市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径

2020-02-03徐汉明

理论探索 2020年1期

〔摘要〕国家治理体系和治理能力现代化的全面推进，不仅为市域社会治理现代化的推进提速提供了基础性制度支撑、公共政策导引与内在动力支持，而且其日臻完善和成熟的理论体系，为揭示和诠释市域社会治理现代化的必要性、重要性与可行性提供了学术体系、话语体系及其传播体系的内在表达。市域社会治理现代化的目标厘定、路线图及时间表的确定，为其实施路径提供了全新选择，这就是：以人的现代化为核心是推进市域社会治理现代化的着眼点;以破解“五最”难题为抓手是推进市域社会治理现代化的切入点;以“四个精准”对接为效度是推进市域社会治理现代化的着力点;以社会治理机制创新为动力是推进市域社会治理现代化的关键点;以治理考评结果运用为基准是推进市域社会治理现代化的加速点。

〔关键词〕社会治理，市域社会治理，市域社会治理现代化

〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）01-0013-10

党的十八大以来，习近平从党和国家事业发展全局和战略的高度，把“市域社会治理现代化”纳入改革与法治“双轮驱动”战略部署中。党的十九届四中全会进一步指出加快推进市域社会治理现代化。2019年12月12日召开的全国市域社会治理现代化工作会议强调，推进市域社会治理现代化，既是推进社会治理现代化的战略抓手，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。市域社会治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既具有国家治理“规定动作”的普适性，又具有市域社会治理“自选动作”的独特性。如何揭示和诠释市域社会治理现代化范畴的科学内涵及其质的规定性，为市域社会治理现代化的谋略、政策、规则及其行动提供智力支持，从而为市域范围内压实治理主体的治理责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力提供学理支撑;如何运用市域资源禀赋、制度安排的比较优势，妥善处理市域社会治理与国家治理、县域治理、基层社会治理的关系，为市域治理在把握机遇、有的放矢、谋划政策、实施行动方面精准发力，有效发挥市域社会治理承上启下的地位及其功能作用;如何使中央有关推进社会治理现代化的顶层设计、战略布局在市域范围内精准对接、有效展开，形成市域社会治理与国家治理的有序衔接，市域社会治理与县域社会治理有效互动，市域社会治理与基层社会治理有为落地，从而为加快推进社会治理法治体系与法治能力现代化，打造共建共治共享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择。回答上述问题需要加强市域社会治理现代化的理论研究，为此，笔者尝试从市域社会治理现代化的不同角度提出些许见解，以求教于同仁。

一、市域社会治理的内涵

市域社会治理是涵盖“市”“市域”“市域社会”“社会治理”多类范畴所构成的一个范畴体系。在公共行政管理话语体系中，市通常被理解为一个行政区划概念;在法律范畴内，市被定义为由法律制度框架所界分、确定及其职权分配所构成的权力运行体系。依据行政区划级别的不同，中国的市可以划分为直辖市、计划单列市、地级市和县级市。由于地级市具有一定规模，在中国的市中具有典型性和普遍性，是一个比较特定的行政层级，其治理事务具有特殊性。为此，我们觉得应该从地级市这个层面理解市域社会治理中的“市”，即市管县体制下的地级市。对于市域的具体理解，学界有两种比较典型的观点：一种观点认为，“市域”是一个城市概念。由于市域与县域相对，而县域包括了农村部分，“市域”则是指市级政府所辖区域内除了县域之外的部分，也就是城市区域。另一种观点认为，“市域”是一个地域概念，它是指以地级市为行政区划所确定的区域范围，包含市、县、乡、村在内的所有区域范围。笔者认为，市域不仅是一个城市概念，而且是一个地域概念，其既包含以行政区划范围为基础所确定的地域范围，即地级市管辖范围内的所有地域范围，又包含城市及其市辖区域的县域范围。由此，对市域社会的含义可概指为，以市为行政區划的地域社会，是具有区域性、层次性、综合性、集聚性、扩散性等特征的社会系统，是一个功能比较完备和健全的社会系统单元。依据市域的地域范围，可以将市域社会总体上划分为两个系统，即城区社会和县域社会。目前法学界、法律界对于社会治理的解构一般按照法制度经济学视角划分为多元主体的结构系统。结合公权力大系统之中的政法综治子系统的职能及其运行机制，笔者认为，社会治理概指在党“统揽全局、协调各方”的领导体系位阶下，着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，有效化解社会矛盾、维护社会公平正义、保障人民权益，确保人民安居乐业、社会安定有序〔1 〕49进程中政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的一系列活动及其过程。它要求社会治理组织体系、制度体系、功能体系、评价体系、保障体系逐步形成，政治、法治、自治、德治、智治（以下简称“五治融合”）的社会治理方式逐步完善，共建共治共享的社会治理格局逐步形成，社会治理制度化、规范化、程序化跃上新台阶，人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强，到本世纪中叶社会治理现代化全面实现，更高水平平安中国全面建成〔2 〕。作为社会治理大系统之中的市域社会治理，是社会治理活动在市域范围内的逻辑展开，是社会治理理念确立、社会治理目标细化、社会治理工作布局实化、社会治理体制创新、社会治理方式转型、社会治理政策行动提速、社会治理能力提升的实践表达。其具有如下特征：

（一）治理结构具有层级传递性、相对单独性、对外开放性

市域社会治理处在国家治理与县域治理及基层治理的中枢承接地位，其职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与实施体系;其自身区域范围、制度结构、资源禀赋及其治理空间的确定性使得对自身治理事务的决策权、执行权、监督权具有相对独立运行的特点，因而表现出治理决策过程的“游刃有余”，治理效能则呈现出由中心向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应。市域社会治理具有层级结构的运行特点，还兼有层级范围内的扁平化管理的开放性，这使得市域社会治理能够获得更多的治理资源及其信息，常常因分享外部传递的治理经验、政策、方法乃至立法经验以弥补自身治理资源禀赋的不足。这三个特性的交织互动使其能够获得更多治理资源的投入，有效分散治理过程中潜在的或正在滋生或突发的治理风险，减少因治理层级及区域空间相对狭小、治理空间封闭性导致治理效能的执行成本、协调成本、监督成本，破解市域社会治理的“边际收益递减”难题，实现治理效能的“帕累托次优”状态。因此，其治理新鲜经验和治理模式常常被中央作为推动全局性治理可复制可推广的治理行动或治理方案。

（二）治理资源禀赋的独特性、可相容性、效用放大性

市域要素资源禀赋不仅决定了区域经济发展的方向、质量和可持续性，而且影响和制约市域社会治理的方向、重点、规划、行动、政策及其效能的实现。任何违背治理资源禀赋独特性规律、人为放大治理的主观设想，只会受到治理规律的惩罚。在中国现阶段国家治理、社会治理阶段性同质化的条件下，各独特的市域治理单元要破解的难题是从实际出发，形成市域各具特色的“民呼我应”治理方案及治理行动。比如：湖北省武汉市水资源禀赋丰厚，因城市规划发展的“短视行为”所带来的社会治理诸多难题以及突发事件风险的显性化问题，成为其“民呼我应”治理的新话题，即唯有治理方略的现代化与城市规划、公共设施建设、城市发展统筹谋划，方能破解武汉内涝导致“威尼斯”现象频繁出现，从而有效预测预警预防权力机关运行停顿、公共交通秩序混乱、市民生活失序及局部地区人身、财产、公共秩序骚乱现象滋生等难题。

（三）治理空间的多维性、区域的叠加性、效度的互动性

就市域治理而言，其管辖范围内聚集了政治、经济、文化、产业、金融、商贸、人流、物流等各类治理要素，具有完备的党的组织、政府、企业、社区、社会组织等治理主体，同时兼具城市与乡村两个系统，是一个相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理生态系统，因而在空间上是多维的。其居住空间、生产空间、交换空间、生活空间、街头空间等治理事务的独特性与交织性，增加了市域城区治理的难度。

（四）治理规则的融合性、政策的引导性、地方法制创制的引领性

一方面，市域层面拥有有效解决社会治理中重大问题的政治、经济、社会、文化等资源体系与动员能力，具有地方立法、主导发展规划以及灵活选择治理模式等治理方式有序转换的调整空间。另一方面，其直接面向基层，对社区治理需求信号、治理难点及治理隐患及时捕获、反应敏捷，因而制定的治理政策、规划、方案、措施使其治理的针对性、及时性、效能性能够协调平衡;在探索“五治融合” 〔3 〕治理体系创新方面，更具有国家法实施，地方法跟进，社会自治法规范，行业规章协调，城市公约、社区公约、道德规范融合的条件及优势。

（五）治理目标的坚定性、方式的适度性、谋略的灵活性

伴随都市化进程的加速，城市发展过程中围绕工业、教育、医疗、民生等空间发展布局中的“短视行为”带来诸多治理难题，即环境污染、食品卫生安全风险突出，弱势群体的生存与保障问题凸显，“城市病”问题理不清剪不断，管理体制机制缺陷滋生自然犯罪、超自然犯罪，以及卖淫、嫖娼、赌博等易发高发，城乡结合部管理缺位使得恶势力、黑社会固态复萌，社会突发事件、群体性事件等在市域范围内持续呈现，等等。面对这些市域社会治理层出不穷的新情况、新问题、新挑战，既不能简单临摹资本主义发达国家的治理模式，又不能沿用传统“城乡二元经济结构”条件下所固化的治理方式，而需要科学谋划治理目标，设定与市域社会市情、社情、民情相适应的路线图、时间表，聚焦人民群众反映强烈的“最恨、最烦、最难、最急、最盼”（以下简称“五最”）问题出实招、见实效。与此同时，市域相对于国家层面，在政策的试错性上具有更大的容错空间和转圜余地，应当鼓励解放思想、先行先试，为推进市域社会治理现代化、促进国家治理现代化提供可复制可推广的新鲜经验。

二、市域社会治理现代化的基本遵循及其核心要义

新中国成立以来，我们党高度重视经济社会发展与各项管理活动，形成了一整套与国家治理、政府治理相匹配的社会治理理念、策略、政策、制度及其方法。改革开放以来，传统的管理理念、制度、方法呈现出一些不适应不协调的状况。为此，1991年，中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施。同年，第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《关于加强社会治安综合治理的决定》，使社会治安综合治理走上法制化轨道。党的十五大首次提出“社会管理”的概念。党的十六大提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，并明确了构建社会主义和谐社会的主要内容就是“民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处”。党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。党的十八大提出“四个加快形成”①的部署，强调加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理水平”。党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理”，强调“系统治理、依法治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。党的十八届五中全会关于《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（建议）》提出“加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理水平，实现社会充满活力、安定和谐”。2016年10月，习近平在给全国综合治理江西现场会的致信中明确提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”（以下简称“四化”）〔4 〕。2017年9月，党的十九大召开前夕，习近平在全国政法综治工作“双先表彰会”上提出“提高社会治理系统化、科学化、智能化、法治化水平”。党的十九大提出“加强和创新社会治理，打造共建共治共享社会治理格局”，强调社会治理重心向基层下移，加强社会治理“四个体系”建设②。党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。与此同时，党的十八大以来，中央把城市治理提高到前所未有的高度，十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”。习近平围绕“推进以人为核心的新型城镇化”，根治“城市病”，提高城市生命力，推进城乡要素资源融合，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，统筹政府、社会、市民三大主体，真正实现城市共治共管、共建共享，走出一条中国特色城市发展道路，提出了城市发展与治理的一系列重要观点〔5 〕。可见，治理已成为党的最高决策部署中使用频率最多的一个范畴，已由社会治安综合治理向经济领域治理、生态环境治理，由基层治理向市域治理，由国内经济社会事务治理向参与全球治理等多层次多途径全方位扩展。这是以习近平同志为核心的党中央立足于统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，推进社会治理体系和治理能力现代化，建设“法治中国”“平安中国”的大战略;这是把握“公共安全、人民权益保障、社会公正公信、人民安居乐业”的大命脉;这是应对以互联网技术为代表的科技革命给社会治理带来的机遇与挑战，对接人类治理文明体系民主化、法治化、科学化大主题所提出的一系列新理念新范畴、新命题新论断，形成具有丰富内容、完备体系、严密逻辑、成熟哲学方法與鲜明实践面向的科学理论体系。这套理论体系形成和发展的治理成果标志着我们党对社会治理规律、中国特色社会主义发展规律、人类治理文明规律的理论升华，是新时代中国特色社会主义治理道路、制度、文化、理论及其实践的标志性成果，是指导推进市域社会治理现代化的基本遵循。

（二）以破解“五最”难题为抓手是推进市域社会治理现代化的切入点

1.在破解人民群众“最恨”治理难点上下大功夫。市域范围内存在的黑恶势力与公职人员腐败尤其是身边的“微腐败”是人民群众最痛恨的事情。市域社会治理应当把扫黑除恶、深挖“保护伞”作为保一方平安、净一方政治生态、还人民群众一片安宁的头等大事。注重围绕人民群众反映强烈的“微腐败”“保护伞”等问题深挖彻查，持续不断地开展微治理、专项治理、系统治理、综合治理、依法治理，形成“政治、自治、法治、德治、智治”多管齐下的治理格局，营造良好的政风、社风和民风。

2.在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功夫。随着社会体制加速转型，社会成员思想观念深刻转化，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，致使人民内部矛盾突显，成为市域治理最为头疼的事情。因此，在回应人民群众“最急”治理热点上下苦功夫，不仅要求公安机关创新密切同人民群众联系的渠道，加快侦查体制机制改革，提高普通刑事案件侦破的效率，把保护被害人合法权益、加大依法惩治刑事犯罪的力度作为维护公共安全与社会治安的第一要务;检察机关把人民群众对立案和侦查活动实施法律监督的期待要求作为“民呼我应”的第一信号，把保护被害人的实体权利、坚持惩治犯罪与保障人权相统一，有效发挥法律监督机关保证法律统一正确实施，维护国家法制统一、尊严和权威作为第一选择;人民法院应当把依法裁判、公正司法、惩治犯罪、保障人权，坚持实体正义与程序正义统一，把有效保护被害人合法权利作为维护社会公平正义最后一道防线的重要任务。这要求市域党的领导机关需把保障人民群众生命财产安全、保一方平安纳入“统揽全局、协调各方”的重中之重;政府、监察机关等公权力系统必须把保障人民群众生命安全作为天职，切实承担起保障人民群众合法权益、一方平安的政治责任，实现推进市域社会治理政治效果、法治效果与社会效果的高度统一。

3.在消解人民群众“最怨”治理薄弱点上下真功夫。食品安全、环境污染等是市域治理的重要任务。对此，治理的效度、质量、效果的好坏关乎人民群众切身利益，也极易成为群众“最怨恨”的事情。对此类问题的治理，需多策并举，这包括：（1）完善诉求表达机制。建立健全多渠道、多平台的诉求表达机制，以方便、高效为基本原则，确保人民群众能够有效反映和表达诉求;创新律师代为申诉制度，把上访、闹访等疑难诉求与依法终结机制有机结合，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。（2）健全纠纷解决方式。环境污染极易引发群体性、规模性事件，需引入环境建设项目“三重一大”和“三同时”的风险评估与源头治理机制。对因环境项目建设引发的突发事件，应坚持以人为本、就地解决的原则，着力提升基层职能部门解决纠纷的能力，形成项目审批、风险评估、源头治理、系统治理、综合治理的运行机制。（3）坚持源头治理。对食品安全生产、有关企业废气废水废料排放等问题的治理，需从规划设计与建设阶段坚持“三同时”、生产阶段坚持质量技术标准、“三废”处置分类流程节点、食品销售环节的留样、专业人员持证上岗等基础环节入手，完善预防预测预警与突发事件应急处置机制，最终从源头上根治人民群众“最怨”的难题。

4.在拎住人民群众“最烦”治理重点上下硬功夫。基层社区邻里纠纷、物业服务、小区安保等发生在群众身边的“微治理”事务持久影响人民群众的生活质量，常常成为人民群众最烦的事情。市域社会治理需以基层社区治理为重点突破口，解决人民群众身边的烦心事，安抚社会心理，梳理社会情绪，把准社会心理脉搏，解决好社会心态问题。为此，急需加强社会心理服务体系建设，培育积极向上的社会心态，从建立社会心理的宣传引导机制、健全社会心理的教育辅导机制、改进社会心理的服务管理机制、完善社会心理的志愿服务机制等“微治理”难题入手，提升“微治理”水平。

5.在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫。市域居民的住房、就业、工资待遇、劳动权益保障、弱势群体的救济救助互助、老年人群心理关爱、鳏寡孤独等特殊人群志愿者服务等关乎人民群众的生存权、发展权权益保障，也是人民群众最渴望得到改善与保障的问题。这要求市域党政机关、公共服务部门、群团组织构建科学规范、运行高效的职能体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，在党的统一领导下推动公权力系统、执法司法机构、群众性自治组织、社会组织、志愿者协调行动、增强合力，切实在满足人民群众“最盼”治理事务上下巧功夫，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。

（三）以“四个精准”对接为效度是推进市域社会治理现代化的着力点

1.以精准对接“国家精准扶贫脱贫战略”检验市域社会治理目标规划的系统性。国家精准扶贫脱贫战略的目标任务既是市域经济社会发展的阶段性攻坚任务，也是市域社会治理的题中应有之义。市域社会治理的重要任务是把经济欠发达和贫困条件下社会治理的突出问题与健全精准扶贫工作机制、发展特色产业脱贫、引导劳务输出脱贫、实施易地搬迁脱贫、结合生态保护脱贫、着力加强教育脱贫、开展医疗保险和医疗救助脱贫、实行农村最低生活保障制度兜底脱贫、探索资产收益扶贫、健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系”有机结合起来〔8 〕，通过精准扶贫战略在市域的有效对接实施，为从源头上根治前述社会治理问题奠定经济发展条件，通过各种行之有效的专项治理检验实施精准扶贫战略的成果，从而使两者协调互动、相互促进。

2.以环境污染攻坚战精准对接检验市域社会治理方式方法的科学性。国家环境污染攻坚战的目标任务既是市域经济社会发展的中心环节，也是市域社会治理的攻坚之战。市域环境污染攻坚战的实施，涉及一批环保企业，面临“三去一降一补”，有的环保企业处于“关停并转”的状态，一批企业职工面临下岗再就业的艰难选择。由此带来对上游产业与下游产业人员生存权发展权保障的冲击，牵一发而动全身。在此大背景下，其一，企业主无法适应转型升级的要求，而政府又必须要求企业关停改造，企业主就觉得利益受损，合法权利得不到有效保障，进而引发对体制的不满，助长支持企业员工集体上访、上街闹事。其二，随着社会大众对自身健康权益、生态环境权益认同度的日益提高，因企业污染、涉环企业项目落地、生态环境恶化等问题，常常引发不特定群体的抵制、甚至上访。其三，在环保企业“关停并转”阶段，一些不法人员常常盗窃、哄抢企业设施设备等财产，由此引发一系列治安刑事犯罪问题。其四，有的公职人员趁企业关停并转之机，与业主或管理人员相互勾结，违法低价出让企业国有土地使用权、低价或无偿处置国有企业設施设备，由此涉及的贪污腐败、渎职等违法犯罪呈增长之势。

综上，环境污染攻坚战所涉及的多层面问题相互交织叠加，进而增加了社会治理事务的难度，加大了社会治理的风险。由此，主导市域社会治理的公权力系统应该把社会治理寓于环境污染攻坚战略实施的全过程，即通过制定科学的环境污染攻坚治理政策、规划与行动方案，把“责任清单、义务清单、负面清单”明确纳入公布挂牌的环境污染企业中，作为整治活动的重要任务，与企业的主体清单、权利清单、责任清单、义务清单、负面清单直接挂钩;切实做到“关停并转”一批环境污染企业，结清一批市域治理项目清单，整治一批环境污染企业，落实一批市域治理企业的责任。负有环境污染治理责任的监测、检测、监管、执法与司法机关，都应当建立整治环境污染企业责任与落实市域社会治理责任“双挂钩、双挂牌”制度，真正形成治理一个企业，还一片“天蓝、水清、地绿”，净化一片社会风气，实现环境污染攻坚成效与市域社会治理绩效“双推进、双收效”。

3.以“乡村振兴”战略精准对接检验市域社会治理成果的实效性。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”（以下简称“五项目标”）〔9 〕不仅是乡村振兴战略的目标要求，而且是市域社会治理在基层的重要价值导向。从市域治理层面对接乡村振兴战略，要求“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序” 〔10 〕作为市域社会治理在基层的首要治理任务。为此，一方面，需通过乡村振兴战略的精准实施推进，使市域所辖乡村振兴五项目标任务实现走在省域的前列，既为辖区乡村有效治理奠定坚实基础，又为其他地区提供可复制的模式和经验。另一方面，市域治理需统筹基层社会治理，把加强和改进乡村治理的主要任务同市域社会治理对基层社会治理的统筹领导相结合④，形成“党建引领、地方立法、政府主导、基层建约、多元参与、依法治理、群众测评、和谐有序”的基层社会治理新格局，以乡村振兴战略的有效实施带动和促进基层社会治理体系和治理能力现代化，以自治、法治、德治“三治融合”保障和服务乡村振兴战略实施。

4.以“国家城乡融合发展战略”精准对接检验市域社会治理系统的开放性。中央新近出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的决策部署，提出推进5项城乡融合发展体制机制和29项行动计划〔11 〕，即建立健全有利于城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制。这些政策的出台不仅有利于城乡一体加速发展，而且有利于加快推进市域治理体系和治理能力现代化，是实现以人为中心现代化的战略工程，相对于市域社会治理而言是一项基础性工程建设。唯有把市域治理现代化植入国家城乡融合发展战略体系之中，纠正和防止脱离这一发展战略，才能有的放矢、行稳致远。相反，不顾及市域治理现代化的基础条件、制度环境比较优势及其实施路径的鲜活内容，只局限于市域治理的具体问题出谋划策，不仅难以收到预期效果，而且会“矮化、虚化”国家城乡融合发展战略决策的推进实施。因此，加快推进市域治理现代化必须与国家城乡融合发展战略精准对接，并植入这一战略实施之中，用这一战略的目标任务、行动计划引领市域社会治理，用市域社会治理成果表达和释放这一战略实施的功效。

（四）以社会治理机制创新为动力是推进市域社会治理现代化的关键点

1.遵循治理规律，实施分类治理。市域社会的特点决定了市域社会治理的重点及方法。为了具体把握市域社会的特点，可以从生产空间、商业空间、文化科技空间、社区空间、街头空间等多维度整体把握市域社会的特性。社区空间承载着社区居民的生活空间，因而社区治理应该围绕社区居民的生活琐事展开精准服务，妥善处理好物业与居民的关系，有效发挥好居委会和业委会的沟通桥梁作用。街头空间是一个开放空间、人群聚集、人车混流的空间、社交娱乐空间。街头空间的治理难题突出表现为：道路交通拥堵及事故、突发性治安事件、大面积踩踏事件、城管执法冲突所引发的治安以及刑事问题、消费者维权纠纷、毒品犯罪以及自然犯罪的“街头充斥化”，如抢劫、哄抢、惯偷、聚众斗殴、寻衅滋事，在一定条件下滋生演化为黑恶性质犯罪和有组织犯罪，等等。这些都要求相关公权力系统、监管机构、执法司法机构、街头辖区属地的群众性社会组织乃至公众将街头空间治理纳入专门治理系统，不仅需要制定快速反应机制、预测预警预防机制、治安巡逻机制、社区矛盾纠纷解决机制，而且要使街头空间不断滋生的治理难题通过属地管辖机制与前述机制的结合进而形成属地管辖落地化的立体化治安防控体系。

2.关注热点问题，实施专项治理。专项治理是地方党委政府回应经济发展和行政管理中重大阶段性问题的重要方式。通过专项治理可以有效解决经济发展、行政管理中的难题、痼疾，因而能够帮助地方党委政府创造政绩。但是，专项治理在取得良好治理效果的同时，也可能导致治理行为不规范、治理形式主义等突出问题。为此，市域社会治理应该以规范专项治理为抓手，通过专项治理规范化提升市域社会治理法治化水平。

3.依托“三治融合”，实施综合治理。所谓综合治理是指综合运用政治的、行政的、经济的、法律的、道德的等多种方式方法推进市域社会治理。推进综合治理，需以政治为引领，以自治、法治、德治“三治融合”为依托，以智治为保障，其核心在于坚持自治为基、法治为本、德治为先，在此基础上，促进“五治融合”。具体而言，包括如下三个层面：（1）优化市域社会治理自治体系。完善基层群众自治机制，进一步发挥基层民主协商的作用，实现基层自我管理与自我服务。完善企事业单位自治机制，健全职工代表大会、工会等民主管理机制。完善社会组织自治机制，推动城乡社会组织发挥在基层治理中的协同作用。（2）优化市域社会治理的法治体系。根据市域社会治理领域的重点难点问题，有效运用市域所拥有的地方立法权，通过制定中长期立法规划，加快市域社会治理薄弱环节的立法，形成科学完备的市域治理法律规范体系;调动政府行政执法与司法资源，结合市域社会治理执法司法的特点，加强行政监管、综合执法、公正司法，形成公正高效的市域治理法治实施体系;整合市域行政监管、行政执法、纪检监察、法律监督等制度资源，加强对市域公职人员履行市域治理职权的全覆盖监督，重点加强对有关市域社会治理事务的法律监督，保障市域治理法律法规统一正确实施，维护市域社会治理的法治权威，形成规范严密的市域治理法治监督体系;市域公权力体系应当建立市域社会治理保障体系和运行机制，加大公共财政投入，充分发挥社会支持作用，形成市域社会治理法治保障体系。（3）优化市域社会治理的德治体系。把社会公德建设、职业道德建设、家庭美德建设、个人品德建设有机统一起来，引导公民在不同社會关系中做到自律自强，用道德机制实现自我约束。

（五）以治理考评结果运用为基准是推进市域社会治理现代化的加速点

社会治理法治建设评估是公权力机关、社会组织、专业机构及公众等评估主体，依据一定的标准和程序，对社会治理法治建设的状况进行测度、评价、预警，对背离社会治理法治建设轨道的行为和现象提出矫正意见的专门性评价活动。社会治理法治建设指标体系和考核标准是社会治理法治建设评估的两大主要要素，二者共同构成了体现评估功能及其价值的两大支柱，是构建科学完备社会治理法治建设评估系统的基础〔12 〕。建立市域社会治理现代化评价标准，需确定全面与特色相结合、客观与主观相结合、科学与简便相结合、实用性与适用性相结合、可计量与可比较相结合等原则。在此基础上，确定评价市域社会治理各类主体承担社会治理法治建设的职责任务的状况，以引导其正确履行职责、承担义务，形成合力。在确定社会治理法治建设指标体系与考核标准的基础上，需特别重视治理评估结果的运用，通过考评结果确定社会治理的激励与惩罚机制，进而助推社会治理的实效，确保社会治理效果的有效提升。

注释：

①“四个加快形成”是指加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制;加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系;加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。参见《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《十八大报告（辅导读本）》，人民出版社2012年11月第1版。

②“四个体系”是指公共安全体系，社会治安防控体系，社会心理服务体系，社区治理体系。参见《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平在中国共产党第十九次全國代表大会上的报告》，《党的十九大报告（辅导读本）》，人民出版社2019年10月第1版。

③所谓“法福祉”指国家通过一定的基础性制度规则及其程序性安排，对公民、法人、社会组织的权利界分、授予、确认和保障，使他们获得具有相对独立行使权利的主体资格、享有适格的行为能力，在经济、政治、文化、社会、生态资源以及人类社会其他资源优化配置的一定历史阶段与具体情境中，实现对这些资源在法律上平等、公正、有序地获得、享有、保护、保障及其预期实现最大化的状态与满足程度。参见徐汉明、王玉梅：《我国司法职权配置的现实困境与优化路径》，《法制与社会发展》2016年第3期。

④乡村治理的主要任务包括：完善村党组织领导乡村治理的体制机制、发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用、规范村级组织工作事务、增强村民自治组织能力、丰富村民议事协商形式、全面实施村级事务阳光工程、积极培育和践行社会主义核心价值观、实施乡风文明培育行动、发挥道德模范引领作用、加强农村文化引领、推进法治乡村建设、加强平安乡村建设、健全乡村矛盾纠纷调处化解机制、加大基层小微权力腐败惩治力度、加强农村法律服务供给、支持多方主体参与乡村治理、提升乡镇和村为农服务能力。参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》，《中央人民政府网》2019年06月23日。

参考文献：

〔1〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（辅导读本）编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）〔M〕.北京：人民出版社，2013.

〔2〕陈一新.加快推进社会治理七个现代化〔N〕.人民日报，2019-05-27（13）.

〔3〕陈一新在浙江调研时强调推进基层社会治理现代化要发挥“五治”作用〔N〕.法制日报，2018-10-12（01）.

〔4〕习近平.完善中国特色社会主义社会治理体系努力建设更高水平的平安中国〔N〕.人民日报，2016-10-13（01）.

〔5〕中央城市工作会议在北京举行〔N〕.人民日报，2015-12-23（01）.

〔6〕陈一新.推进新时代市域社会治理现代化〔N〕.人民日报，2018-07-17（07）.

〔7〕徐汉明.习近平社会治理法治思想研究〔J〕.法学杂志，2017（10）：4-19.

〔8〕中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定〔N〕.人民日报，2015-12-08（01）.

〔9〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔10〕中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〔N〕.人民日报，2018-02-05（01）.

〔11〕中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见〔N〕.人民日报，2019-05-06（01）.