逻辑原点、基本原则与功能期待：完善监察监督机制的应然面向

2020-02-02王译江国华

中共天津市委党校学报 2020年1期

王译江国华

[摘要]监察监督作为反映监察委员会基本职能的内在要求，从规范的运行层面回应了集中统一反腐的政治逻辑。作为监督的实现方式之一，其广义监督的范畴涵盖了监察委员会业已整合的监督、调查与处置职能，性质上有别于党内执纪监督、人大权力监督及检察机关法律监督。在监察委员会广义监督职能的实现过程中，应从监督权配置的政治逻辑原点出发，严格保障监察监督各项功能实现的特定方式;应遵从监督法定、正当与公开的基本原则，防止“以调查为中心”的办案模式僭越监察权应有之边界;应从政治、社会、法治与人文功能期待上畅通监察监督权利救济渠道，以确保处于法治化轨道中的监察监督机制之形成契合国家监察体制改革的总体方向。

[关键词]监察监督机制;监督执纪;政治逻辑;程序法定

中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0070-08

一、监察监督形成之逻辑原点：党内监督的法治化

《中華人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法》）的颁布，回应了集中统一反腐的政治需要，其整合的党纪审查、行政监察与刑事侦查三位一体形成了国家监督体系。在过去，“两规”作为党的纪律检查部门办案的手段曾发挥过重要的作用，但从程序控制与权利保障二重维度来看，难以从根本上有效妥善化解党内监督实现的同时维护公民宪法保障的基本权利之间的矛盾。党员干部在接受党纪审查的同时，也应享有程序上的各项基本权利。这一权利保障的过程即监察监督权力行使过程中权利救济的过程。从权力行使到权利救济，不仅应由党章赋予党员申诉、辩解的权利，更须从公民法治国的视角将维护公民权利的程序性规定由党的规章上升为国家法律。由此，方可将党内监督的法治化路径实施落脚于监察法定的功能视域中，以维护公民应有的宪法权利为目的，最大限度地发挥监察监督的效能。

（一）政治逻辑：国家治理体系与治理能力现代化的内在要求

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，即一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[1]（P90-92）。推动国家治理体系与治理能力现代化落脚到我国制度实践，即应运用中国特色社会主义制度有效治理国家，也就是依法治国[2]。因此，党和国家协调推进“四个全面”战略布局中的“全面推进依法治国”即须从完善国家治理体系的视角以提升国家能力为导向，实现治理体系与治理能力的现代化。国家监察体制改革正是回应了全面依法治国的战略布局需要，从《监察法》规定的监察监督实现方式可知，提高政治站位，强化纪法思维，亟须监察委员会在工作中处理好纪法关系，用好监督执纪“四种形态”。在监察监督全覆盖的政治大局下，如何着力强化纪法贯通、法法衔接，切实提高监察队伍综合素质，是国家监察体制改革在推动国家治理体系与治理能力现代化过程中的重要命题，此谓监察监督政治逻辑的应有之义。

（二）法治逻辑：权力生成的制度建构与公民权利保障之间的平衡

基于制度设计的建构理性主义，其国家权力生成的基本前提乃为国家法的制定。自近代以降，在西方法治国理念的影响下，公权力运行中的私权保障乃由法定程序予以控制，以防止公权力对个人造成超出必要限度之侵害，这是现代法治国家对权力约束的基本共识。任何权力的运行均需以程序法定为基本原则，《监察法》的实施从客观上将对公职人员监督的方式予以高度有机整合，避免“两规”“两指”与刑事侦查阶段的强制措施并行，其超出法定羁押限度的手段难言不偏离中国特色社会主义法治的应有价值理念。2018年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称为《刑事诉讼法》），其调整的内容以“刑事缺席审判”为鲜明特色。2012年修订的《刑事诉讼法》涉及对被告人违法所得财产的没收程序，其须从缺席判决视角予以前置保障。此次修正案明确将缺席审判作为没收决定的程序依据。诚如学者指出，在传统朴素的正义观支配下的道德自律与个人英雄主义亦难以遮蔽制度建构背后的立法需要。国家权力运行的法治逻辑，其核心为法治思维。法治思维作为法理思维的子命题，隐喻了立法对法治秩序维护的需要，在推动法治建设的过程中实现对立法正当性维护的程序保障机制[3]。因此，监察监督立法从本质上将执纪监督的“四种形态”具体到执行操作层面，党纪处分、政务处置、监察监督与监察调查移送司法成为四种具体的实现方式。不同实现方式的背后揭示了党的纪律规章制度与国家法律之间的协调配合与有效衔接。

（三）社会逻辑：民众对监察权力运行与监督的朴素期待

在监察权力尚未形成以前，民众从个案监督的普遍认知情感中天然包含了对“分配正义”与“矫正正义”的原始期待。监察监督的产生，将“反腐”与“监督”进行有效关联，“监察全覆盖”对社会产生的影响使民众可通过各类媒介传播及时掌握监督效果，从而对内心的认知期待形成有效反馈。此前，党内纪检监察仅从党员干部身份的角度形成党纪约束，而监察监督从国家权力运行的视角将监督方式予以创新。尤其对于拥有职务犯罪侦查权的检察机关，其侦查过程对于民众认知而言往往讳莫如深，且后果上仅以“刑事责任追究”为单向运行轨道。在“两规”“两指”作为刑事侦查强制措施以外纪检部门主要办案手段时，民众仅可从其自身对贪腐现象的憎恶情感来回应社会整体对统一反腐的急切需求。然而，“两规”作为党的纪律检查部门办案方式，往往从自身监督机制的构建上无法得到外部制约，而仅可通过内部监督或上级约束予以化解。“两指”措施亦是如此，其作为行政监察手段从本质上并未脱离行政权力运行之特质。监察监督的集中整合从反腐需要的社会视角来看，亦呈现出集中化、规范化与法定化的特征，且从后果上反推，较之单向移送司法的监督运行方式，监察监督以监督执纪“四种形态”的效果形成了独有的社会逻辑。

从党内监督到监察监督，其路径的法治化意味着监察监督在执政权范畴下蕴含了双重要义。其一，对国家权力运行的监督，实际上蕴含了对党的内部领导权实现“外在”监督，因监督对象包括各级党的机构工作人员;其二，监察机关明确为政治机关，其监督形式为政治监督，首要的落脚点亦应为政治监督[4]。因法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设的重要命题，三位一体的法治构成在我国宏观的法治体系中形成具有中国特色的“社会主义法治国家”[5]。在法治体系形成与完善过程中，由立法机关精细化地梳理法治社会与法治国家和法治政府的关系及其区别，乃为法治化进程的题中之义。国家监察体制改革回应了集中统一反腐的政治需要、法治需要与国家治理体系与治理能力现代化的长期建设需要。监察监督与党纪监督、人大监督、司法监督、行政监督一并成为新的监督权力，在监察全覆盖的过程中有效保障纪法贯通与法法衔接，便可在法定程序之中实现国家监督。因此，监督法治化乃为监察监督主体实现预防与惩治腐败功能之首要内涵。

二、完善监察监督机制应遵循的基本原则

监察监督是基于国家监察体制改革背景下的新型权力监督，《监察法》实施后呈现出不同于检察机关法律监督的运行特征。监察监督的基本原则揭示了监察监督权力独有的运行规律，亦反映党的领导权在国家治理层面法治化的运行特征。监察监督乃为事前监督和对人监督，从具体行政行为的规范性、合法性到公职人员自身廉洁形象的维护，均始于行为产生而终于移送司法追责程序的启动，且在监督过程上主要落脚于公职人员的某个具体行为作为调查对象进行展开。而检察机关的法律监督乃为个案监督和事后监督，其核心表现形态为对于案件的诉讼监督，包括发出检察建议，纠正意见以及提出抗诉等，其对事监督的定位源于《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称为《检察院组织法》）第21条之内容对于法律监督内涵范畴的探讨学界历来争论不休，包括作为刑事监察业务中的侦查监督，有不少学者将其认为是当然的法律监督。然而，根据新修订的《检察院组织法》第20条职责列举之内容，法律监督的外延均已明确，侦查监督并非法律监督的应然内涵，而应作为检察机关审查起诉职能中的具体内容。笔者赞同这一论点。。因此，基于监察监督的内涵与形式的独立性与特殊性，其自身为监督权的类型之一应遵循必要的基本原则，其中主要包括监察监督法定、正当以及公开原则对于监察法的基本原则，一般认为包括党的领导原则、集中统一与权威高效原则、监察全覆盖原则以及依法独立行使监察权原则等。而不同于监察法的基本原则内容，监察监督乃以监察权运行为前提，强调权力行使过程中的法定性、规范性与独立性。参见秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年版第71-79页。。

（一）监察监督法定：监察监督权力行使的法律边界

监察监督法定原则乃指监察权力运行应有其必要的限度及其作用边界，蕴含职权法定、程序法定与法律保留三个子原则。在我国古代，尽管监察官位卑权重，但奉行监察法定原则，互相监督纠正，且若监察官自行构成职务犯罪则从重论处[6]。若仅从字面上理解，上述子原则似乎并未脱离于现代法治国家的国家治理理念。从監察监督权力具体实现方式分析，上述子原则作为一般性原则的阐发性衍伸，却又存在其独立适用的空间。其一，职权法定意味着由国家权力机关通过立法赋予监察机关监察监督权。从宪法层面上，将监察监督作为国家监督的特定形态独立于法律监督、权力监督与行政监督，可从权力设定上区别于其他类型。其二，程序法定意味着监察监督权力的启动和运行必须严格遵照法律设定的程序，以避免因个人的恣意擅断或偏离法定程序而对监督效果的客观公正产生动摇。其三，法律保留意味着监察监督权力行使过程中可能运用到的限制措施必须以法律规定为前提，防止僭越法律效力层级的规制手段介入监察监督过程之中[7]。

基于监察监督中天然蕴含着党规与国法共治的权力属性，监察监督主体须知，强调监察监督法定原则，并不代表强化监督法治意味着对坚持党的领导原则的弱化，更应从党内监督与监察监督之间如何有效衔接进行理解。党内监督与监察监督往往从监督执纪“四种形态”的运行方式上难以区分。从“合署办公”的实际运行中可知，党内监督与监察监督并未体现出人员配备与使用上的差异。而对于监督执纪效果呈现“四种形态”的结构分层，须从监督权力来源及属性上理解国家监督与党内监督的差异。党内监督的通常处置方式一般为党纪处分，监察监督的处置后果则为政务处分或是移送司法。二者尽管在监督对象、范围及内容上存在重构之处，但监督权力行使所依据之内容应在领导权与执政权的属性上做进一步区分。从领导权与执政权定位上论，监察监督从效能上乃为执政权的体现。基于执政法治化需要，当党内监督上升为国家监督时，其逻辑原点在于将作为国家权力的执政权与作为社会权力的领导权进行有效划分。对于作为执政权的国家权力，由国家法治监督体系来进行监督和规范，对于作为领导权的社会权力，则由党内自身的监督体系加以监督[8]。有学者指出，党内法规原则上仅调整党内事务，包括党组织的工作、活动和党员行为。但在其现实意义上，鉴于中国共产党执政党和领导党的地位，其党内法规的调整对象往往不限于党组织与党员的权利义务关系。我国宪法明确了中国共产党的领导执政地位，所以党就享有了对国家事务的领导权，党内法规必然也涉及对国家事务的影响甚或支配[9]。因此，将党的意志上升为国家意志是我国在立法活动中须遵循的一般规律，也是党的执政理念在法律制定过程中的贯彻实现。党纪与国法的共治，已成为当下既定的监察法治运行的客观形态。依规治党与依法治国并行不悖，相辅相成，相得益彰。党内监督与监察监督的合署办公体制使得监察监督与党内监督的二元属性相互融洽与吸收。党内监督中的纪律检查在国家监察体制改革过程中亦逐渐型塑为国家的法律治理，是党内法规与国家法律共治的有机统一[10]。因此，监察监督法定原则的遵循须以坚持党的领导为首要前提。

（二）监察监督正当：监察监督权力行使过程中的程序控制

监察监督在启动事由上有别于党内监督，须以存在职务违法或职务犯罪为前提，正当性在监察监督过程中主要体现为程序控制。

“监察监督的程序控制”指的是监察监督过程中行使权力的过程顺序，其内容包含证据充分、全面真实以及避免偏私三方面要求[11]（P289）。第一，证据充分意味着必须达到可以作出政务处置或立案调查移送司法的“成熟条件”。监察监督启动往往依托信访工作，当“线索”提交后如何深入开展证据收集，这须从举报事由、违法状态与追责可能三重维度予以考量。但凡涉及监察处置决定的作出须以客观真实充分的证据为前提，否则监察监督从实体上欠缺正当性。第二，全面真实意味着监察监督过程中必须坚持证据调查收集的全面客观真实义务。监察监督过程中，监督主体不仅要收集被监督对象存在职务违法或犯罪的证据，还应对其减轻或免除职务违法或犯罪责任的证据进行全面客观的收集。全面真实既是坚持监察监督正当性原则的要求，也是由监察监督主体的性质所决定的。第三，避免偏私意味着在监察监督过程中必须防止基于同一监督事由的类型案件被不公对待。因监察监督从广义上涵盖监察调查程序而非仅限于单纯意义上的教育及检查职能，在针对职务违法或犯罪线索进行调查取证的过程中若存在非法获取口供的情形时，须从取证方式不正当的视角对此类证据予以排除。过去在党的纪律检查部门办理职务犯罪案件前期调查过程中，办案工作人员基于办案效率，在获取口供的方法上往往会采取略微超出合理限度的调查措施，如不提供休息时间的连续讯问甚至诱供、骗供，这些均属于超出法律规制限度的调查手段。正基于口供获取方式的非法性过于隐秘一般难以被探知，因而遑论诸如此类的非法言词证据能得到及时有效的排除。从排除非法证据的视角上看，监察监督须应避免偏私并恪守监察监督程序运行的正当性原则，防止监察监督权力行使主体存在假借“监察”之名行挟私报复之实等违法情形出现。中央纪委、国家监委多次强调要“严防灯下黑”，并提出要“刀刃向内”，即须从权力运行自我监督的程序控制视角，防止因监察监督的偏私专断导致权力滥用，防范监督过程中因监督权力设置上的集中统一而引发正当性失衡的问题。

（三）监察监督公开：监察监督效果实现的必要保障

本文所指监察监督公开之原则，其核心乃为监察监督程序之公开。有学者指出，最低限度的程序正义内在地包含了程序中立性、程序参与性和程序公开性三项基本法则。监察监督作为党内特别权力的延伸应实现公众参与和行为公开[9]。监察监督若要在应然状态下达到理想的监督效果，就需要在法定职权范围内按照程序运行的应然设定公开进行，其应包含程序公开、判断公正与平等参与三方面要求。其一，程序公开即表明除例外情形不得公开进行的程序之外，监察监督程序必须一律公开进行。

在程序公开的要求之中，其法理与政府权力清单存在异曲同工之处，以程序公开的方式确定监督权力的边界是完善监察监督常态化机制的改革方向[12]。监察监督程序公开包括程序启动公开、程序进行公开与程序终止公开，法定职权范围内的程序公开可让被监督对象明确其公职行为与监督程序之间是否存在必要关联。其二，判断公正即说明监督主体应基于公职人员行为的外在表現，公允地依照证据材料进行客观评判。程序公开天然蕴含了对公正价值的基本考量，而判断公正即为监督公开的应然效果。二者要求之间存在着相容的关系，倘若监督过程因个人偏私缺少了对程序公开的基本前提，即便监督主体判断方式相对客观，但仍存在因欠缺程序公开基本要求的监督结果缺失影响公正判断的可能。其三，平等参与从被监督对象上说明公职人员基于同一行为受到的监督应当是平等的，这又回应了避免偏私这一正当性事由。平等参与并非将监督主体与被监督对象之间的地位与权力关系画上等号，而是从保障机制将公正价值作为衡量监督实效的重要参考标准。平等参与意味着监察监督从法定职权法定程序中依照公开的程序对所有监察对象平等适用，而不应对个别被监督对象“偏私”对待。因此，在“监察全覆盖”的国家监察体制改革总体要求下，监察过程中不应存在不受监督的特殊群体。

三、监察监督各项功能实现之应然期待

作为政治监督的重要类型，监察机关在行使监督、调查与处置职能过程中，在政治、法治、社会与人文等领域产生了巨大的影响。2019年4月党中央印发《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，其核心内容在于以坚持党的政治建设为统领，忠实履行党章和宪法赋予的重要职责，充分发挥在政治监督中的重要作用。国家监察体制改革三地试点以来，仅在2017年1月至8月期间，北京市纪委监察委共立案1840件，政纪处分1789人;山西省纪委监察委共立案11261件，政纪处分10557人;浙江省纪委监察委共立案11000件，政纪处分9389人，且追回外逃公职人员31人国家监察体制改革试点期间，《监察法》尚在制定过程中，党员干部在试点期间受到的“处分”为“党纪处分”或“行政处分”，一并称为“政纪处分”，在《监察法》实施后由监察委作出的处分决定统一称为“政务处分”。参见郑光魁：《全面推开国家监察体制改革试点》，《中国纪检监察报》2017年11月11日。。

2018年我国纪检监察机关已对52.6万名党员作出党纪处分，对13.5万名公职人员作出政务处分。党的十九大以来，已有五千余名党员干部主动投案，监察监督在政治监督中的全面性、系统性、有效性得到充分体现[13]。国家监察体制改革代表了党内监督机制法治化的基本方向，其作为党内政治生态法治化的重要改革举措已然具备了史无前例的划时代意义。

（一）政治功能期待：制度反腐与高压反腐成为新常态

党内监督的形态是监督、执纪与问责，监察监督的形态是监督、调查与处置本文所探讨的监察监督并非仅就监察机关的三大职能中的监督职能进行展开阐述，狭义的“监督”职能是指“监督检查”，即教育和检查，而基于监察权具备的国家监督二元权力属性，其广义上的“监察监督”应涵盖监察调查。参见秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年版第240页。。

从党的十八大前后“落马”的高级干部人数对比可知，在党的十八大后查处的高级干部人数之多，涉案金额之大，案件影响之广，直接反映了对监察监督机制形成的迫切制度要求，这亦是为构建中国特色社会主义法治国家的政治新常态。监察监督是监督权力在政治功能意义上的国家形态。较之党内监督的对象范围并未完全涵盖全体行使国家权力的公职人员而言，国家监督作为对公权力最直接、最有效的监督形态，其严肃性、实效性直接关乎党的执政能力与执政水平，甚至涵盖了将治国理政的方略如何落实到法治运行轨道的层面。《监察法》的实施从政治功能上回应了对所有公职人员监督全覆盖的法治反腐需要，有助于形成周延完整的法治监督体系，从而为构建“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”的长效机制营造了强有力的政治环境[11]（P237）。基于新型监督权力所承担之职责需要，监察监督从政治功能期待上须从廉政建设入手，维护宪法与法律的尊严。监察监督的政治意义并非单纯依靠公务履职的信任，而是需要以“高标准、严纪律”来要求自身队伍。习近平反复强调，要坚定政治理想信念，持续深入转职能、转方式、转作风，建设一支“为民务实清廉，忠诚干净担当”的监察队伍。对监察监督政治功能的期待即应为保持队伍政治纯洁，严格依照党章、宪法和监察法规定的权限、规则、程序履行职责。要行使权力慎之又慎，自我约束严之又严，确保党和人民赋予的权力不被滥用、惩恶扬善的利剑永不蒙尘。

（二）社会功能期待：从个案监督到群体震慑

在治理腐败模式的转型时期，司法与政府的公信力将对社会治理带来巨大的影响，因此，一些西方国家将“公权力合规计划”作为一项选择性的风险监督与管制机制，以构建具备规制效力的腐败治理模式，其功能上具有风险监督、腐败规制与刑事犯罪预防三重内涵[14]。监察监督与“公权力合规计划”存在功能上的重构之处，着重体现在内部治理结构的优化与完善层面，其社会功能往往体现于公众对党和政府惩治腐败的决心与实效，而如何从个案报道形成群体震慑往往仰赖于信息传递与公众认知。在国家监察体制改革初期，有不少党内高级干部在党的十八大以来仍“不收敛，不收手”，实则并未把握监察监督的实质改革方向。监察监督基于对公职人员的行为约束来实现政治道德的社会功能传递，尤其在公眾媒体不断披露之下强化民众对扩大反腐成果的认知，更有助于稳固司法公信力，亦即在于说明“任何人不得享有超越宪法与法律的特权”。对于腐败分子和腐败行为，我国始终实行的是“零容忍”，不论是谁不论职位高低，在法律面前都必须人人平等，只要触犯了党纪国法，就要依法依纪严肃查处并惩治[15]。国家监察体制改革应为社会转型的应然方向，监察监督作为独立于法律监督的新型监督权力形态将个案式监督演进为群体性震慑。有别于法律监督的是，不论是违反党纪党规，还是职务违法甚至职务犯罪，均须以坚持“监察全覆盖”的总体要求，扩充监察监督的作用空间。监察监督从监督执纪的“四种形态”上对监督效果赋予了多重社会意义，其不仅限于移送司法，更从政务处置上对监督处置结果进行分流。从政治制度改革回应“渐进式”社会变迁的治理效果上，监察监督将对国家治理体系与治理能力的现代化产生更为广泛而深远的影响。

（三）法治功能期待：从法治政府到法治国家

自政府权力清单机制实施以来，以“负面清单”的方式确定行政权力边界的做法正在常态化，一般包括权力清单、负面清单和责任清单三部分内容。权力清单意味着“法无授权不可为”，负面清单意味着在私领域“法无禁止皆可为”;责任清单意味着“法定责任必须为”[12]。监察监督权力的行使应有其必要的限度和边界，包括党内监察专员在内其可行使的监察措施须遵循程序法定原则。《中央纪委国家监委派驻（派出）机构措施使用管理办法》针对派出监察专员采取何种监察措施做了明确的限定，即便是党内派驻监督亦不得超出国家法律明文规定采取《监察法》所列举调查措施以外的其他措施[11]（P199）。监察监督作为国家监察体制改革的重要成果，在以中国特色社会主义法治理念为指引的改革过程中始终坚持党纪严于国法的理念，其重点在于如何有效实现党内规定向国家立法的衔接与转换，此亦是从“法治政府”到“法治国家”的应然期待[16]。监察监督职能的演进亦与我国监察机构的结构调整存在密切关联，随着国家制度体系不断完善，监察机关历经了由“分”到“合”，由“散”到“整”的“统一化”发展历程。在国家监察体制改革以前，针对党员干部的违纪违法案件通常由党的纪律检查部门予以立案调查，待到移送司法后则转由检察机关进行刑事侦查。作为同体监督的检察机关职务犯罪侦查权易造成司法公信力不足，包括强制侦查行为与检侦一体的程序运行机制使得上级检察机关监督范围受限，且从后果上呈现出刑事追责的单一性。基于刑事案件错误羁押的国家赔偿视角考量，检察机关亦难以通过撤销立案的方式实现程序上的回复原状效果。而基于多头反腐的行政监察与党纪审查，其异体监督的效果难以从程序的决策、执行与反馈机制形成有效的制度保障[11]（P173-176）。当前，由于监察监督权力作为既有监督权力的形式转换与机构整合，从少数观点上仍可反映出学界对监察监督法治功能的认识误区。如何正确认识党内监督与国家监察的内在差异，关涉监察监督法治化的未来发展导向。因此，立法机关须明确在不影响二者间有效协调衔接的前提下，党内法规严于国家法律并不意味着党内法规的制定可突破法律保留的底线。党内法规与国家法律的相互转化不违反“法律至上”原则。无论是法治实施、法治保障抑或法治监督，都以确定性制度规范的形成为其存在的前提条件[17]。在监察监督过程中已经实现的必要调查信息公开使得监督权力的行使存在必要的边界，这是国家在不懈探索监督治理体系法治化过程中的制度反馈。

（四）人文功能期待：型塑廉政文化

几千年的中华民族传统文化蕴含着丰富的廉政文化。国家监察体制改革中蕴含的廉政文化正是向古人借鉴智慧，在传承和弘扬中华民族传统廉政文化精神的基础上孕育而来[18]。廉政文化是廉政建设的重要内容，国家监察体制改革是营造更为深厚廉政文化的制度契机，可为风清气正、海晏河清的政治生态提供强大的制度支撑，也为形成“干部清正、政府清廉、政治清明”的政风营造了良好氛围。

例如，《论语·子路》中的“其身正，不令而行;其身不正，虽令不从”;《三国志·蜀书·先主传》中的“勿以恶小而为之，勿以善小而不为。惟贤惟德，能服於人”;《官箴》中的“吏不畏我严，而畏我廉;民不服我能，而服我公”;《礼记·表记》中的“处其位而不履其事，则乱也”等古训到今天仍具有深远的教育意义。当前廉政文化中监察监督作为内外统一的监督机制，亦是对我国古代良善政德的传承、接续与发展，监察监督与廉政文化教育活动的结合更可在实现监察惩戒效能的同时发挥着长远的警示教育作用。

在监察监督权力运行的过程中，廉政文化作为国家监察体制改革的人文功能期待，为实现监察监督廉政效应塑造了良好的工作氛围[19]。监察监督在其政治、法治功能实现基础上，对国家公职人员的“工作减负”是显而易见的。从落实党中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”起，延伸至全面从严治党的战略布局，再到国家监察体制改革至今，更多国家公职人员愈发从日渐浓厚的廉政文化中感悟到其为工作、生活及学习带来的诸多便利。“应酬”大幅减少，公职人员更明显地感受到用于有效工作的时间逐渐增多，由此形成的“集群效应”必将对国家监察体制的改革实践产生深远的影响。廉政文化根植于我国古代传统文化，演进于近代社会变迁之中。在回应新时代党和国家关于预防与惩治腐败的政治需求中，通过高压式、常态化的制度反腐对整个社会形成了巨大的“长尾效应”，这实际上也是在完善我国政治监督体制过程中，通过保障监察监督实效弘扬廉政文化以回馈社会的人文关怀。

四、代结语：回归监察监督权力运行的政治本位

国家监察体制改革作为提升监督效能最重要的突破口，亦是实现国家监督职能之路径所在。监察监督作为国家监督的重要形式，在全面依法治国的国家战略中发挥着强化权力制约效度的功能。

应以监察监督为中心构建中国新型监督体系，确立国家监察“监督的再监督”定位[16]。监察监督内涵不断丰富与升华，外延不断充实与完善，不仅体现将党的领导贯彻于法治国家建设之中的基本理念，更為保障监督权力运行的基本规律提供了法律依据。作为国家监督职能实现重要依据的党内法规，在不断完善的过程中党规与国法的衔接在监察监督过程中体现出更为核心的作用。监察监督作为党内监督的延伸，从立法、行政、审判、检察“四权分置”的权力构架到立法、行政、监察、审判、检察的“五权分隶”格局从“党政分工”到“党政合体”的反腐机制可知，当前改革成果下现有的刑事司法格局将“三元流水作业”转变为 “四元立体制约”，意味着不同性质国家权力在运行时不仅需要相互配合与协调衔接，彼此相互形成的权力制约亦为监督法治化的题中之义。参见江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，《学术论坛》2017年第3期。其主体上虽为“同体异权”，但基于党内监督与国家监察的身份同一性，不应简单机械地将监察监督职责同党内监督活动人为割裂开来，二者之间应为相容并包、和谐共生的有机统一体，此谓回归监察监督功能的政治本位。

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