20世纪20年代前期北洋政府的减政之举及其成效

把增强

在中国历史发展长河中，减政之举自古有之，不同的时代有不同的因由和表现形式。中国近代的减政之议始于清末民初，当时之各机构，无论是中央还是地方，均普遍存在人多事少以及人浮于事的现象，由此就招致诸多议论，甚或反对之声此起彼伏。对于此种情况，有记者曾以外务部为例揭于《东方杂志》曰：“庚子以后之外务部，其真办事之司员，不及十人，余皆伴食耳。而此十人者，每日办事又不过二小时，余略则奔走征逐游谈也。外务素称繁部，犹且如此，他部可知。及近年以来，衣食于各部者，部动数百人，其部员俸薪，丰者月数千，次亦数百，试问所为何事者?”[1]然而，尽管关心者众，并议论纷纷，人多事少、人浮于事的情况延至民国肇建始终未见好转。民国某省教育司之司员即曾对某记者说：“司中自司长以至各科员，凡四十余人，实则司中之事，并录事在内，仅六七人，已可毕举。”[1]正是出于对这一情势的深刻认识，为了兴利除弊，缓解国家巨大财政压力，北洋政府将减政作为良方提出，并予以实施。

北洋政府的减政可分为前后两个时期，第一时期在1910—1919年期间，第二时期起于1920年，因已有论者对1910—1919年期间的减政问题做过探讨①，故本文所述主要以20世纪20年代前期为中心展开。20世纪20年代，军阀割据，各自为政，加上接连不断的战乱，北洋政府中央财政经费更加短缺。为了减少财政开支，减轻国家财政负担，树立中央权威，北洋政府采取了诸如整理中央财政、裁兵节饷、裁冗员、裁薪俸、裁浮费等减政举措。

一、整理中央财政

袁世凯时期，北洋政府中央财政收入来源沿袭的是前清旧制，即令各省向中央解款，以保持中央有一个较为稳定的财政收入。在这一政策下，至1915年，“各省实解中央之款约计1840万元”，“中央财政，渐臻稳固”[2]。然而，袁世凯死后，中央和地方的矛盾日渐显现。一方面，中央政府威信迅速降低，中央财权逐渐丧失；另一方面，各地军阀割据一方，截留中央解款情况渐趋严重。首先，烟酒税截留不断增多。据彭雨新《中国近代财政史简论》指出，按照正常情况，烟酒税每年各收数在1400万元左右；至1919年，各省截留达81%；再至1922年，各省截留已高达91%[3]。其次，盐税截留也不断加重。自1916年起，北京政权对地方的掌控能力不断下降，先是“受北京政府控制较弱的广东、云南、四川三省开始将当地盐税截留下来，为自己所用”，“第二年，湖南、福建又加入截税行列”。至20世纪20年代后，北洋政局更加混乱，截留盐税的省份越来越多，盐税截留总额也不断攀升。据统计，北洋政府1919年盐税截留数为1080余万元，占当年盐税收入的12%；1920年盐税截留数为1340余万元，占当年盐税收入的15%；1922年盐税截留数则升至2010余万元，占当年盐税收入的比例高达21%[4]。此外，中央政府的常关税、印花税乃至中央专款等也无不遭地方截留。可以说，1920年代初之中国，北洋政府中央财政收入大幅缩水，几近枯竭。

财政收入不断减少，财政支出却越发增多，尤其是军费和债务支出占比越来越大。截至1919年，军费和债务支出即已占全年财政支出的61.31%[5]。在这种情况下，北洋政府的财政收支呈现严重的不平衡状态。如据1920年5月8日《申报》记载，是年5月初，北洋政府财政几近竭蹶，“国库仅剩15万元”，仅收入与支出不敷之处即高达“610万元”。在中央财政入不敷出的情况下，欠薪就成为常事，由此不仅引发了一系列的索薪风潮，辞职、罢工等类事件也层出不穷。比如，1921年3月，北京大学等八所高校教职员工就因政府积欠经费三月之久而在14日和15日两天举行了同盟罢工。

为了增加中央财政收入，恢复民国初年中央财政的良好局面，缓解日益严重的社会矛盾和冲突，北洋政府酝酿良久于1923年提出了整理中央财政案七项办法。第一项，恢复民国三年预算原案；第二项，由曹锟电饬服从中央之各省区，按照成案，解款协济中央财政；第三项，各机关之经费凡是超过民三预算者一律核减；第四项，各机关均重新恢复民国元年之官制，凡不在官制内之人员一律停职；第五项，新增之各机关，凡是不在民国元年官制以内者，一律予以裁撤；第六项，由财政部公开发行民国十二年整理欠薪公债，发给所有停职人员，所欠薪俸以及各机关积欠之经费，全部按票面金额抵算，一次性扫清，并责成财政部以后不许再积欠各机关经费，但同时也严令各机关不得随意增添额外人员，不得任意增加所需经费；第七项，将恢复民三预算命令送府后，即日盖印发表，并明令督责严厉施行。需要说明的是，以上七项主张，除第四项、第五项、第六项没有太大异议外，其余之第一项、第二项、第三项以及第七项的提议主张，因其均是以民国三年预算案为整理财政案之根据，故而异议较大。还有人专门将民国三年与民国十二年的岁出预算进行了分列对比，并在对比的基础上驳斥了北洋政府提出的整理中央财政案。该论者有云：“当(民国)三年核定各省岁出入概算时，将各省出入相抵，所有盈余之数，责令解部，名为解款，今议决办法，其第二项系由曹电饬服从中央各省区，按照成案，解款协济中央，查(民国)四年各省解款，曾达1 100余万元②，然其时中央之威信如何，各省之财力如何，今日而希冀各省区解款协济中央财政，彼提案者未免过于兴致矣。综观高凌蔚等提出整理中央财政案之议决办法，其用意非但不拟增加岁出之负担，且醉心于民国三年预算案，岁出入相抵后尤复尚有剩余税项，抑何不思之甚，似未免太嫌理想，然而又何补于时艰耶。”[6]

应该承认，该论者所言确有一定道理，毕竟时过境迁，拿过去的老办法应对新问题，换汤不换药，即便得以推行，也无益于解决问题，并会激化央地矛盾。不过，换一种视角，由该论者的言论也可看出，彼时之北洋政府实在是毫无威信，其所颁布之政策很难对各自为政的地方势力产生约束力，推行效果可想而知。

二、裁兵节饷

20世纪20年代前期，北洋政府采取的又一重要减政举措是裁兵节饷。当然，裁兵节饷并非此时之北洋政府所首倡，因为早在南京临时政府时期就已经开始实施了，北洋政府成立之初也因袭了南京临时政府裁兵节饷的倡议并采取过相应的举措。

1912年2月18日，孙中山发布公告，全国统一后须共谋建设，造福国民。2月19日，黄兴发出通电，命各省自行撤销军政分府，裁撤各自军队[7]。在此倡导下，1912年，各省无论是兵数还是饷数，均大加裁减。如安徽省原有兵数3.867 6万人，裁减后为2.617 6万人，约裁兵1.2万余人，饷数按裁减后人数计为278.16万元，较前大为减少[8]。又如，江苏省原有兵数为6.95万人，裁减后除水师不计外，实存兵数为3.35万人，兵额裁减后月需饷数60余万元，年需饷数为730万元[8]。

接掌政权之后的袁世凯也根据当时形势采取了一定的减政之策。1912年5月，袁世凯下令裁并江北军政府，将江北军政府的军民政务划归江苏都督掌理，与此同时，任命刘之洁为江北护军兼第十九师师长；袁世凯还将巡防队和武卫右军改编为拱卫军，并任命段芝贵为总司令[7]。

然而，民国初年采取的裁兵节饷举措虽然取得了一定成效，但始终没有抑制住军费开支逐年递增的趋势。据有关资料显示，1913年、1914年、1916年、1919年，中央财政的军费支出分别占总支出的26.9%、39.9%、33.8%、42.8%[9]。进入20世纪20年代后，各派军阀纷纷扩军混战，争抢地盘，致使军费需求更加猛增。而与此形成鲜明对比的则是，中央及各地的财政状况越来越窘迫，人民群众的日常生活越来越困苦。抱持忧国之思和体念民艰情怀，各地有识之士纷纷上书北洋政府，诚请中央裁兵节饷。

在各地的裁兵节饷之请中，江苏省颇具声势。20世纪20年代初，“江苏军费岁支千有余万，实占全省收入2/3”[10]，无论赋额还是税率都甲于各省，“地方事业，未由发展”，此显非“人民纳税之本意”[10]。尤为严峻的情况是，“查财政厅所管，本年不敷之数逾200万，历年积欠逾400万，入夏而即借冬漕，交秋而又押春税，以致迢迢半载，几无税收”。更何况，士兵之生活所需全部仰给于军饷，饷在则安，饷无则溃，“江苏军费月近百万”，较之以往远远超过，但财政上的恐慌又达到极点，“断非岁减数十万元所能救此奇厄”。正是出于对以上情况的调查和思考，18名江苏士绅(即张詧、钱崇固、韩国钧、孙儆、王清穆、穆湘瑶、唐文治、方还、张察、荣宗铨、黄以霖、张孝若、沈恩孚、储南强、马士杰、吴兆曾、黄炎培、朱绍文)联合起来共同向北洋政府提出呼吁，请求政府下决心裁兵节饷、以纾财困。在这些江苏士绅看来，只有核减军队士兵员额，才可免“坐耗饷糈”，且“能救本省财政之穷”，并可有效避免因军饷供应不及而发生的“兵变之惨祸”。因此，北洋政府应严格督促“江苏齐署督军，迅照新裁江北两师之例③，将其他所属军费普减1/4，以纾财困”[10]。

频繁遭遇战乱的安徽，亦因“兵多饷滥，财尽民穷”而在社会上充斥着极强的裁兵节饷意愿。20世纪20年代之初，安徽主要存有两支队伍：第一支队伍是由倪嗣冲所部旧安武军改编而成的第五混成旅，由于改编之后“军额大增”，致使岁饷高达“380余万元”，即便是“罄全省国税以养兵，犹苦不给”。第二支队伍是由张勋旧部转化而来的新安武军，这支队伍原本一直都是由政府拨饷，“自民九随张文生入皖者，号称八路”，该部所需军饷主要有三种渠道：一是“聂省长私认之每年70万元”；二是“张督向皖库逼索垫借”，这笔款项“迄今数逾170万元以上”；三是“就地提用之款”，这笔款项尚未统计在内[10]。不仅如此，当时之旧军和新军还普遍存在着较为严重的虚报兵额现象。据有关资料记载，旧军的实有人数“仅及五成”，新军的实有人数则更少，“尚不及四成”。由此可以得知，坐拥虚额，“榨取皖人脂膏入于军官私囊者，实居太半”[10]。而且，共驻同一省区的新、旧两支军队常常因为争占防地而发生摩擦，其散驻于各县的队伍又往往“干涉行政、司法”，有的“滥越职权”几乎达到了“无所不至”的程度。比如，“合肥杨统领有捕押校长之骇闻”，“霍山王营长有逼走县官之创例”，“其余营团以兵变恫吓地方、勒捐巨款日有所闻”[10]。除此之外，军队还超越职权以看似合法的方式攘夺了本不属于自己的政务决定权。就安徽而言，“全省知事60缺，军阀私匿占其40”，达2/3；“全省厘金37局，军阀替身占其30”，达4/5强；至于“苛征滥罚，短比肥私”之类情况，更是“视为常例”；而“对于征收官撤惩追缴之权”，省政府可以说是“完全丧失”，有论者不无痛心地指出，省级“财政破产，职此之由”[10]。更为严重的是，张文生、马联甲还肆无忌惮地明目张胆发表通电截留厘税。与军人如此胆大妄为僭越法治形成鲜明对比的是，困苦流离之四民“益焉不可终日”，一方面是“负担愈重，祸害愈烈”，另一方面则是面对驻军哗变掠夺，“官长坐视，不剿不办”，而平日里有点地位的绅民，虽然处于“被害”之位置，也因“畏威茹痛”，“不敢上闻”[10]。对于此种情况，安徽自治研究会不无气愤地指出，“皖人竭血汗金钱，豢养此等无教育、无纪律之土匪军队，而反食此酷报，此而犹无彻底办法……稍有血气心知，谁能忍此”，并极力吁请安徽省政府应“照土匪例”对于荼毒地方之军队以及负有管教之责的军官“痛剿净尽”，“以平公愤而绝乱源”，同时还应“责成皖省军事长官负赔偿损失之全责”，与此同时，他们还呼吁安徽省政府下令敦促省内各地驻军积极响应中央政府废督裁兵之号召，废除“督军”以及“帮办、镇守使等军职”，以此来杜绝“武人拥兵吞饷之资”，同时以“清季一混成旅之原额”为标准“裁汰新、旧各军”，并强调指出，要想“起死回生，舍此绝无他策”[10]。

其他各省亦有很多请求裁兵者，且各有各的实际情况。如河南当局“为防止土匪计”，“自赵倜败窜后”，曾“极力增加军队”。然而，“讵兵愈多，而乱愈炽”，即便就兵费一端而言，“人民已不胜其负担”。为了缓解民困财穷的局面，河南曾公推代表赶赴洛阳请愿，请求吴佩孚撤退各军，然而“卒鲜效果”。在请愿无效的情况下，河南又借北洋政府1922年召开国会的机会，推选公民代表刘基炎、张其煌、石麟阁、秦树声、马吉樟、齐真如、马殿英等前往北京呼吁恳请国会体念豫人苦衷，并建议政府“明令限定豫省军额，并立将驻豫客军移调他处，以恤民艰”[10]。诸如此类事例还有很多，此不枚举。

然而，裁兵节饷之举最终只是喧嚣一时，并无实际效果。裁兵之议是与废督连在一起的。1922年6月，为了巩固个人地位，黎元洪提出废督裁兵主张，并拟先行裁兵。为了推动裁兵工作，黎元洪还在国务会议上提出建立全国裁兵委员会的建议。然而，黎元洪的主张触动了很多当局者的利益，遭到各方一致反对。据称，曹锟就以北伐军进攻在即、土匪到处横行等为托词提出，“督可废兵不可裁”[11]；1922年7月13日《申报》载，吴佩孚也以“大局未靖”为由认为“兵实难裁”；全国裁兵委员会正、副委员会人选王士珍、李烈钧也予以消极抵制，未予上任。不仅如此，吴佩孚还以武力统一相号召大肆扩编。据1922年6月14日《民国日报》载，吴佩孚曾派副官赶赴山东夏津、武城、清平、邱县等地招录新兵，仅十几天时间就招录了“五千人”。兵未裁而大增，节饷自然成为空谈。中央如此，各地亦然，裁兵之请只能是不了了之。

三、裁冗员、裁薪俸、裁浮费

鉴于中央财政难以为继的困难情况，北洋政府于1920 年发布了大总统裁员减政命令，希望通过裁冗员、裁薪俸、裁浮费等一系列举措来减轻中央财政负担。然而，命令是命令，在行动上却是另一番景象。考诸历史，在裁员减政方面，司法部的实践堪称当时之典型代表。

首先，裁冗员。在北洋政府20世纪20年代前期的减政之策中，裁冗员占有重要的位置。从实践来看，对于北洋政府的指令，司法部给予了积极响应，按照自身实际情况减裁所部职员30余人，仍然保留130余人。然而时隔不久，国务院通咨签注却商议恢复民国元年官制办法④。如此一来，就与北洋政府之前发布的大总统裁员减政命令发生抵牾。由于政出多门，司法部便以“明知原有员额不敷分配，只以关系政费未敢据议增设”作为陈请之理由，据实咨复国务院。然而，司法部在婉转拒绝国务院令后，却再次接到北洋政府的继续裁减冗员令。对此，司法部表示万分无奈，并在详述自身情况的基础上力陈无法继续裁减之缘由，“维查本部向以清苦见称，设官任职悉遵法令，既无冗员，又鲜浮费”，“本部职员依照官制规定，参事、秘书各4人，司长3人，佥事19人，主事60人，技正1人，技士2人，统共计算不过93人，以司法行政最高机关设置员额，只有此数，实无冗员之可言，现在在职各员，除正额人员均系依法设置外，其办事、学习两项人员均系由迭次各项文官考试分发到部，不得不照章给予津贴，其有由特保甄用等项，经铨叙局咨送到部者，部中只予存记，一概不令到署，至厅员方面，非有考试出身及与现行司法官任用办法各款规定相符者，一概不得录用”；“本部自职员以至雇员人等，每日所办事件无不一人得一人之用，计部中所辖，除京师各厅监外，所有各省厅监一应事宜，均系由部直接管辖，即近年独立省份，凡关于司法事务，各省照常办事者，本部亦照常考核，此最为特别之点，与他项机关迥乎不同，然部务较繁，人员较少，所叙官俸等级又较低，倘再于其中或裁或减，国家何以用人，部中何以办事”；“行走办事等项名目，或向来所无，或向居少数，参事上办事不过三四员，均系外省厅长因政变不能就职者方予派充，每员月给薪水不过二百元，此项人员并非闲散在部，承办事件均关重要，人少费省，又复确有专责，实非冗员可比”[12]。申述若此，司法部自然不会遵令再行裁员。

其次，裁薪俸。与裁冗员相继，裁薪俸为后续的减政之策。冗员的裁减，虽然在一定程度上减少了国家和地方的财政支出，但北洋政府仍然时时感到财政艰绌，无以为继，于是就下令命各机关继续减俸。对于这一命令，司法部并未贯彻执行，而是陈请理由予以抵制：“按《约法》⑤五十二条，原有法官在任中不得减俸之规定”[13]，“又《法院编制(法)》⑥之第一百二十五条，司法部对于推事及检察官不得勒令减俸各等语”[12]，此实为“以养其廉洁”来“巩固法权”[13]，“如果折扣官俸，不特使全体法官无一不在减俸之列，并与国家根本大法大相抵触，不无违宪之嫌”[12]。况且，自《司法官官俸条例》公布以来，所有高等厅以下推检之俸给，都是从最低等级起叙，“初叙不过月俸百元，稍高亦仅至一百数十元为止”[12]，“积累年资亦仅二百元左右”，“论其清苦尤在行政官吏之上”[13]，“似此情形，万不能再于此中有减俸之举”[12]。此次减俸之议，“外间纷滋疑虑”[13]，尤其是自京钞停止兑现以来，部、院、厅、监各员尤其感到痛苦，曾多次以不能维持家庭生活为由提出全体休职之议，“本部煞费苦心始能无形消弭，倘再有扣薪之举，万一发生其他枝节，实于政体有关”[12]。无论如何，“敢祈大总统府赐，格外维持”，“法官仍当照常支给，俾安众心而资办公，实深幸”[13]。由此可见，从司法部的实际情况来看，北洋政府下达的减俸命令与《中华民国约法》(第52条)在任法官不得减俸的规定相抵触，而司法部正是抓住这一点，从该部职员在当时社会的薪资水平、生活负担以及自身工作正常开展等方面陈述理由，表明态度，即不是不想裁减薪俸，而是实在无法遵行。

需要指出的是，从法律规定的层面来看，法官不得减俸，南京临时政府以及后来的北洋政府是一以贯之的。从“约法”规定来看，1912年3月11日，《中华民国临时约法》第六章《法院》之第52条明确指出：“法官在任中，不得减俸或转职。非依法律受刑宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。”[8]1914年5月1日，《中华民国约法》第六章《司法》之第48条载明：“法官在任中不得减俸或转职。非依法律受刑罚之宣告或应免职之惩戒处分，不得解职。”[8]由这前后相继的规定来看，文字有一处增二字，标点删除了两处逗号，语意没有丝毫改变。再从“宪法”规定来看，1913年10月31日，《中华民国宪法案》第八章《法院》之第89条言明：“法官在任命中，非依法律不得减俸、停职或转职。法官在任命中，非受刑罚宣告或惩戒处分，不得免职。”[8]十年之后的1923年10月10日，《中华民国宪法》第九章《法院》之第102条再次明确指出：“法官在任中，非依法律不得减俸、停职或转职。法官在任中，非受刑罚宣告或惩戒处分，不得免职。”[8]由“宪法”的相关规定来看，历经十年，所修订处仅仅是将“任命”的“命”字删除，而这显然也未改变语意。由此可以看出，法官不得减俸之相关规定的承袭极为明显。

再者，裁浮费。裁减浮费，也是北洋政府极为关注的减政之策。然而，浮费的重点在于“浮”字，执行机关显然对此有着很大的裁量权。从司法部的情况来看，其对于北洋政府的裁浮费令是直接予以拒绝的，其拒绝之由为：每月经费，“本部及院、厅、监、所”“统共不过十余万元”，所有开销均力求撙节，从职员俸给来看，“虽届进叙时期，亦必再三斟酌”，从来都没有“逾越等级及有多数人进叙等级之事”，至于日常办公之笔墨纸张等费用，虽然部用为数甚微，“亦必限定数目”，且每月之开销“限至最低额度”。基于此，该部明确提出，“似此严核支销，实无浮滥之处”[12]。由此已可显见其意，既然没有浮费，自然不需裁减。

综上言之，对于北洋政府裁冗员、裁薪俸、裁浮费之策，司法部在贯彻中是大打折扣的。除了裁冗员表现较为积极外，其余二策均予以抵制，拒不执行。需要说明的是，即便是在执行较为积极的裁冗员中，也因北洋政府政出多门、相互抵牾而予以抵触，即既抵制了国务院要求恢复民国元年官制办法增加人员的要求，也抵制了北洋政府中央要求继续裁减冗员的不切实际的命令。这一方面说明，北洋政府所定政策的权威性不足，不仅前后不一致，且不同部门发布之命令相互矛盾；另一方面，此种情况的存在，也为司法部等执行部门拒不执行上级政令提供了重要借口。政策推行不畅，也就成为历史的必然。

余论

20世纪20年代前期之中国，在军阀割据、地方势力各自为政的情况下，北洋政府中央财政陷入内外交困的局面。为了应对危机四伏的混乱局势，树立中央权威，同时迎合社会各界有识之士的减政倡议，北洋政府作出了裁员减政的重要决定。然而，在彼时之中国，北洋政府采取的一系列减政举措实难如愿。这里面既有北洋政府中央层面的政策因素，也有各地各部门执行者的自身考虑，更有相关利益受损者的强烈抵触。

在中央层面，制定的政策是否具有可行性，是其能否顺利推行的首要因素。在这方面，北洋政府的减政之策在制定之初就能够预想到后来的推行结果。比如，北洋政府20世纪20年代采取的裁兵节饷，其初衷虽然美好，但处于军阀割据之乱世，各地无不拥兵自重，政令下达后的实施效果不可能令人满意。

在具体执行层面，各地各部门大多根据自身情况大打折扣。除了前司法部外，财政部、交通部的裁员也很不彻底。据1923年12月2日《申报》记载：财政部所裁人数极为有限，而且所裁减之人以录用的下级雇员为最多，在未加裁减者中，还有200人为非官制人员，留用人员月需经费达12万元，远未达到缩减经费至8万元的原定计划。同年12月20日，《申报》又称：“交通部是点缀裁员，仅40人，额外人员有奥援者不裁。”可见，裁员的不彻底，一方面体现的是对中央政策的消极抵制，另一方面则是对有关系者的暗箱保护。

在相关利益受损者层面，最直接表现就是因政策而利益受损者予以抵制。在裁员、裁薪过程中，许多部门就以发动罢工的方式予以抵制。抵制无效后，被裁人员就不停地到中央索取欠薪。这一方面是为争取个人利益尽最后努力，另一方面则是无法改变局面后内心不满的宣泄。比如，1922年7月25日，陆军部、内务部、财政部和农商部等在此次裁员中被裁减下去的800余名员工团结一致，联合组成索薪团，借助自身消息灵通、地缘优势等便利条件，趁中央召开国务会议之机包围国务院讨要说法，正在列席国务会议的财长董康被激进者揪住打了三个耳光，为避免局势进一步恶化，董康只好“匆忙避开”[11]。

总而言之，20世纪20年代前期的北洋政府减政，无论是政策层面，还是执行层面，都实难令人满意。这一教训是乱世时代为后来者提出的一个反面警醒。考察北洋政府的减政之举及其成效，既可加深对中国“减政”史的理解，也可由此丰富对北洋军阀统治史的认识。

注释：

① 关于北洋政府1910—1919年期间的减政，请参见毛文君的《民初的仕途拥滞与减政呼声》(《云南行政学院学报》2000年第5期)、陈明胜的《民初北京政府的治国困境——以减政主义为中心》(《安徽史学》2010年第4期)。

② 文中的1100余万元，与前说“各省实解中央之款约计1840万元”有一定差异，因同为引文，未予改动，特此说明。

③ 当时，江苏江北新编之陆军第一、二师业已各裁1/4，故可为之例。参见章伯锋：《北洋军阀》(第4卷)，武汉出版社1990年版，第429页。

④ 按照民国元年官制办法，司法部编制应为160余人，较诸减员后的130余人仍多30余人。

⑤ 《约法》，即北洋政府1914年5月公布的《中华民国约法》，下同。

⑥ 《法院编制(法)》，即《暂行法院编制法》，系北洋政府成立之初对清末颁行的《法院编制法》略加删改而成。