我国农村基层民主存在的问题及对策——以安徽省H县为考察对象

徐晓波

(皖西学院，安徽 六安 237012)

一、农村基层民主现状

2012年11月，习近平总书记在《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神》中明确提出，将基层民主制度和国家层面民主制度有机结合起来，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国发展进步的根本保障[1]。2017年10月，习总书记在《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中又一次指出，要坚持和完善基层群众自治制度，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中[2]。农村基层民主建设在我国向来很受重视，在社会主义发展史上也建立了不朽的功勋。然而我国基层民主建设并不是一帆风顺的，总体呈现波浪形前进规律，在这样的曲折发展过程中，农村基层民主制度不断完善，基层民主组织能力得到加强，农民的民主意识不断提高，民主技术也渐趋规范成熟，然而存在的问题也是不容忽视的。

课题组在国家重点扶持的革命老区、贫困县安徽省H县G村展开了全面系统的调查，希望以农村基层民主建设为突破口，找到该地区脱贫致富的新思路，也为该地区今后的农村基层民主建设提供针对性对策建议。从课题组历时一年掌握的情况来看，该村宗族关系复杂，大小事务基本由张、朱两大姓氏掌握，村委会由村民选举产生，但选举过程中贿选、拉拢上级关系等问题均存在，以至于多年来村民将选举看做别人家的事，要么弃权不选，要么盲目乱选，从未把选举与自身利益关联起来。另外，G村地处劳务输出型地区，青壮年劳动力几乎全部外出就业，只留下老弱妇幼，成为留守村。这部分人既无公共事务组织能力，也无民主意识，遇到关系切身利益的大事，只能随波逐流，满眼迷茫。该地区主要经济作物是漫山遍野的毛竹，由此引发的山林纠纷最为常见。大多数情况下，林地纠纷以宗族势力出面谈判或长期无序争吵等方式来解决，几乎没有集体调解或诉诸法律的意识传统，导致两大家族力量悬殊越来越大，以至于在选举中强势一方总是能取得压倒性胜利。

除本省重点走访地区之外，课题组也多方联系，尽可能获取其他地区相关数据，并进行比较分析，总结我国农村基层民主现状中普遍存在的问题和差异，以便后期研究时，提出针对性措施建议。如与上述安徽省H县G村情况差异较大的另一调研区域是地处改革开放前沿阵地的东部沿海村庄。该地区基层民主氛围浓厚，民主制度基本健全，民主组织机构完善，村民民主意识和沟通能力较强，民主技术得到有效运用。从乡村建设情况来看，该地区环境优美，人文和谐，道路通畅，管理规范，经济发达，村民过上了较为富裕的生活。这充分反映了地区经济发展水平与基层民主建设的良性互动，也是加强农村基层民主建设的出发点和归宿。

二、农村基层民主存在的问题

经过课题组的收集、整理、分析，总结发现我国农村基层民主存在一些由来已久的突出问题，并且根深蒂固，不是短期可以改变的。

1.农民的民主意识淡薄，参与积极性不高

邓小平同志曾经指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[3]这个问题是特定历史原因造成的，是我国农村民主建设曲折前进的必然产物。虽然目前国家大力培养农民的民主意识，鼓励其关心身边的人和事，但大部分村民已习惯了顺从和麻木，潜意识里认为自己参不参与一个样，选不选举一个样，事不关己高高挂起。

2.农村基层民主组织机构不健全，部分公共事务无人处理

由于农村基层民主组织机构不健全，很多可以让农民受益的政策因无人牵头实施而不了了之。这种状况对发达地区的农民影响不大，对贫困地区的农民来说很可能是基本生活需求，削弱了国家扶贫政策的影响力和效果。如安徽省H县G村，目前青壮年劳动力大都外出务工，剩余的基本是老人、妇女和孩子，这些人既无公共事务管理能力，也无参与意识，只能坐在家里被动接受公共事务处理结果。由此可见，该地区农村基层民主组织机构不健全主要是因为村里没有合适的人选，村两委成员多年人数不足且无法更换，也缺乏有效监督，长此以往必然导致公共服务质量下降，甚至出现徇私舞弊，贪污受贿等负面问题。

3.农村基层民主能力不足，民主技术欠缺

民主能力和技术虽与村民文化程度无必然联系，但与该地区对外交往程度、经济发展水平密切相关。如课题组走访的沿海发达村，尽管大部分村民只是小学或初中毕业，但因长期从事经商这种与外界联系密切的活动，所以，独立意识、公共事务处理能力和沟通表达能力等民主技术较强。经济发展水平越高，村民更容易从维护自身利益角度出发，充分发挥选举与被选举权，在民主决策和政策实施过程中提出各方观点，按照村民共同制定的《自治章程》进行议事，自觉接受监督批评，形成浓厚的民主氛围，并促使地方经济发展进入良性循环。

4.农村基层权力缺乏有效监督，基层民主流于形式

课题组在走访过程中发现，即使是在基层民主程度较高的经济发达地区，农村基层民主也是缺乏有效监督的。从形式上看，村里尚未建立专门的监督机构，也未配备专门的监督人员，现阶段主要依靠群众监督和媒体监督。由于信息不对称，这两类监督是不固定的，连续多年都不能发现问题，除非事件影响很大，群众反映强烈，否则很多问题是隐蔽的，不易察觉。据了解，农村村级财务、选举、征地补偿、合作建厂等是农村基层民主缺乏有效监督的重灾区，这样的典型案例并不鲜见。目前，在我国大部分农村地区，村级财务公开已形成制度，村民虽然能看到村里的收支状况，但打从心里并不认同相信，考虑到人际关系况且并未直接损害自身利益，大都保持沉默。这种情况下，专门的定期财务监督就显得尤为重要了。

三、推动农村基层民主建设的对策建议

1.健全农村基层民主法律制度，从国家层面作出统一要求

党的十九大提出，农村有效治理的实现需要将自治、法治与德治相结合。这里我们重点谈一谈农村基层民主法制建设。考虑到我国农村基层民主制度建设的地区差异，课题组认为，国家可以通过立法实现对农村民主制度建设的政策性指导，并在适当的时机将其上升至法律层面。2010年修订的《村组法》就发挥了很好的引领作用，期待在不久的将来可以逐渐形成中国特色的农村基层民主法律制度体系，从而打破目前农村基层民主制度建设的地区不平衡，将试点地区的先进经验以法律形式推广至全国各地。这样可以加速我国农村基层民主制度建设的步伐，并使之规范有序。

2.加强宣传教育，培养农民民主意识和参与积极性

邓小平同志曾经指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”[4]。这是对农村基层民主最直观、本质的理解。然而权力如何下放才能真正解决农村基层民主政治问题，关键是要让农民把这神圣的权力合法有效地运用起来，而不是盲目敷衍或为一己所用，这不但需要农民充分重视、积极参与，更需要社会各界共同推动，营造浓厚的民主氛围。对农民民主意识不强，参与积极性不高的地区，课题组建议首先要加强宣传教育，让民主意识在农民心里生根发芽；其次，选取农民普遍关心的典型事件，通过民主议事方式来解决，充分尊重民意，最终取得各方满意的处理结果，让农民体会到民主议事规则带来的好处。长此以往，民主意识就会成为一种习惯，并不断完善发展。

3.组织政策法规培训，提高民主议事能力

课题组调查发现，安徽省H县G村总人口数427，农民利益受损时34.7%的村民会找村干部调解，4.6%的村民会找宗族长辈出面，17.2%的村民会去司法部门寻求保护，还有15.8%的村民选择私了。这说明农民的权力保护意识只停留在本能阶段，保护能力尚不强。农民民主能力中较为核心的是沟通表达和语言文字能力。在访谈中还发现，很多农民在表达自身意愿时，时常词不达意，不知所云。为了提高民主议事技术和质量，课题组建议可以由基层政府牵头，村两委出面组织农民参加政策法律培训和语言表达训练，让农民在议事时观点合法合理，意思表达准确，能够做到“有话说，会说话，不乱说”。课题组在走访时发现，试点地区组织这类培训效果并不好，大多因为农民忙于生产经营，不愿意参加培训，觉得浪费时间，没有实际意义。这就需要基层政府协助村两委开展工作，深入农户动员或者拨付一定的活动经费，给参加培训的农民发放误工补贴等，解决该项工作中遇到的实际困难。通过对比不难发现，经济发达地区的农民沟通能力强于欠发达地区，这是发达地区对外联系密切，沟通联络频繁，对农民长期潜移默化的结果，也影响了该地方民主议事质量和效率。

4.充分发挥互联网作用，建立村民网上议事平台

互联网已经渗透至我国政治、经济、生活的方方面面，尤其是对逐渐成长起来的80后、90后更是对网络有着深度依赖。由于经济发展水平和对外联系能力直接影响农村基层民主建设，有条件的地区还可以与媒体或信息技术企业合作，将信息化技术引入农村基层民主议事中来，这对劳动力输出地区影响较大，如选举时外出务工的村民可以借助网络平台投上宝贵的一票，也可在网上随时查看家门口的大事小事，提高农民积极性和参与度。目前，虽然有少数地区已经开始将互联网引入农村基层民主建设，但由于农村基础设施落后，大部分农村地区还未能实现网络化、信息化和全覆盖，这都有待于我国信息技术发展和农村基础设施投入的不断加大，相信在不久的将来农村基层民主也会在互联网这一崭新的平台上开花结果。

5.完善农村基层民主监督机制，把权力关在制度的牢笼里

课题组认为，制约当前农村基层民主进程的突出原因就是农村基层权力缺乏有效监督，其后果正如看到，贪污腐败，拉票贿选，侵占财产，无休止的土地纠纷等，造成了恶劣的社会影响，让国家的扶贫政策久久见不到实效。如何监督，怎样才算有效，这确实值得深入思考。课题组走访了一些村务监督改革试点地区，通过横向比较发现，落实村务监督的地区，农村基层民主进程更快更规范，很少出现徇私舞弊等问题，而尚未建立监督机制的地区，村两委工作虽很繁忙，但长期不见实效，农民参与度低，因为从心理上排斥不认可，也就不愿意主动配合。通过纵向比较发现，试点地区建立村务监督机制以来，财务支出更透明更规范，选举有效参与度高，村民真正表达了自己的意愿和诉求，也更愿意配合村两委的工作。如村里遇到修路、建文化活动室这类公共事务时，村民会主动出工出钱，很快就把问题解决了，满意度也更高。

如何建立规范高效的村务监督机制，据了解，试点地区的做法是成立专门的村务监事会，配备专门的监事人员，监事会的监督内容为村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等。就拿村级财务监督来说，村里超过限额的收支都应经监事会签字同意，并定期委托会计师事务所对村级财务进行审计，公开审计结果。除了财务状况要监事会签字公开之外，村里的重大事项、纠纷处理、政策落实都需要监事会参与，保证专门监督无死角。2010年，村务监事会制度已经写进修订后的村组法，但各地执行情况仍有差异，个别地区村务监事会形同虚设，未能发挥有效的监督职能。这也是作为我国农村基层民主建设的努力方向，是对农村基层民主发展的巨大挑战。

我国农村基层民主建设始终在路上，前方依然任重道远，布满荆棘坎坷，但相信在党和政府强有力的推动下，在全社会共同努力下，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”[5]的农村基层民主新局面不久的将来就会在中华大地熠熠生辉。