社区协商民主：“共建共治共享”的城市社区治理创新性探索——以安徽省四个社区协商示范建设点为例

张楠楠

(安徽大学，安徽 合肥 230039)

我国城市社区治理结构基于行政力量主导而形成，行政权力因素在很大程度上塑造了中国城市社区治理格局。[1]社区治理结构设置也基本延续20世纪50年代的模式，即区、街道、社区分级治理。社区居民委员会虽在法律上享有自治地位，但在实践中却受街道管理。这样一种“自上而下”的管理模式不利于服务型社区的建构，更不符合社区自治组织的要求。在城市发展进程中，城市社区治理面临着越来越多的风险挑战，传统城市社区管理体制面临转型，从一种单中心、家长主义的治理模式转向一种多元民主的社区治理模式。社区协商民主的引入为这种多元民主的社区治理模式开辟了一条新的道路，即以社区不同主体共同协商，协作治理的方式，共建美好社区，共治公共事务，共享治理成果，进而更有利于达成当前提出的“共建共治共享”的社区治理新格局。综观现有文献，当前的研究重点主要集中在以下几个方面：一是从不同的理论视角对社区协商民主的发展路径进行探讨；二是以社区协商案例为切入点阐释社区协商民主的实践探索与现实困境；三是在协商民主的视角下对社区治理模式进行探索研究，阐释协商民主与社区治理的切合性及协商民主在社区治理中的应用价值。本文则力求将社区协商民主与新时代的“共建共治共享”的社区治理格局相结合，通过对安徽省四个社区协商示范点协商民主建设的总结与思考，从文化、社会资本、资源条件等角度研究与分析关于城市社区治理的创新型路径。

一、社区协商民主

所谓社区协商，是指基层政府及其派出机关、村(社区)党组织、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村(居)民小组、驻村(社区)组织、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、村(居)民等各种不同主体，就社区经济、社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业以及当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和问题等进行协商，对问题的确定及解决的途径和方法达成共识，实现公共利益和居民利益的最大化。

(一)社区协商民主：新时代社会治理的有效模式

社区协商民主是在社区治理中达成“共建共治共享”的社会治理格局的必然选择。运用社区协商民主形式，有利于增进社区成员在公共领域的信息交流，培养对于社区共同体的认同感，推进社区共建；社区协商民主亦有助于引导成员通过协商方式积极、有序地参与公共事务的治理，锻炼和提升人们的参与意识和能力，推进社区共治；社区协商民主还有助于社区成员更为充分地表达和聚合利益，在协商中形成公共意志，在此基础上展开共同行动，有效地解决公共问题，以一种既符合效率原则又凸显公平正义的方式让广大社区居民共享社区协商的治理成果。

(二)社区协商民主的多方探索

1.完善和发展社区协商民主制度。我国高度重视社会治理尤其是社区协商民主的创新与发展，并制定了全方位的推进政策。以安徽省为例，2015年，省委印发《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强城乡社区协商的实施意见》；2016年省民政厅制定《关于进一步加强城乡社区协商工作的通知》，进一步明确和细化协商内容，规范协商程序。并把部分街道、社区列入《安徽省第一批城乡社区协商示范点建设名录》，积极构建试点突破、亮点示范、以点带面、整体推进的城乡社区协商工作新思路，提升全省城乡社区协商工作的创新水平，大胆探索社区协商民主建设的操作路径。

值得注意的是，协商民主在基层的发展尤其是社区协商民主的发展目前仍然依赖政府的制度供给，自上而下的顶层设计与一些特定社区的基层实践尚未能完全契合，必须因地制宜，探索适合社区发展的方式。顶层的制度供给意义在于指导实践，而非束缚实践。

2.丰富社区协商内容和形式。全国许多地方根据当地经济社会发展实际，合理确定并细化协商内容，探索建立适合本地实际的社区协商形式，并逐渐呈现出相互学习再微调创新的趋势。目前，全国各地基本形成社区党组织领导社区其他组织和社区居民参与的“党领群治”的协商模式，如：海南省海口市探索乡贤村务协商、浙江省嘉善县推行村级民主协商、上海普陀区的“同心家园”、安徽肥东赵岗社区的“新增低保五保听证会”等。

目前的社区协商民主形式多样、叫法不一，但总体来看是以开会议事为主。从运作实际看，各地社区协商民主虽然在解决公共问题方面多有成效，但受认知偏颇、实践困难、创新导向等因素的影响，经常呈现出输入型、工具化特征，内生性、持续性与制度化水平有待改善。

3.借助网络拓宽社区协商范围和渠道。将现代信息网络技术应用于社区协商，是社会治理现代化的必然选择。鉴于此，我国很多城市社区新近推出多样类型的互联网信息交互平台，市民可以自主了解社区相关信息，一方面为社区协商提供了议题选择，另一方面也为协商主体提供了意见表达途径。

社区协商平台的网络化、社区治理的信息化是未来社会发展的必然趋势，同时也存在某些不足。这种方式一方面将不熟悉手机的人隔绝于社区网络信息之外。另一方面就是网络储存信息的安全性，一些虚假信息的传递、激进意见的表达和迅速扩散也会使得网络对居民意见的整理不够完全真实有效。

二、安徽省对社区协商民主的探索

与其他省份相比，安徽省展开社区协商民主的探索不算很早，但已在全省各地广泛试行。下文以安徽省四个社区为例对安徽城市社区协商民主的进展、成效、问题与挑战加以分析与比较，并在此基础上对如何建立一套系统化的社区协商民主的实践机制展开讨论。

(一)四个社区的协商工作的整体情况

蚌埠市第一社区在上级党委政府的领导下，通过学习、借鉴外地社区协商经验，出台了贴合当地实际情况的实施方案。首先，确立了“7+X”协商主体。搭建多样化社区公共议事平台，打造了品牌式协商模式，“红叶亭话”“湖景廊议”等多处以老百姓身边活动场所命名打造的品牌式协商平台，与居民就社区事务进行面对面商谈。其次，推行“六事”协商工作机制，即“点事、定事、议事、决事、办事、评事”，实现民主、高效、规范、有用的效果。最后，整合社会组织的力量，通过多样化的议事平台调动居民参与政治生活的积极性，参与、监督社区公共事务的开展，发挥政协传统优势。[2]

芜湖市三潭社区创立的“三阶六步、循环议事”工作模式是其社区协商的亮点项目。首先，及时建立健全社区协商民主的基本制度，有力地确保了协商民主试点工作有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。其次，打造固定的工作平台——三潭社区协商民主议事会，使其成为讨论和协商重大事务和重要事件及重大项目的常设机构。再次，探索创新社区协商民主的议事模式，逐步形成了一套可以被称为“三阶六步、循环议事”的工作流程和议事模式。最后，在探索协商民主实践、完善协商议事程序的过程中，逐渐建立各种运转机制，为社区整体协商民主制度起推动和催化作用。

合肥市常青街道在四个方面对街道及下辖社区的协商工作稳步推进。首先，构建社区协商组织体系，确定了“党委领导、广泛参与、有序协商、共享成果”的工作思路。其次，夯实“四化”基础，打造“协商于民”的大舞台，实行社区协商主体广泛化、内容民意化、流程标准化、平台互融化的基本工作方法，全面夯实社区协商基础。再次，用社区实际行动宣传“协商为民”的强大正能量，提高居民幸福感，促进社区形成和谐共建的良好氛围。最后，在深化“协商于民，协商为民”的基础上，街道倾力打造了一批具有深刻实践意义的社区协商工程，全面提高社区协商工作的质量，如“主题广场”“文艺作品”等充分发挥其在推进基层协商民主进程的积极作用。

铜陵市幸福社区以原有的三个社区的辖区为界分别成立了三个居民理事会，采用“7+X”的理事会架构模式。通过完善居民议事规程、定期发布居民协商清单、设立“幸福社区居民自治创投金”等方式推动社区协商工作的开展。居民理事会采用对单销号、项目化运作模式对居民自治清单的事项进行优先安排处理，先后打造了“微心愿、微公益、微慈善”的爱心众筹项目，为社区内特殊群体提供关心和帮助。此外，申请设立“安装健身器材”的创投项目，解决社区健身器材的安全隐患问题。

(二)社区协商建设的主要工作

上述四个社区在社区协商创新上虽然各有特色，但都是从确定协商主体、社区协商平台打造、探索创新议事模式、培育社区协商文化和开展社区协商宣传工作几个方面开展工作。

1.确定协商主体。通过确定协商主体来解决“谁来议”的问题。第一社区、常青街道和幸福社区均采用“7+X”的理事会架构模式，即由社区和社会组织等相对固定的成员和利益相关方组成协商主体。三潭社区的议事协商主体也是兼顾区域、职业、性别等因素，同时兼顾各界议事代表的合理比例构成。以上两种方式均体现了协商主体的广泛性，有利于社区协商能够有序、平等的开展。

2.打造协商平台。协商平台是社区协商民主的载体，打造搭建多样化社区公共议事平台，让社区协商工作更规范，能够让群众更广泛、更便捷地参与并监督社区事务。第一社区不仅在社区开辟了“居民议事厅”，还在社区选取“红叶亭话”等居民集中的地方设置收集民意的议事平台。三潭社区打造固定工作平台——“三潭社区协商民主议事会”，使其成为讨论社区重大事项的常设机构。常青街道的“常青仰光群贤商事会”是社区治理中的特色亮点，并将线上平台和线下平台相融合，使社区协商更“接地气”。幸福社区于2016年起努力打造社区协商对话新平台——社区居民理事会，并因地制宜的成立不同的理事会进行社区自治。

3.创新议事模式。第一社区探索出具有创新性的“六事工作法”，很好地解决了社区协商中“谁来议”“议什么”“怎么议”的关键问题。由群众点题，“两委”定事，社区召开协商议事会。三潭社区实行“三阶六步、循环议事”的工作流程和议事模式。“三阶”是基本协商阶段，“六步”是指“三阶”之后的六个基本民主工作步骤，这种工作模式环环紧扣，形成开放式、循环式、动态式工作系统。常青街道在开展社区协商中坚持“五个议”，即民主议事原则，奏好“六步曲”，即严格按照上级规定的协商流程开展协商工作，强调居民议事会或居民代表会议的决定性作用。幸福社区采取以品牌服务引导社区协商的方法，制定“社区协商五步工作法”，即对“微心愿”的征集、界定和帮扶，发动全社区力量的共同参与。

4.培育社区协商文化。社区协商文化的培育与建立可以吸引更多的社区居民自觉参与到社区协商中，并主动发表看法和意见，促进社区居民自治。第一社区先后组建了四个社团组织，把宣传和社区活动相结合，调动居民参与的积极性。如：以“手工艺坊”和“四点钟小课堂”为主的公益性社团以及成立文化艺术社团来满足居民不同的兴趣爱好，宣传社区协商工作。三潭社区主张培育理性协商的公民文化，在实际协商工作中让各利益代表充分表达自己的利益诉求，提出中肯的意见和建议。常青街道从解决社区居民热切关注的敏感问题入手，用PPP模式的社会救助项目保障困难群体的生活权益，潜移默化的加深居民对社区协商的认识程度。幸福社区创新建立“道德银行”实现了志愿者的价值回馈，为社区营造了良好的互助氛围，利用远程教育平台开办“幸福社区党校”，发挥党员的先锋模范作用。

从结果成效来看，四个社区的协商民主建设都很可观：第一，从制度上确立了协商主体的广泛性、平等性，使社区居民有参与协商社区事务的权利，共同解决社区治理中遇到的难题，培养他们的参与主体意识和参与能力。第二，成功打造了多种类型的社区公共议事平台，广泛收集民意，让群众参与并监督社区事务。发动全社区力量对特殊群体提供服务，提高社区的综合服务能力，共同建设美好社区。第三，有效推动不同协商主体共同议事，切实解决事关社区居民利益的各项事务，提高居民生活水平和幸福指数，使社区居民共享社区发展成果，在社区发展中实现自身社会价值，有助于从总体上实现社区治理的“共建共治共享”。

三、对社区协商民主建设的反思与建议

(一)社区协商民主实践面临的现实问题

通过对上述四个社区案例进行分析与比较，发现社区协商民主仍存在如下共性问题：

1.协商主体的协商意识与能力问题。从村(居)“两委”层面看，部分社区干部习惯于原有的工作模式，对民主协商模式存在选择性、随意性协商现象，遇到与社区居民相关的事项依然由村(居)“两委”班子成员或少部分人研究决定。从社区群众层面看，受文化水平、知识储备等因素影响，一些居民对民主协商的意义和作用认识不到位，缺少主体意识。从协商议事的程序上看，社区协商需要对协商程序和协商内容有充分的了解，而大部分居民并未接触过此类议事方法，在实际参与中会因自身能力不足而无法发挥应有的价值。

2.协商主体参与的广泛性与平等性问题。协商民主的核心概念是协商或公共协商，强调的是对话、讨论、辩论、审议与共识。[3]从参与范围上，协商民主强调的是参与的广泛性和平等性，理论上是直接的参与式民主，但在实践过程中，采用的大多是代表参与的方式进行协商，这里主要考虑到时效性和成本的问题，而忽视了代表是否能代表整个社区居民的利益和意愿。这样一来，就会进入一个两难的境地，一边是直接的个人参与负担过重，一边是间接的代表参与可能有失公平公正。

3.社区社会资本的储量问题。当代主流发展研究认为良好的治理状况必须依靠社区所存在的大量社会资本。科尔曼、帕特南等很多富有影响力的研究者都强调那些促进社区成员或群体团结合作的社会网络、信任、互惠规范以及嵌置在互动关系中的资源，把社会资本看成是促进经济发展和政治进步的关键因素。[4]然而，当前社会发展速度快，流动人口多，少数人之间存在相对频繁的互动亦都是通过熟人关系建立的非正式小群体，这些小群体结构松散、无正式的组织规范，不利于形成紧密的社区社会关系网络，致使社区资本的储量不足。这也使得社区居民之间以及社区治理主体与居民之间良好的互信态度和合作关系较难从社区内部“自然生成”，对于协商民主的顺利开展造成一定的不利影响。

4.专业社会组织支持的指导力量不足问题。推进和实现城乡社区协商民主建设过程需要社会组织，尤其是专业社工机构支持，社区协商政策理论知识和实践操作知识的培训需要专业人员的指导，而目前城市中专业社工机构数量非常有限，更不用说在农村社区的推行更是少之又少，指导社区推进和实现城乡协商民主的人力、物力都明显不足，无法满足当前社会发展的需要。

5.社区发展协商民主所需资金来源问题。协商成果的落实，协商平台的建立、宣传以及公益活动的开展都离不开资金的支持。一方面，城乡社区协商建设方面没有专项资金，另一方面，由于社区工作经费开支大、非工作性支出过多等原因，社区投入城乡社区协商建设的经费有限，导致开展城乡社区协商建设缺乏资金。

(二)社区协商民主问题解决的思路

1.培育协商文化，增强主体的协商意识和能力。文化因素在我国基层社区治理中发挥着重要的作用，甚至成为治理权威的来源与基础，杜赞奇在其《文化、权力与国家》一书中对此有过精彩的论析。尽管现代城市社区与传统社区相比，治理方式更趋正式化、制度化，但文化因素对治理主体意识与能力的影响依然显著。协商文化的培育首先应进行大力的宣传，让社区居民对社区协商有正确的认识和了解；其次要把这些文化融入到实践生活中去，在参与社区协商时增强主体的协商意识。

2.增强协商主体的代表性。社区协商民主的目的在于让社区居民通过直接参与的方式参加到与切身利益相关的公共事务的管理和协商过程中来，合理的表达自身的利益诉求。但协商民主会议不可能保证所有人都能参与进来，只能选择可以代表不同利益团体的居民。为了保证居民的代表性和广泛性，可以采取居民自愿报名、按照一定方式随机抽取和由社区网络员及其他居民推荐的方式产生。这样既鼓励了居民积极参与，又能确保其有一定的代表性。

3.培育积极的社会资本。社区社会资本是社区共同体内部一种广泛信任、团结和合作的意识形态，可借助一系列针对性的举措而得到培育和改善。首先，根据本社区的实际情况制定贴合社区实际情况、可操作性较强的具体办法，通过正式渠道积极收集居民的想法和意见，制定和完善与协商相关的规章制度并使之有效落地，增强社区居民对协商制度的普遍信任。其次，鼓励社区居民积极参与社区公共活动，利用社区协商活动培育居民的合作精神、团队意识，使社区居民在活动中加强信任体系建设。如：铜陵市幸福社区“道德银行”的成立一定程度上增强了社区居民之间的信任，提升了居民的道德水平。最后，保证每一次社区协商过程公开透明，增强居民对社区协商工作的认可和支持，进而形成牢不可破的互信与合作关系。

4.改善社区协商的人才、组织和资源条件。鼓励街道根据协商需求购买岗位社工，让他们参与到社区协商工作中去，以推动社区协商民主建设的组织化、专业化和标准化。另一方面也可以积极吸引群众组成或参与各类社会组织参与协商，提升社区协商的组织性和有效性。同时，亦应设立社区协商建设专项资金支持协商成果落实、购买社会服务、聘请专家指导等工作，在政府的支持下率先为居民解决诸如人居环境改善、公共文化娱乐活动等一些力所能及的公共问题，赢得群众的认可和支持，这样才能在一些需要群众筹资筹劳的公共事务上逐渐调动群众参与社区公共事务的积极性。

5.有效利用网络资源。社区协商工作可以利用互联网这一便捷通道为缺少参与时间的中青年工薪阶层和中产阶层群众提供协商平台和入口，同时也使得协商工作变得便捷、高效。针对线上协商存在的弊端，如：人们普遍冷漠不发声的态度会影响社区协商工作的进行，使得社区协商成为虚拟协商，以及线上协商存在保密性、隐私性不足等问题，在线上协商中要体现重点和亮点，吸引社区居民的注意，在协商议题的选择、利益相关人的引导等方面多下功夫，可以依靠网页设计与工作微信号的形式进行，重点安排专业人员进行管理和维护。