党内法规评估：价值与标准

摘 要：党内法规评估是党内法规制度建设体系的重要组成部分。党内法规评估确认党内法规制度体系的质量、价值，并通过发现不足、提出建设性修订方案赋予党内法规制度体系因境制宜的灵活性和与时俱进的时代协同性，使党内法規制度体系不断适应管党治党之现实需要。“评”“估”二分系统构建党内法规评估整体框架，确定党内法规评估价值层面的内在要求和技术层面的外化策略，遵循“以评促改，立足时代，面向未来”的基本原则，不断推进党内法规评估体系建设、提供党内法治有效的制度供给。

关键词：党内法规评估;质性评估;评估价值;评估标准

中图分类号：D262

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）01-0025-07

基金项目：国家社科基金一般项目“党章学的理论建构研究”（19BDJ001）;马克思主义理论研究和建设工程重大项目“增强‘四个意识与推进全面从严治党研究”（2017YZD01）阶段性成果。

作者简介：黎芳宇（1987-），女，四川资阳人，中共中央党校（国家行政学院）党的建设教研部博士研究生，研究方向：党内法规制度体系。

2017年十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告中明确提出要“实现党内法规建设与时俱进”[1]。2018年中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年计划（2018-2022年）》，提出到建党100周年时形成比较完备的党内法规制度体系。实现党内法规建设与时俱进并形成比较完备的党内法规制度体系离不开党内法规评估。党内法规评估与党内法规制定同等重要，深入理解党内法规评估的价值意蕴，科学建构党内法规评估标准体系，对开展党内法规评估工作及建设完备的党内法规制度系统意义非凡。明确党内法规评估的价值意蕴、目标任务和现实指向，是推动党内法规建设不断完善的内在动力。现实性、前瞻性相统一，构建既普适通用又切实可行的党内法规评估内容及标准体系，是新时代党内法规评估的核心命题和关键课题。

一、前后联动，党内法规评估的价值意蕴

党内法规评估旨在对党内法规制定过程和施行过程中的广度与深度、信度与效度做出评价和预估，以维系党内法规权威之不坠，同时赋予党内法规制度体系弹性，预防党内法规制度体系出现“牛栏关猫”和“年久失修”的情况，并周期性赋予党内法规制度体系以有效的权威。经过周期性评估可凝聚依规治党的行为共识并获取更为牢固的内在思想支撑。党内法规评估的价值意蕴集中体现在：第一，党内法规评估具有实践指向。党内法规评估在实践中开展，出发点和落脚点都在实践，在实践中运用党内法规评估具体指标考量党内法规的方方面面。第二，党内法规评估具有现实基础。党内法规构筑于全面依法治国和全面从严治党的制度环境下，从制度治党中析出党内法规评估的内在价值。第三，党内法规具有原生动力。党内法规基于全面从严治党向纵深推进、基于提高党内法规制度体系的完备性通融能力、基于推动评估的集聚过程来增强党内法规的合理性、认可度和长久执行力。

学界对于开展党内法规评估的时间节点具有三种不同分类方法，分别是：“三分法”，即“党内法规立规前评估、党内法规立规中评估、党内法规立规后评估”[2];“两分法”，即“党内法规评估事前评估和事后评估”[3];“不分法”，即认为党内法规的评估乃指实施后评估。不同的划分方法蕴含着不同的价值态度。笔者认为“两分法”从评估经济的角度和评估实践可操作性的角度较为科学合理。实施前的评估有助于提高党内法规的质量和适应性，实施后评估能够及时发现制度环境视阈下党内法规存在的问题并进行合理修订。不提倡在实施中进行评估，因为实施中评估的时间节点不好界定，并且和实施后的评估容易产生混淆，可以建立党内法规实施中检测报告制度。据此可以确认，党内法规评估的基本价值体现在两个方面：一是实施前评估：提升信度和引领认知;二是实施后评估：查找问题和闭环管理。

（一）党内法规实施前评估：提升信度和引领认知

“评估本身意味着什么呢？质问之：它是在哪里‘形成的？或者它并没有‘形成？评估乃是一种解释，一种阐释方式。”[4]党内法规实施前评估回答了党内法规何以“形成”，解释并阐释党内法规形成的过程，为党内法规的施行奠定良好基础。党内法规实施前评估不仅保障党内法规内容科学性和一致性的统一，同时提升党内法规的信度，引领对党内法规的认知。信度是指党内法规主客体对党内法规的确信度，信度属于党内法规制度文化中的一部分。实施前评估是对法规内容和结构进行初始化调试，减少法规施行后“打架”的情况。习近平在十八届三中全会第二次全体会议上讲话指出：“我们的政策举措出台之前必须经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便‘翻烧饼。” [5]党内法规实施前评估就是保障党内法规切合实际、行之有效、行之久远的必要措施。笔者认为，党内法规“立”（即实施前）的评估实践并非没有，只是和实施后名称不一致。党内法规的出台都基于广泛的调查研究，不少法规的制定过程都安排有专门的“立法”调研环节，甚至经过上下反复的多次调研（参见表1），往往经历“拟议—调研—草案—征询—修改—再调研—终审”的“立法”过程。党内法规制定过程中（出台前）的调研环节，实质上就是党内法规实施前评估。从表1可以看出实施前的评估工作往往以调查研究、征求意见的方式表现出来，从广义的角度上看，党内法规制定过程中的调查研究结果或结论，就是对党内法规实施前开展的专门评价和预估。

党内法规实施前评估有助于提升信度。这里的信度集中表现在四个方面：第一，通过评估使党内法规制定的目标指向性更加明确，每一部党内法规都有明确的现实指向性，提供化解现实抵牾的靶向是党内法规实施前评估重要的价值取向，以避免党内法规“热热闹闹制定，冷冷清清施行”，防止党内法规“制定中高高拿起，施行时轻轻放下”。第二，“不断循环的意见交汇之流因时、因地凝结成重叠共识的政治意志，并形成社会整合所必须的最低限度的公共善。”[6]通过实施前评估有助于凝结成共识的政治意志，形成依规治党和制度治党所必须的“治理善”。第三，通过对实施前评估全过程公开释放党内某方面某领域强化制度治理的信号，为党内法规施行奠定群众基础、培养心理认同、营造法治环境。第四，在全面从严治党和全面依法治国的双重背景下，在党章的根本遵循下，党内法规实施前评估能够把治党和治国的制度设计、文本内容更加具象化，避免施行后“模糊化”“随意化”。

党内法规实施前的评估有助于引领认知。公开党内法规实施前评估过程和评估结果是党内法规宣传教育的方式之一，通过实施前评估有助于更好深化对党内法规制定意义和重要性的认识，提高党内法规的执行力、认可度和协同性。

第一，同国家法律法规相比，党内法规的制定在立法技术、程式设计、法理考量、制度前瞻等方面还有大量需要改进的地方。通过做好党内法规施行前评估工作，可以有效地提高党内法规的质量，从而提升党内法规在实践中的权威性和指导性。党内法规实施前评估宜多做横向评估（同质评估），考察相关法规内容指向的相似性和一致性。比如，《中国共产党党务公开条例（试行）》在施行前可以同《中华人民共和国政府信息公开条例》做横向评估，对公开对象、公开范围、公开内容、不公开约束条件等作出评估，借鉴政务公开解答实践难题的思路拨开党务公开制度设计的迷雾，为出台一个更具有执行力的党务公开条例提供理论借鉴和现实参考。同时，党内法规实施前评估也要做纵向评估（时差评估），通过对不同时间维度里党内相同事务做出规定的法规进行评估比对，既考察相同法规内容指向的相似性和一致性，也寻找党内法规制度体系中的历史延续性和现实创新性。比如，1990年中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》和2016年中央印发的《县以上党和国家机关领导干部民主生活会若干规定》，都是就提高民主生活会制度化规范化水平出台的党内法规，做好《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》实施后评估工作，总结规定亮点和可供承继的原则条款，结合党情国情对规定作出新修订，这样纵向的评估即属于施行前评估。

第二，设置党内法规实施前评估是党内法规动态评估的题中应有之意。实施前评估是党内法规评估工作动态“全覆盖”的内在要求，不仅包括党内法规文本评估，而且包含党内法规“立改废”全过程的评估。首先，党内法规实施前评估必须贯穿“立”的全过程，以确保“立法”质量和“施法”效果。其次，为避免出现“把婴儿和洗澡水一起倒掉”的情况，党内法规“改废释”工作也必须基于全面系统的科学评估和专门审查。

第三，党内法规实施前评估必须与实施后评估协同联动。党内法规实施前评估与实施后评估相辅相成，缺一不可，两者形成连环互动机制，以产生评估的良性循环效应，保证党内法规行稳致远。

（二）党内法规实施后评估：查找问题和闭环管理

学界对党内法规评估的定义多指向党内法规实施后评估，只是对党内法规实施后评估的内在价值意见不一。党内法规实施后评估最为重要的价值有两点：查找问题与闭环管理。党内法规实施后评估即是查找问题的“反刍”与“反省”，闭环管理的“反馈”和“反应”，党内法规实施后评估有助于党内法规自身不断优化和法规实效提升，同时是培育党内法规产出的一种方法与手段。

党内法规实施后查找问题的价值意蕴包含二个层次：用多元的形式评价党内法规实施过程中对现实问题解答的程度;收集归纳党内法规实施过程中出现的新问题。党内法规实施后评估查找问题可以有效缓解党内法规实现中的三个难题：党内法规文本不能自动生成党内治理秩序，党内法规运行的动力内外互不交换，党内法规的权威无法自动兑换理性。

党内法规实施后闭环管理的价值意蕴体现在以下五个方面：第一，就党内法规制度体系而言，党内法规评估既是党内法规制度体系的一种执行监督方式，同时也是一项党内制度管理工作。党内法规“立改废”全过程就是“制度治党、依规治党”的制度管理过程。任何一项管理工作都需要闭环，闭环具有承上启下的作用，既是对上一个工作环节的总结和评价，也是开启下一段工作的必经之路。党内法规实施后评估体现管党治党的连续性和科学性，为做好党内法规解释、清理、修订、废止奠定基础。第二，党内法规实施后评估具有公开性，党内法规实施后评估要求评估结果公开。即将评估的结果根据“谁评估，谁公开”的原则进行公开，这种公开是对党内法规立法和施行过程的双重祛魅，也是党内法规建制向度闭环管理的内在要求。公开党内法规实施后评估结果，不仅可扩大党内法规制定和执行全过程的外在张力，同时可缓解党内法规制度体系管理的大众压力。第三，党内法规实施后评估既是对党内法规执行的反思平衡，也是对党内法规制度效力的重叠共识。这样的反思平衡和重叠共识组成党内法规评估工作全过程闭环管理的逻辑终点，最终打破党内法规“观赏性立规”的思想桎梏，提供党内法规制度体系螺旋式自我上升的制度动力。第四，党内法规实施后评估有助于发现党内法规实施过程中的亮点。对党内法规评估进行闭环管理同样包含对亮点的发现、提炼总结，以推进党内法规制度体系的完善。第五，从系统分析角度来看，党内法规评估是党内法规制度体系建设闭环管理的内在必然，系统分析将党内法规制度体系简单比做一个“箱子”，从外部社会环境流进箱子内的便是输入。然后，由这个箱子或系统输出政策，反过来影响政治环境或者政治系统本身。这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回（反馈）到政治系统中，以这种方式，它们开始影响下一轮的输出[7]。这里党内法规评估就是指社会过程再流回（反馈）到政党治理和管理的系统中，党内法规评估就是一种回流或者反馈，这种回流或反馈影响着下一轮的输出，即党内法规的再生产。

二、“评”“估”二分，构建党内法规评估标准体系

党内法规评估工作存在“评”和“估”两个阶段，二者并不相同：“评”就是实效性评分评判， “估”就是前瞻性预估。两者的差异体现在：“评”是党内法规评估工作的基本要义，没有“评”的党内法规评估工作必然失去最基础的意义; “估”是党内法规评估工作的必要条件，没有对党内法规施行效果的預估预判，必将影响党内法规制度体系的权威性和认同度。 “评”是实事求是就具体的党内法规实践执行过程中的实效进行评判，“估”是对党内法规制度体系尚需完善的预期和路径思考;“评”立足并强调当下，“估”着眼并看重未来;“评”是出发点，“估”是落脚点。因此，在党内法规评估中不应该笼统地看待“评估”二字，只“评”不“估”或者只“估”不“评”都不符合党内法规评估的内涵要求。明确区分“评”和“估”，有利于提升党内法规评估工作的重要性和实践意义，同时也有助于我们设定党内法规评估标准的权重配比，丰富党内法规制度弹性。区分党内法规评估中的“评”和“估”，并非要割裂两者之间的联系，而是为了更加全面地认识党内法规评估的实质，也是更好回应新时代党内法规评估的现实需要。

（一）党内法规评估标准的设定原则

1.事实和价值统一。“事实”指向党内法规客观依存的外部环境、党内法规具体调整的各项关系及引发的主客观变化，是党内法规评估的基本依据。“价值”指向党内法规的法治效应、规范意义等，党内法规的价值是党内法规评估标准确立的重要原则之一。事实原则源于客观存在和方法理性，价值则来自党内法规调整关系各方的利益判别。其中党内法规评估中的“评”更加看重事实，而“估”主要关心价值。“评”“估”既二分又统一，党内法规评估标准的事实性和价值性是相统一的。党内法规评估要求对党内法规所调整的关系“事实”、所产出的法治“价值”进行回溯性评价并对党内法规开展前瞻式预估。

2.法制和法治协同。“法制”指党内法规制度，也可以说是党内法规制度体系。“党的制度建设是党的建设的重要组成部分，党内法规制度建设是重中之中。”[8]“法治”指依规治党的党内治理模式。“党内法规的制度实践，本质上是依靠制度治党和依规矩治党实现党内规则之治，属于广义法治的范畴。”[9]党内法规评估标准设定应当置于法治和法制的原则之下，党内法规评估和别的评估相比，特殊性集中体现为评估对象是党内法规，提及法规评估就必须评估其法的两个基本维度——法制和法治。因此，法制和法治既是党内法规评估标准的设定原则，也是党内法规评估的重要内容和指标。从党内法规评估实施前评估和实施后评估两个阶段来看，实施前评估侧重“法制”的考量，评估重点在于党内法规制度设计;实施后评估看重“法治”的考量，评估的重点在于依规治党的实现和实效，即是否为全面从严治党提供更好的制度供给。

3.实现和实效并重。 斯宾塞认为：“一种机能的满足是通过对它的运用产生的。”[10]因此，认定党内法规制度体系是否运转有效或高效，必须把实现和实效作为党内法规评估标准设置的重要原则，核心体现在“实”——务实管用与实事求是。党内法规评估的第一个维度也是最基本的维度，即党内法规实现了没有。“实现”是指党内法规形式层面的遵照和执行。党内法规实现一看遵守：“党内法规的遵守是党内法规得以实施的最主要形式”[11];二看执行：“准则管不管用，关键看能不能执行到位”[12]，由此党内法规的实现是党内法规评估的第一维度。党内法规评估的第二个维度也是更加深层次的维度，即党内法规实效如何。“实效”指党内法规的真实效力和实际效果。“实效”包含了党内法规适用主客体的内心认同度、党内法规主动适用的频次、法规的认可度等。实现党内法规的“帕累托最优”是党内法规评估标准设置的内在要求。这里需要注意的是，对党内法规实现与实效的标准设置，不能只看行为，还要看思想。因党内法规具有调整行为和调整思想的双重效力，所以对党内法规评估标准的设定，要把对思想的评估和对行为的评估统筹起来。

4.适用和前瞻平衡。制定党内法规具有现实呼应性、问题解答性、行为规范性等特征，都为规范党内某个方面某个领域存在的突出问题。党内法规评估的“评”必须真实客观、定性定量。党内法规评估的“估”是对党内法规进行修订的重要参考，修订法规是优化党内法规制度设计，提升依规治党效能的过程。因此，党内法规评估应该在充分考虑适用和前瞻的原则之下把“评”和“估”有机结合起来，把握好适用和前瞻之间的度。适用原则要求党内法规评估坚持问题导向，提出有利于完善制度治党依规治党的评估建议。前瞻原则要求坚持目标导向，结合党情国情，准确把握每一部党内法规的主要特点、规制目标、适用范围，避免党内法规适用的泛化和扩大化。

（二）党内法规评估标准要点与权重配比

党内法规评估是一个多主体参与、内容繁杂、评估工具多样的重要工作，要基于制度供给、施行、解释、修订全过程，围绕制度供给、施行、解释和修订等环节开展评估工作。建立党内法规科学合理的评估标准体系，一方面就施行前的党内法规开展评估，预测党内法规实施后的效果和实践契合度;另一方面开展实施后评估，应准确反映党内法规的具体执行情况。党内法规评估是靶向评估，而非面面俱到，要突出评估重点，以初步构建评估标准的基本指标（见表2）。特别是党内法规实施后评估，更加应该是体检式评估，在具体的党内法规评估工作开展实践中，还需要根据评估指标要点进一步细化标准。其中，实施前党内法规的质量和实施后党内法规的实效，是评估的重中之重。

1.党内法规实施前“评”的要点：政治性、规范性、必要性、适用性。政治性是指党内法规首先姓党，“党内法规既姓党，也姓法”[13]。党的意志和法律意志相互转化集中体现于党内法规的政治性。政治性首先评价党内法规是否具有鲜明的政治属性，是否符合政党章程的基本要求。“政治领域的优先性首先体现在政治之善优先的正当证明。”[14]由此，政治性是党内法规评估的第一属性也是正当属性。

规范性是指党内法规从立法的法理、程序和技术等方面评价是否符合一部党内法规最基本的制定要求。从立法的法理诉求来看，规范性评估就要看这部党内法规内容是否符合并围绕其价值追求。从立法程序来看，规范性评估要考察一部党内法规是否按照《中国共产党党内法规制定条例》的立法程序来制定修订，立法程序正义是重要的形式理性也是评估的重要要素之一。从立法的技术来看，“党规由语句组成，语句中的规范性内容構成了党规规范。”[15]规范性评估应从法规名称、法规具体内容、法规内容符号等立法技术层面进行具体考评。周旺生将立法技术归纳为八个方面：“法的总体框架设计技术;法的基本品格设定技术;法的名称构造技术;法的规范构造技术;非规范性内容安排技术;具体结构技术;立法语言技术;有关常用字、词的使用技术。”[16]对于党内法规规范性评估可以从这八个方面进行全面评估。

必要性是指对党内法规从实践价值和现实需要角度进行评价。党内法规是否解决党内现实问题？党内法规所规范调整的事项（务）是否已经由别的党内法规或是法律法规所规范？是否为了填空而立党内法规？对这三个问题的回答过程就是对党内法规必要性的评估过程。

适用性是党内法规实施前评估的重要标准之一。这里的适用指时间上的适用性和空间上的适用性。时间上的适用性是党内法规与时俱进的基本要求，如1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》的主要原则和规定今天依旧适用，2016年实行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就是结合新形势对党内政治生活做出新的规定，体现出党内法规的与时俱进，同时也是党内法规实施前考量的重要内容。空间上的适用性体现在党内法规“因地制宜”的适用范围，有的党内法规在全党适用，有的党内法规在部分地区适用，空间上的适用性以及是否符合一个地理空间的法治要求特性，也属于一部党内法规施行前考评的重要内容。

2.党内法规实施前的“估”和实施后的“评”的要点相互重叠：实效性、执行性、协同性。实效性指党内法规实际产生的效果。比如：从党的组织法规制度上看，《中国共产党党组工作条例》是为了加强和改善党的领导，提高党的执政能力。从党的领导法规制度上看，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》是为了加强和规范统一战线工作。从党的自身建设法规制度来看，《中国共产党廉洁自律准则》是为了深入推进党风廉政建设，加强党内监督。从党的监督保障法规制度来看，《中国共产党纪律处分条例》是为了维护党章和党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织。实效性考量党内法规在党的领导和党的建设实践中发挥的具体作用。实效性评估可以从三个角度来展开：一是对照党章和党内法规制定的目的，具体对党内法规实施效力给予评估;二是从党内法规的适用客体评估党内法规的具体效果;三是第三方对党内法规的评估，这里的第三方指党内法规评估专业机构。

执行性指党内法规执行的广度和深度。笔者在党内法规执行力调研过程中发现，党内法规的执行存在“选择式执行”（选择法规中容易、方便的來执行）、“表现式执行”（执行法规的目的是‘被看见，为了执行法规而执行法规）、“学习式执行”（用读文件搞集体学习的方式替代真实的执行，‘以学代行）、“指标式执行”（为了达到某个具体指标而生硬执行党内法规）、“痕迹式执行”（不求实效而搞形式主义，只为留下痕迹以应对检查）等现象，党内法规被动执行远远大于主动执行，党内法规执行普遍缺乏内生执行动力源。开展党内法规评估有利于寻找党内法规内生执行动力开关，评估党内法规真实执行力对于党内法规“立改废释”并举有重要的参考意义。

协同性指党内法规实施前及实施后与党章和其他党内法规在制定、适用上的协调与衔接关系。对党内法规协同性的评估源于党内法规在制定和适用上的整体性和统一性。在党内治理实践中，对党内法规的选择适用大多不是单选题。而是多选题，党内法规之间如何衔接和准确适用，调整效力位阶和设置适用法则是评估党内法规协同性的内在要求。从党内法规外部制度环境来看，协同性指党内法规与国家法律之间的关系，特别是在“党纪严于国法”的制度环境下，如何协同处理党内法规与国家法律就成为评估党内法规协同性的指标之一。

3.党内法规实施后“估”的要点：完善性、长效性、前瞻性。完善性指党内法规实施后是否具有完善的必要和完善的路径。党内法规评估工作的落脚点就在于对党内法规的修订和完善。这里的完善性从两个角度予以评估：一是党内法规去掉“试行”。如：《中国共产党支部工作条例（试行）》，通过对其施行情况进行评估，争取尽快去掉法规“试行”，提升法规的权威性和执行力。二是党内法规内容的增减和结构的调整。如：《中国共产党统一战线工作条例（试行）》出台近五年来，制度环境发生了较大变化，条例的指导思想、内容结构等都需要进行增加和调整，必须将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导写入新的条例中，需要新增促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长、构建亲清新型政商关系等内容[1]。

长效性指党内法规的稳定性和长期有效性。长效性意味着党内法规长期保有实际绩效。对党内法规的评估而言，评估可以按照一定时间单位（年）开展，但党内法规的修订却不能过于频繁，长效性保障着法规的权威性和认同度，朝令夕改是依规治党的大忌。结合党内法规的内在属性，评估一定要把法规的长效性作为考量指标，确保党内法规评估和完善的并行不悖。

前瞻性是党内法规评估标准最重要的指标。前瞻性预估和回顾性评价是相互结合在一起的。法规评估应该对具体的党内法规提出具有完善文本和执行效能的建议。党内现行有效法规很多因制定之初缺乏前瞻性，导致法规实现困难和效能低下。党内法规实施前评估就能有效规避法规制定时前瞻性匮乏这一弊病，党内法规实施前评估可以更好实现党内法规“高效务实管用”。党内法规实施后评估能够有效的结合新制度环境发现新问题并进行成因分析，为党内法规进一步完善提供修订路径和实证材料，解决新制度环境下法规效能失灵的问题。

结语

综上所述，在走出党内法规实效困境、化解党内法规动力难题、提升党内法规实际效能的过程中，党内法规评估发挥着巨大的作用。党内法规评估制度建设有助于党内法规制度的主动输出，有助于运用评估的工具属性为党内法治建设提供新的动力杠杆，有助于党内法规制度体系技术层面与价值层面更好契合。从“评”“估”二分视角对党内法规开展全面体检式的质性评估，对于我们推进新时代党内法规建设、与时俱进完善党内法规制度体系，无疑具有重大的实践意义和现实价值。

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【责任编辑：张亚茹】