习近平基层治理观的理论逻辑

2020-02-03姬永玲肖仕平

理论导刊 2020年1期

姬永玲肖仕平

摘要：习近平基层治理观是习近平对基层治理的根本观点和看法，也是习近平治国理政思想中不可或缺的一部分。习近平立足当前基层社会中出现的问题，创新性地回答了在基层治理中“谁治理”“如何治理”“依靠什么治理”等一系列问题，明确了基层治理必备的三大要素，即治理主体、治理机制、治理保障，进一步厘清了基层治理观的理论逻辑，推动了基层治理现代化进程。习近平基层治理观对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

关键词：习近平基层治理观;治理主体;治理机制;治理保障

中图分类号：D610

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2020）01-0015-05

作者简介：姬永玲（1992-），女，甘肃临夏人，集美大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化;

肖仕平（1965-），男，福建顺昌人，集美大学马克思主义学院院长，教授，硕士生导师，研究方向：中国哲学、传统思想与当代文化建设。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”[1]。

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务。国家治理能力和治理能力现代化目标的提出，意味着“建设什么样的国家，怎样建设国家”成为现阶段的一个重要实践，而基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的基石，是全面建成小康社会的“最后一公里”，其治理成效将关系到国家治理水平的好坏。基于此，习近平高瞻远瞩，从国家治理的高度出发，着眼于基层社会的治理与发展，把人民利益作为基层社会治理的出发点，回答了基层社会治理的主体是谁、如何治理、依靠什么治理的问题。其基层治理观厘清了基层社会治理中的必备因素，为更好地推进基层治理提供了理论指引。

一、基层治理主体是谁

“谁治理”是一个关系到“责任在谁”的问题，基层社会正处于经济需要发展、政治需要民主、生态需要治理、人民社会生活需要保障的转型时期，搞清楚基层社会的治理主体是谁、谁将在整个治理过程中起到至关重要的作用尤为迫切。为此，习近平强调，“坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障的体制机制，推进社会治理精细化。” [2]明确了基层社会治理的主体，即党委和政府、社会组织、人民群众。党委及政府不再是一肩担责，而是积极发挥引导作用，社会力量积极参与，协同政府处理基层问题，人民群众进行自治，三大主体共同参与，各担其责，促进基层社会治理。

1.政府和党组织引导。基层乡镇政府和基层党组织是国家政权的代表，在基层治理中发挥引导作用。2012年，习近平在河北省阜平县考察农村扶贫工作时指出：“农村要发展，农民要致富，关键靠支部。”[3]“三农”问题是我们党长期面临的问题，农村是基层社会治理的重中之重，农村的发展和治理需要正确的方向引导。基层党组织是党在基层社会中的代表，上可传达党和国家的方针政策，下可联系、动员基层群众，在基层治理中发挥关键性作用。进入新时代以来，党继续领导全体人民进行全面深化改革，政府不再包办一切，而逐步向服务型政府转变。但我国的社會治理正处于探索期，社会治理机制不成熟，现阶段基层治理主体主要包括基层政府、基层党组织、居委会或村委会、其他社会组织和基层群众等，基层治理主体在数量上符合我国当前社会治理理论层面上的需求，但在实际治理实践中面临一系列问题，如治理主体间权责划分不清、治理主体之间的联动机制不完善、过于注重“数字”堆砌而忽视“质量”上的实效等，每个治理主体在治理过程中定位不明确，导致不能充分发挥各自的优势，满足不了人民群众的需要。政府和基层党组织是基层社会治理的“领头雁”，这就需要政府和基层党组织在方向层面上进行引导，做好督查工作，有效调节主体间的矛盾，把握其他基层治理主体的治理方向不偏离“轨道”，使得治理主体能够更好地发挥其作用，促使基层社会治理良性发展，为基层治理提供方向指南。

2.社会组织参与。基层治理不仅仅是政府主导的自上而下的单打独斗，社会组织也是基层社会治理的活力源泉之一，社会组织与政府相比，在解决基层诸问题过程中虽缺少政府权威，但具有政府不具备的隐形引导力。自改革开放以来，我国的市场活力逐步增强，具有服务性质的社会组织不断涌现。当前基层社会人民群众的需求日益增长，人口老龄化、农村留守儿童、教育资源分布不均等问题急需解决，社会组织能够为政府分担一部分社会职能，因此，基层社会的治理需要激发和利用社会组织的力量，社会组织参与治理十分必要。我国的社会组织随社会经济的发展而不断发展。1978-1992年，我国的社会组织处于缺位状态，从政府的角度来看，社会组织的兴起对政府带来了隐形的竞争力。1992-2006年，社会组织逐步发展，从民间组织正式转变为社会组织，与政府的关系处于磨合期。党的十七大后，政府和党委开始注重社会组织的建设与发展。党的十九届三中全会对社会组织重新定位，强调“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检查机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动，增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平”[4]。随着社会组织的不断发展完善，党对社会组织与政府的关系逐步加以调整，加强对社会组织的管理，根据社会需求相应地调整社会组织的市场准入门槛，并对社会组织的发展提出了四点要求，涵盖经济、政治、文化、生态等方面。至此，社会组织在党的领导下正式加入到社会治理的行列中，成为基层治理的主体力量之一。

3.人民群众自治。治理从管理演变而来，管理过多地强调政府的单一主导性。改革开放前，我国社会采取管理这一模式，社会管理的方向是自上而下式的指令性管理，政府的管理权力无限延伸，人民群众的自主空间被压缩。改革开放后，我国的社会管理注重精神文明和物质文明建设并重，在社会管理的过程中政府仍然是管理主体，人民群众处于“被管理”的地位，政府从外在层面上保障人民群众的利益。十六大提出社会的发展要“以人为本”，把“人”的发展纳入到社会发展的总体布局之中，强调人的主观能动性在社会发展中的作用。十八届三中全会在社会管理的基础上进行进一步的探索与创新，提出社会治理新理念。社会管理过渡到社会治理，不仅仅是概念上的变化，其表达的意涵丰富而深刻，从主客体角度来说，社会治理的提出是对社会主客体关系的重新诠释，政府和社会在治理中是平等合作关系，社会治理主体逐步多元化。治理主体多元化演变，更多强调人民群众参与到基层社会的治理过程中。习近平曾指出，各级领导党委和领导干部要坚持好、发展好“枫桥经验”，“枫桥经验”实际上是利用群众的力量与智慧，就地解决群众自己的矛盾。人民群众是基层社会治理的力量之一，要重视人民群众的力量，让人民群众自主解决自发的问题，从而更好地保障自己的权益，实现发展成果人民共享，形成群众自治的治理格局。

二、如何治理基层

基层如何治理，历代领导人结合不同的时代背景给出了不同的回答。习近平七年的知青基层工作，使他深刻而全面地了解了基层，也正因为这七年的插队实践，他对基层及基层百姓产生了深厚的感情。习近平认为，基层是中央连接人民群众的“纽带”与“桥梁”，基层治理首先应思想上高度重视，领导干部及基层群众要认识到基层治理在社会治理中的重要作用。其次，基层治理的核心问题在人，要抓住基层人才的心，更要抓住基层百姓的心，治理的出发点和落脚点在于人民群众的根本利益。最后，关键是要转变基层治理理念，在基层治理机制上下功夫。

1.思想上重视基层治理。基层是处在国家体系的最底层、直接接触人民群众的国家政权。谈到基层重要性时，习近平善于用生动的比喻来描述基层的作用，他把基层比作“桥梁和纽带”，“上面千根线，下面一条针”。基层治理机制的完善关系到国家治理体系的现代化进程。在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，习近平强调：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[5]习近平创新性地提出社会治理重心要下沉到基层，足以见得习近平对基层治理的远见卓识。一方面，要从思想上引起重视，基层是一切工作开展的基础，社会治理“源头”在基层，唯有引得“源头”活水，才能治理好整个社会。另一方面，地方领导干部要转变工作观念，基层工作要做细做实做活，不能只抓表面，只留“痕迹”不留“成绩”，搞各种名目的考核，甚至弄虚作假。做基层工作关键是领导干部要沉得住气，静得下心，不仅“身”要下沉到基层，更要把“心”下沉到基层群众当中，关心群众，理解群众，切实把群众关心的事情做好。2018年11月，习近平在上海考察时对城市治理的重要性指出，“城市治理的‘最后一公里就在社区”，“老百姓心里有杆秤。我们把老百姓放在心中，老百姓才会把我们放在心中。”社会治理的重点在基层，难点也在基层，治理的重心时刻要放置于基层，放置于关系人民群众利益的事务中。这些论述充分体现了习近平对基层治理工作的重视和深刻理解。

2.工作中抓住人心。习近平指出，社会治理中最核心的问题是“人”。第一，基层社会治理要抓住基层人才的心。随着改革开放的不断推进，新的社会阶层不断涌现，社会阶层分化，社会矛盾不断出现新的特点。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”[6]。基层矛盾复杂多变，解决问题需要了解基层情况的专业人才。但目前基层治理缺少人才，面对基层引不进人才、留不住人才、抓不住人才的心的情况，党的十九大报告指出，要实施乡村振兴战略，就要造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍[7]。2019年6月，中共中央在《关于鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动的建议》中指出，“要从制度上加强吸引人才、培养人才、激励人才的保障力度，要留住用好本土人才。”[8]要从制度层面加强对基层人才保障，逐步完善基层人才的管理机制，精神激励和物质保障两者都不能缺少。第二，基层社会治理要抓住基层群众的心。基层治理实质是实现人民群众的利益，切实满足基层群众所需，切实关注基层群众的利益，把人民群众的切身利益作为工作的出发点，“努力缩小城乡区域发展差距是全面建成小康社会的一项重要任务”[9]。贫富差距是社会治理的一大难题，也是人民群众心中的一大“痛点”，而我们党推进国家治理体系和治理能力现代化，“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”[10]，正是抓住人民群众心之所想、心之所系。应从战略上进行长远规划，注重城乡统筹发展，发动人民群众参与到社会治理中，运用人民群众的聪明才智解决发展中出现的社会矛盾，从而满足人民群众的诉求，保障人民当家作主的地位得以巩固。

3.体制上加强创新。在全面建成小康社会决胜期，习近平强调国家治理体系现代化就是要强化制度上的建构和创新，扫清基层治理机制中的障碍，在治理机制上进行变革，激发基层社会发展活力，提高处理问题的效率。习近平指出：“城市的竞争力、活力、魅力，离不开高水平管理。”[11]高水平的管理意味着管理体制的不断更新和完善，尤其是治理理念要随社会环境变化而转变，从而释放城市的魅力，增强城市的吸引力。基层社会的治理也是如此，社会环境日新月异，治理体制应做出相应的调整。城市社区与农村社区的人文环境相差较大，城市社区的治理模式不能简单地放置于农村社区，东部沿海地区的基层治理经验也不适于西北地区，少数民族地区的治理更是复杂。此外，“村改居社区”是我国城乡一体化发展过程中出现的特殊形态，村改居社区的居民是被动迁入新社区的，这种社区形态不同于农村社区，也不同于城市社区，居民是农业人口出身，具有较强的乡土情结和传统意识，参与社会事务的意识薄弱，村改居社区的治理也是基层社会治理的难题之一。因此，制度上的创新需要因地制宜。此外，从人民需求的角度来说，制度上的不断创新更能保障人民的自主性和权益，使人民群众有更大的表达自己诉求的空间，更能调动人民群众参与基层社会治理的积极性，从而促进基层社会治理效率，提高基层社会治理能力。

三、依靠什么治理基层

治理和管理的区别在于，管理的主体是政府，往往是通过自上而下的方式和网络式的形式对社会诸要素的关系进行控制。而治理是通过治理主体的扩充，激励更多的治理主体参与到社会治理中，最终实现社会公平的一种新模式。当前，基层治理从一元向多元转变。因此，需要两方面来保障治理成效，一方面，需要政治制度上的保驾护航，另一方面，需要非政治制度的加入，促进基层人民群众对基层治理的社会认同。

1.党的领导是基层治理的坚强后盾。坚持党的领导是中国特色社会主义制度最大的優势，党是领导一切的。坚持把党的领导深入到基层社会，发挥好党的基层组织“领头雁”的作用，为基层社会治理提供坚强后盾。十九大报告明确提出，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为坚强的战斗堡垒 [7]。首先，党的基层组织在社会治理中发挥“主心骨”作用，促使党的基层组织渗透到基层社会的神经末梢，确保基层社会治理顺应社会的发展。其次，强化基层社会组织的党建工作。习近平指出，“党的基层组织是构建和谐社会的基石和支撑，基层党组织要围绕建设和谐社会的工作，进一步发挥领导核心和战斗堡垒作用，切实做好机关、企业、农村、城镇社区和学校、文化团体的党建工作，以服务群众为重点，扩大党的工作覆盖面，构建基层党建工作新格局。”[12]因此，党建工作要做细、做实、做足，党建引领要深入到基层的每个社会组织。最后，群众自治要遵循一定的原则和政治导向。基层治理需要多元主体参与，但必须坚持党的集中统一领导，也就是说，基层治理必须“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”[1]。

2.法治、德治和自治相结合是基层治理的有力保障。善治是国家治理的理想状态。善治简单来说就是官民共治，善政是善治的手段，善治是善政的目标。十九大报告指出：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治[7] 。推进国家治理体系和治理能力的现代化，目标就是依法治国，建立法治社会。法治是基层治理的有力保障。基层问题诸多，涉及家庭矛盾、邻里关系、经济纠纷、土地纠纷等，这些问题的解决需要法律定分止争以保证基层社会的良好运行。德治是基层治理的根基。中国是人情社会，道德作为引导、调整、约束人们行为的隐形力量，其所包含的人们约定俗成的规范，可通过道德上的教化和谴责化解社会矛盾使其顺应社会的发展。自治贯穿于人类社会的始终，随着社会生产力水平的提高，人民群众在社会治理中发挥的作用越来越大。自治也是基层治理的最佳方式，人民群众既是治理的主体，也是治理的客体，自治是发挥人民群众的主动性进行自我管理的调节方式。进入新时代以来，中国社会的主要矛盾发生了变化，人民群众表达诉求的渠道更应拓宽，通过自主的参与政治生活和基层事务的管理，可使其清楚地了解政府的方针政策，从而使得政府更有效地做到“从群众中来到群众中去”。“法治”“德治”“自治”不是三者的简单相加，自治的方式能激发基层群众参与社区事务管理的积极性，从源头上解决治理活力问题;法治以硬性的规范调整社会关系，是基层治理的最后防线;德治是一种“软法”，为社会共治目标提供应有的约束力。

3.中华优秀传统文化是基层治理的润滑剂。社会治理的实质是处理和“人”有关的各种社会关系，使得人与人之间、人与环境之间的矛盾处于缓和状态。基层治理除了制度、法律的外在保障，还要使人民群众从内心认同治理方式，进而积极地参与到基层社会治理中，为基层治理建言献策，贡献自己的一份力量。习近平十分重视优秀传统文化的继承和发展，他深刻地指出，中华优秀传统文化是我们的“根”和“魂”，任何时候我们都不能忘记根本，不能丢了精神命脉。基层治理理念需要创新，那就要与中华优秀传统文化相结合，做好优秀传统文化的“创造性转化”和“创新性发展”，促进基层治理理念的社会认同。习近平指出：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风……使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”[13]家庭是社会的最小单位，是社会的细胞，家庭建设也是基层治理的基础部分，基层治理须从家庭建设抓起。注重家风建设是习近平对基层治理思想的创新发展，每个家庭和睦才能构建和谐社会。现阶段，加大力度弘扬社会主义核心价值观，既是对中华优秀传统文化的传承，也是对基层社会问题治理的润滑。社会主义核心价值观具有引领社会思潮、凝聚社会共识的功能，在基层社会治理中要充分发挥好社会主义核心价值观的作用，发挥其凝聚社会力量的功能，增强公民的集体归属感，为解决基层问题提供保障。

结语

综上，基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础。“基础不牢，地动山摇。”习近平在理论层面为基层社会治理提供了指引，明确了基层治理的主体、基层治理的机制以及基层治理保障，进一步厘清了基层治理的理论逻辑，为国家治理体系增添了新的元素，丰富了社会治理思想内容，是解决基层治理问题的理论指南。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（01）.

[2] 习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016∶224.

[3] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014∶190.

[4] 中共十九届三中全会在京举行[N].人民日报，2018-03-01（01）.

[5] 习近平.在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时的讲话[N].人民日报，2014-03-06（01）.

[6] 习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007∶239.

[7] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-18（01）.

[8] 中办印发《意见》鼓励引导人才向艰苦邊远地区和基层一线流动[N].人民日报，2019-06-20（01）.

[9] 习近平谈治国理政（第2卷）[M].北京：外文出版社，2017∶80-82.