党内法规制度体系构建原则与进路

冯晓畅

[摘 要]党内法规制度体系的法治化构建，既是丰富和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，也是推进党和国家治理现代化的现实需要。党的十八大以来，党内法规制度体系建设进展迅速，“两个维度三重标准”的党内法规制度体系框架结构已基本成型，但仍不足以完满体现党内法规制度体系的逻辑架构与运行机理。在遵循一般法治原理的基础上创新发展党内法规制度体系，坚持党章为本与上下有序、党内法规与国家法律衔接协调、系统构建与突出重点以及与时俱进与稳中求进的构建原则。从功能主义视角出发，构建“1+2+N”基本框架结构，以党章为根本遵循，明确党的领导法规制度和党的建设法规制度两条主线，并在两条主线上延展出多个具体的制度板块。

[关键词]党的领导;党的建设;党内法规;党内法规制度体系

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0025-11

党的十八大以来，党内法规制度体系建设快速推进。中央先后出台一批基础性、主干性的党内法规并不断完善相关配套党内法规，填补了党内治理领域的不少制度空白。与此同时，党内法规的修订、清理以及备案审查等工作同步展开。党的十九大报告用“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”肯定了近年来取得的成就。学界结合发展实践，围绕党内法规制度体系的框架结构、运行机制、功能价值等展开深层次理论探讨。有些学者聚焦静态层面的框架结构，主张从纵向和横向双重维度提供党内法规制度体系建设的最优方案。有些学者主张从动态层面构建“制定—实施—监督—保障”的全方位党内法规制度体系①。上述研究有利于推动党内法规制度体系建设科学化、规范化、法治化，但仍不足以充分反映党内法规制度体系建设的全貌，围绕构建原则、党的领导法规制度等问题还缺乏充分说理。为了保证“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”的目标如期实现，有必要全方位多角度地深化党内法规制度体系相关理论研究。

一、党内法规制度体系语义考辨

规范性陈述的语言可视为一种特殊的“语言游戏”，将词汇置于不同的“语言游戏”之中，可能会得出不同的语义[1]（P83）。置于依规管党治党的语境之中，党内法规制度体系扮演着无可替代的关键角色，不仅是提升党的制度建设水平的客观需要，也是加强党内民主与法治建设，推进党和国家治理现代化的重要制度保证。与此同时，党内法规制度体系与党内法规体系和党的制度体系有千丝万缕的联系，三者紧密关联又不尽一致。厘清三者的范围与界限是把握党内法规制度体系内涵的突破口。

（一）党内法规制度体系的规范解释

从语义学层面进行解构，党内法规制度体系是以党内法规、制度、体系为内核的复合性术语。党内法规的规范内涵有广义与狭义之分。狭义层面的内涵相对明确具体，2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称为《制定条例》）第三条第一款已有明文规定。广义层面的内涵则有不同解读，有观点认为党内法规在广义上是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件[2]，有观点进一步扩大其外延，认为广义上的党内法规即“依规治党”之“规”，既包括狭义上的党内法规又包括党的纪律、党的规矩等在内[3]。在党内制度运行的实践进程中，党的优良传统、工作惯例等党内规矩因为与党内法规在性质特征、功能价值等方面存在显著差异，故不宜将其界定为党内法规。那么，广义上的党内法规就可以定性为由狭义党内法规和规范性文件构成的集合。

“制度”一词天然具有语义多元性与模糊性，不同语境下的制度往往表现出不同的内涵。根据文义的一般解释，制度即制定出的条文准则得到广泛的遵守与维护。在制度哲学视角下，制度是一些具有规范意味的历史存在物，调整人与人、人与社会之间的相互关系，以强制性方式影响人与社会的发展[4]（P51）。在政党治理所依据的各种制度性规范层面上，制度是在政党内部治理领域形成的一系列规则、关系和模式的有机统一体。党内法规与制度的关联性蕴含在党规之治即规则之治、关系之治与模式之治的内在逻辑之中。

“体系”一词无疑是法学研究不可绕过的核心术语，体系一般可理解为不同要素在一定的范围内按照特定的关系结合而成的整体。它明确了体系内各要素的功能与边界，保证各要素价值选择的一致性，有助于维护整个法秩序的安定性与稳定性。

如上所述，党内法规制度体系就是以数量和种类众多的党内法规及其规范性文件为载体，既保证每一部党规充分发挥自身功能，又确保不同党规之间的相互协调与补充，旨在形成一个科学规范、运行有序的集合体。党内法规制度体系理应是一个内容翔实、体例规范、逻辑自恰、功能完备的制度系统，是维系政党内部治理民主化、科学化、法治化的核心制度资源。

（二）相关概念辨析

党内法规制度体系与党内法规体系、党的制度体系之间存在高度关联性，理论界与实务界时常把三者等同视之，其实三者并非可以简单地进行同义替换。党内法规体系是“构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称”[5]，具体包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种规范形式。党内法规制度体系的内涵更为丰富，“除体系化的党内法规外，党内法规制度体系还包括更加大量的党内规范性文件”[6]。在党的建设实践中存在数目众多的党内规范性文件，较之于党内法规它们具有针对性强、可操作性高、适应性强的特点，侧重于贯彻执行党的各项方针政策并为解决某些具体问题提供具体举措。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确指出，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，需要进一步规范党内法规和规范性文件备案工作。这也肯定了党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分。在一定意义上讲，党内法规制度体系较之于党内法规体系更能准确表达并全面涵盖一系列管党治党的核心制度规范。党的制度体系较之于黨内法规制度体系外延更广，是由内在制度体系和外在制度体系构成的统一整体。其中，党外制度体系主要是指国家法律法规和社会规章制度对政党活动展开的法律规制。党内制度体系是由三个层面的制度构成的集合体，即以民主集中制、党代表大会制度等根本制度为根基，结合党的干部任用制度、党的选举制度等基本制度，并辅之以一系列具体制度[7]（P223）。党内法规和规范性文件可视为党的制度体系中规范化程度更高且法治化成色更足的制度规范。