营与发展。预期集体经营性建设用地入市，会带来试点村庄的人口、产业与环境等多重变化，更多地向好的方向发展，可在产业发展和人口集聚前提下实现乡村振兴目标[31]。

（二）对地方土地财政和财政转型的影响

长期来，从中央到地方长期不愿松动农村建设用地市场的管制，多半是出于农村集体建设用地入市可能给国有土地市场带来冲击。例如，建设用地供给量的增加会减低国有土地使用权出让的单价，从而给以土地出让金作为预算外资金来源的地方政府造成财政上的负影响。2019年8月26日全国人大常委会审议通过的《土地管理法》修改了相关规定，并強调集体建设用地入市要符合相关规划和用途管制。本研究认为，现阶段农村建设用地入市改革没有涉及占主要部分的农村宅基地，所以不会对整个建设用地使用权市场造成多大影响。在考虑增量用地的情况下，集体建设用地替代国有建设用地，可能在短期内又一定影响。从整个建设用地市场来看，因集体建设用地入市增加市场主体的选择范围。因而，可预期农村集体经营性建设用地入市可以缓解城市经营性用地的供给压力。对土地财政依赖而言，也会因地方土地出让数量的减少而减低依赖程度，逐渐转向靠培养地区产业发展、增加社会税源、瞄准长远利益的财政筹措模式。农村集体经营性建设用地入市，改变了地方政府在土地开发中形成的垄断地位，可消除土地出让中的剪刀差，使得土地增值收益可以公平合理地被更多主体分享，利于保护农民集体经济组织利益[32]，缩小城乡之间的收入差距。实践表明，集体经营性建设用地入市对地方财政的影响是有限的，而且减轻了地方政府对土地出让收入的依赖性，转向寻求更为长远的产业培育和经济发展的税收收益。总之，农村集体经营性建设用地入市对地方财政会有一定冲击，作为制度安排要考虑地方承受的能力和对地产市场的影响，大力盘活城中村、工业园等闲置土地资源，推动城市发展转型，取得长期收益[33]。

四、结论

通过对集体经营性建设用地入市的总体情况及入市可能带来的影响分析，得到如下结论：

（1）集体经营性建设用地入市试点工作已取得一定的成效，对缓解工业等用地供给压力、发展乡村新业态、增加集体经济组织收益、补充国家收入来源等起到较大作用。

（2）集体经营性建设用地入市的主体可以多元化，试点地区结合当地实际形成了可复制的入市经验和案例。通过政策试点，减低了全面铺开入市可能带来的风险，还可不断地提炼创新政策。

（3）集体建设用地入市的障碍已基本消除，相关法律修改降低了农村集体经营性建设用地主体所面临的风险，并为使用权转让、转租、抵押等交易活动提供保障。

（4）集体经营性建设用地的范围，无需局限在现有的存量建设用地，只要符合县、乡土地利用总体规划、用途管制等要求的、规划为工业、商业等用途的地块都可以入市。农村集体经营性建设用地入市的规模总量会有所增加，但总量仍处于控制的最高建设用地规模限界之下。

（5）相关法律修改为集体经营性建设用地所有权人依法行使土地权利提供法律支持，同时为集体经营性建设用地使用权人的土地利用与土地交易提供了依据。预期因集体经营性建设用地入市带来农民收入增长，并带来乡村产业结构、产业形态、人口集聚和生活方式的改变，有助于试点地区乡村振兴目标的实现。

（6）集体经营性建设用地入市对地方财政的影响有正向性，一方面减低地方对土地出让的依赖性，另一方面因产业发展带来税收增长，而通过土地增值收益调节金征收，可以为地方政府增加一定数量的财政收入。

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