长三角一体化战略下的知识产权行政执法协作机制研究

马忠法，谢迪扬

(复旦大学 法学院，上海 200438)

长三角地区知识产权行政执法协调机制主要指在上海市、江苏省、浙江省、安徽省(以下简称三省一市)政府之间，在知识产权行政执法时所形成的用以协调区域内省(直辖市)级横向关系的制度安排，使之分工明确、权责清晰、相互配合、消除地方保护主义壁垒并提高整体效能。[1](P.73)这是长三角一体化战略中营造良好的营商及创新环境的重要保障，也是促进知识产权在长三角地区保护、流转、运用和实现价值的有力措施；而且知识产权执法一体化机制的建立和完善有助于长三角一体化战略目标的实现。长江三角洲区域一体化发展已上升为国家战略，同京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、粤港澳大湾区建设战略等相互支撑，形成了新时代中国改革开放在空间上的战略新布局。作为创新发展的动力源泉，知识产权保护工作不容忽视，在长三角区域一体化发展格局的构建中，应逐步探索合适的知识产权行政执法区域协调机制，为创新驱动发展战略的贯彻实施保驾护航。

一、 长三角知识产权行政执法协作机制已经初步形成

(一)跨区域知识产权执法协作机制的产生

由于知识产权具有专业性、技术性和无形性等特点，侵犯知识产权的行为往往不限于一个特定地区，呈现出跨区域特征。当今社会网络普及率高、虚拟技术发达，这又进一步加强了知识产权侵权案件的扩散性。基于异地侵权案件的复杂性，其行政执法机制应相对于传统机制有所区别。近年来，由若干区域内知识产权部门牵头，已经形成了相应的知识产权执法协作圈，(1)实践中形成的执法协作圈有：“长三角专利行政执法协作”“泛珠三角区域专利执法协作”“武汉城市圈专利行政执法协作”以及“闽浙赣皖四省九市专利执法协作”等等。使得跨区域执法有了实体上的规范和程序上的保障，能够促进区域内知识产权行政执法机制的进一步完善[2](P.30)，并有效推进知识产权政策的协同颁布。这类执法协作机制的特征主要有以下三点：

第一，以执法协作协议为基础。协作协议是区域知识产权执法的法律基础和依据。在上述执法协作圈的构建过程中，执法合作协议的签署都是具有里程碑意义的重要环节，通过有约束力的协议来约束各方，加强执法合作，提高执法质量和效率。

第二，签订和实施协议的主体具有平等性和专业性。行政执法协议的签署主体是平级的知识产权局，彼此之间无隶属关系，协议缔结程序是按照平等自愿的原则协商订立的。但作为公权力机关，其签订协议不能完全按照私法领域的“意思自治”原则，要受制于法律的规定，执法中仍要遵守“法未授权不可为”。

第三，协议内容覆盖面广，重点在于消除地方壁垒。大部分跨区域知识产权协作协议的核心内容集中于区域之间案件移送、委托送达、协助调查、协助执行等方面的协作事项。

(二)长三角地区的知识产权行政执法协作已有实践

长三角地区作为国内经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，也是知识产权最密集的区域。早在2003年，长三角地区就初步形成了专利行政执法协作机制，与国内其他知识产权行政执法协作圈相比，长三角地区的执法协作机制起步较早。在该执法协议的框架下，长三角各地区每年都会派代表参加联席会议，根据实际情况修订协作机制。因此在中国范围内，长三角地区的专利执法协作最具典型性，并且已经积累了一定的经验。

2005年9月23日，长三角地区专利交易合作网正式开通。通过互联网技术、即时通讯技术等手段，建立了一个专利技术可视洽谈系统，可实现网上专利洽谈、可视协同信息发布与业务磋商等功能。(2)参见李伟生、穆洪文《长三角专利交易合作网开通》，《中国知识产权报》，载http://news.eastday.com/eastday/node80772/node80773/node88516/userobject1ai1483698.html，最后访问日期：2020年4月22日。2009年，浙、苏、沪两省一市达成共识，签署了《长三角地区知识产权发展与保护合作框架协议书》，三地在案件移送、委托送达、技术支持、协助调查、协助执行等方面，建立了共通共享的协作机制。(3)参见《长三角吹响知识产权保护“集结号” 浙江打算这么干》，世界浙商网，载http://www.wzs.org.cn/hg/201904/t 2019 0420_300089.shtml，最后访问日期：2020年1月15日。2015年，在江苏、浙江、上海等地区的推动下，长三角版权执法协作机制初步形成。[3](PP.6-8)2016年，跨区域商标执法协作得以大力推进，长三角区域召开了商标行政执法区域协作座谈会。2017年，针对网络知识产权保护的问题，苏浙沪三地知识产权联席会议成员单位发布《长三角三省(市)电子商务领域知识产权保护倡议书》，提出形成三省(市)协作联动、快速打击的知识产权保护网络。(4)参见俞陶然《电商平台卖假货的颤抖吧！长三角建知识产权执法协作机制》，《上观新闻》，载https://www.jfdaily.com/news/detail？id=50059，最后访问日期：2020年4月22日。2018年，安徽省正式成为长三角知识产权保护区的新成员。同年4月20日，苏、浙、沪、皖四地知识产权联席会议办公室共同在上海签署了以“继续推进知识产权保护”为核心的《长三角地区知识产权一体化发展合作框架协议》。(5)参见邹碧颖《苏浙沪皖签订〈长三角地区知识产权一体化发展合作框架协议〉》，《中国知识产权报》，载http://ip.people.com.cn/n1/2018/0427/c179663-29953542.html，最后访问日期：2020年4月22日。该框架协议为后期在特定知识产权领域的进一步合作打下基础。2019年，苏浙沪皖三省一市签订了《长三角地区共同优化知识产权营商环境合作意向书》，推动长三角地区知识产权海外资源共享。(6)参见郭敬丹、赵久龙《长三角地区将建立知识产权保护协作机制》，载 http://www.xinhuanet.com/2019-04/19/c_1124390480.htm，最后访问日期：2020年4月20日。同年7月3日，上海、浙江、江苏、安徽共同建立的长三角地区市场监管执法联动机制首次联合执法。(7)参见晏如《长三角积极推动建立联动执法协作机制》，《中国知识产权报》，载http://www.cipnews.com.cn/Index_NewsContent.aspx?NewsId=117139，最后访问日期：2020年4月22日。10月26日，上海市、江苏省、浙江省、安徽省的知识产权服务中心签署了《长三角地区知识产权公共服务合作框架协议》，进一步推动了长三角知识产权服务的一体化进程。(8)参见杜康《长三角知识产权公共服务加快一体化》，载http://news.10jqka.com.cn/20191026/c614679524.shtml，最后访问日期：2020年4月20日。这一系列活动都说明长三角地区知识产权部门对知识产权执法合作的重视程度，并反映了执法协作的重大意义。

二、长三角知识产权行政执法协作机制的缺陷及内在原因

(一)长三角知识产权行政执法协作机制的缺陷

1．行政执法协作机制的法律强制力较弱

由于长三角三省一市在行政级别上处于平等位置，它们之间形成的行政执法文件多为基于各方意愿签署的区域性执法合作协议或意向书，(9)下文关于执法协作协议的具体信息来自《长三角区域知识产权执法协作协议书》(2019年)。这容易导致相关文件的执行缺少有效的强制手段。

首先，协议签订主体之间不存在强制力的约束。《长三角区域知识产权执法协作协议书》的签订主体是三省一市的知识产权局，具有相同的行政级别，彼此之间不存在命令与服从的关系。在执法协作过程中，难免会出现损害部分地区利益的情况，此时若该地区的执法机关不愿继续协作，其他地区也无权强行推进。况且协作协议中并未规定拒绝协作的条件，也不涉及无正当理由拒绝协作的法律责任。这些内容的缺失将给执法协作的有序推进增加阻碍。

其次，执法工作协调小组的法律地位和工作内容缺乏具体规定。《长三角区域知识产权执法协作协议书》第四条设立了“长三角区域知识产权执法协作工作协调小组”，其成员是三省一市知识产权局局长和分管执法工作的副局长，组长和副组长分别由局长和副局长轮流担任，可见协调小组具有较强的行动能力。但该小组的法律地位尚不明确，是否具有实质性的行政执法权也不清楚，而且其工作内容仅限于执法活动策划和议决事项的实施，并未规定执法活动和议决会议的召开频率，也未具体落实三省一市的轮值顺序、多长时间一换。强制力欠佳的执法协议，导致协调小组的活跃度不高，执法权未高效利用。

最后，信息共享机制缺乏强制性的规定。虽然《长三角区域知识产权执法协作协议书》第五条第八款规定“不定时举办执法经验交流会和疑难案例研讨活动”，但并未规定这些活动的举办时间和频率，存在缺乏强制力的问题。而且信息共享不应当局限于经验交流，更重要的是预警信息的强制发布和案件处理进程的强制披露。目前虽然倡导各地区执法部门及时上传执法信息，但并未强制要求上传，上传的时间也没有明确限制，这就造成了执法部门信息共享不及时、选择性共享、共享内容不规范等问题。

2．协议在内容上的缺陷

当前的协议在形式上较为零散，没有形成相对统一、协调的知识产权行政执法合作体系。在内容上还存在以下不足：第一，缺乏争议解决办法。由于知识产权案件的专业性和复杂性，各地区多部门执法协作过程发生争议在所难免，因此执法协作协议中应当规定相应的争议解决办法，以及时解决争议，保证执法效率，并提高执法质量。第二，缺乏执法责任分配办法。在一区域委托另一区域全权执法的情况中，全权执法的机构应负主要责任；多个区域共同执法，没有明确的主次之分时，各区域应平均分担执法责任，但有明显过错方的情况除外。第三，缺乏执法费用分担方案。一个不甚公平的费用分担方案，会使得各地区的执法部门对执法协作产生抵触心理，最终有害于执法协作协议的实施。第四，缺乏对行政相对人的救济途径。行政相对人对执法行为可能会有异议，但由于执法行为是由多个主管部门协作完成的，行政相对人在提出异议时就可能出现主管部门相互推脱责任的现象，不利于对错误执法行为的纠正，也不利于行政相对人利益的保护。第五，缺乏对协议的修订程序。虽然长三角地区的知识产权执法协作协议事实上每年都有修订，但负责修订的部门和修订的程序没有在协议中具体规定。执法部门在协作执法过程中发现协议的问题，没有明确的反映渠道。

3．协议在实施中的不足

其一，协作过于偏重专利执法。长三角地区2003年首次签订的执法协作协议仅针对专利权，而未涉及版权和商标权。这是由于当时签订的主体为各地区知识产权局，而根据政府部门的权责划分，其只具有专利方面的执法权力和职责，而无权进行商标、版权等方面的执法。直到2009年，执法协作的范围才从“专利权”扩展至“知识产权”，但主要内容依旧是专利执法协作。商标侵权案件则主要由各地的工商系统来负责，由于其在性质上属于市场监管者，行政执法能力强，因此涉及商标、地理标志、商业秘密的案件，执法情况秩序井然，[4](PP.65-66)但地方壁垒问题严重，跨区域执法协作力度不足。版权方面，因为部分涉及版权的执法行为同时也是意识形态管理工作的一部分，版权的管理工作更具特殊性和复杂性。相对来讲，版权相关执法部门在执法协作的参与度上也有待提高。

其二，运动式执法弊端明显。全国性的知识产权执法运动自2008年《国家知识产权战略纲要》颁布实施后进入高潮，这些专项执法活动对反复侵权案件、群体性侵权案件及跨区域假冒行为，有计划、有重点地在执法方面强化了知识产权的保护。虽然在各类知识产权领域均开展了丰富的执法活动，在跨部门协作方面积累了充足的经验，但运动性执法、集中性执法有一个弊病不得不引起重视，即执法运动并未统一各地区的执法标准，而且由于执法运动开展期间的执法力度远远大于平时，导致执法标准在时间上也有起有伏。长远来看，这不利于在知识产权方面形成稳健、可持续的执法机制；对社会公众来说，也无法对其行为的法律后果形成准确的预估。因此，专项执法运动所带来的间歇性、局部性、短期性的强力执法，反而会在日后的知识产权执法工作中埋下隐患，对知识产权领域的“长治久安”带来负面影响。

(二)长三角知识产权行政执法协作缺陷的内在原因

1．知识产权协同执法的内生动力不足

长三角各地区执法部门对知识产权执法的内生动力普遍不足，这是开展知识产权行政执法协作工作的一个重大阻碍。这主要有两方面的因素：一方面是因为知识产权保护与公众利益相对立的错误观念根深蒂固。知识产权执法部门作为国家的公权力部门，具有天然的保护公众利益的使命感和责任感，而知识产权作为一种私权，往往被错误地放在公众利益的对立面。[5](P.72)因此在实践中，执法部门认定知识产权侵权的门槛普遍偏高，而且一个地区认定侵权的案件，在另一地区不一定能得出相同的结论，这就形成了知识产权区域执法协作的隔阂。另一方面，知识产权保护与地区经济发展仍存在一定冲突。目前长三角地区的经济结构转型尚未完成，本土科技创新对经济的拉动作用还不明显。在这种背景下，知识产权保护的“经济决定论”在一定程度上影响了执法政策和执法力度。该理论认为，知识产权保护水平应与国家经济实力发展相协调，如果知识产权保护力度高于经济发展水平，那么经济发展必然会受到阻碍。[6](PP.213-218)这种理论在实践中则转化为严重的地方保护壁垒，有的地方知识产权局为了保护本地企业，对外地企业的申诉以各种理由推诿、拖延，有的甚至成了包庇本地侵权企业的保护伞，(10)参见胡美东《福建省人大代表林善平：知识产权局应加强对专利的保护》，载http://fj.chinadaily.com.cn/a/202001/13/WS5e1c4c13a3107bb6b5799af3.html，最后访问日期：2020年4月17日。这无疑阻碍了区域性执法协作的推进。

2．区域协作的法制化程度有待提高

目前，我国跨区域行政机构设置、人事调配、财政支持等方面的工作，仍主要停留在政策层面，其效力并未上升到法律层级，法制化程度有待提高。首先在实体规定方面，我国《组织法》《城乡规划法》等法律并没有确认跨区域行政机构的性质，甚至其是否属于合法的行政主体也没有明确的定论。有学者认为，长三角区域合作办公室、长三角区域知识产权执法协作工作协调小组等机构，乃是由“君子协定”产生的临时性的联络协调议事机构，在法理上并不具有行政机构的性质，不具备正式发文的权限，执法效能被大幅削减。[7](P.142)其次，在程序规定方面，我国现有法律并未详加规定跨区域协作机构的具体设置办法，以及跨区域执法政策的制定与审批程序。总体看来，跨区域行政执法协作的法律认可度不高，与实践相比存在严重脱节。再次，执法权的设置不够集中也是各类知识产权执法协作不能齐头并进的一个重要原因。在行政体系的建设上，我国早期知识产权的行政体系就过于依附科技管理部门和市场监督部门，缺乏独立性、系统性和主体意识。(11)授权和登记部门有前农业部、前林业局、前新闻出版广电总局、文化部、前工商总局、前质检总局6家，另加海关(边境执法)和公安部门(刑事执法)，共有8家。各类知识产权的多头管理、交叉管理，极大地影响了执法效率和质量，同时也阻碍了执法协作的推进。

3．邻近效应的疲软及负面影响

异质主体之间的多维邻近性对协同绩效的影响是近年来管理学的热门话题之一。在跨区域执法协作这一问题上，讨论较多的邻近性包括地理邻近、制度邻近、技术邻近等等。学界一般认为，邻近性与协同绩效呈正相关，也即地理距离越近、制度相似性越高、技术水平越相近的区域，协同绩效表现得越好。[8](PP.120-123)但与一般预期不符的是，新近研究结果显示，制度邻近对协同绩效的促进作用并不显著；随着网络通讯技术的发展，地理邻近拉动协同绩效的作用也不大；一定程度的技术邻近能促进协同绩效，但过多的技术邻近则阻碍了其发展。[9](PP.782-785)这种技术邻近过强带来的负面影响尤为值得关注，技术邻近往往也意味着侵权行为的相似，各地区侵权主体之间存在错综复杂的利益纽带，这在一定程度上导致了知识产权执法及执法协作的阻力成倍增长。长三角区域大力推进知识产权执法协作，其本意在于发挥邻近效应的积极作用，以全面提高区域内知识产权保护水平。然而近年来邻近效应的疲软甚至负面影响则表明，长三角知识产权执法协作需要在更大程度上依赖自上而下的法律规制和政策引导。

三、改进执法协作机制的必要性

(一)知识产权主管部门职能的变迁

《国务院机构改革方案》已经于2018年出台，它整合了国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责，重新组建了国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。随着上述改革方案的实施，国家知识产权局的管理范围有相当程度地扩大，除了著作权、相邻权之外的其他主要知识产权多属于国家知识产权局的管理范围。与此相应，地方执法机构也作出了类似的调整。因此，由各地知识产权局牵头订立的区域化执法协作协议的内容与管理范围，也将随着知识产权局职权的扩大而有所调整和改进，以便进一步推进、完善区域化执法协作机制。

(二)知识产权侵权案件的特殊性

知识产权是人们依法对自己的特定智力成果、商誉和其他特定客体享有的权利，是一种无形的财产权。其无形性导致了侵权行为极易跨省市、跨区域发生，如制假贩假行为在一省或市，而销售行为在其他省市等，且侵权行为成本较为低廉。如果不法分子利用信息网络等便利条件，则知识产权的侵权案件就具有耗时短、传播速度快、蔓延地域广等特点。跨区域执法协作可以有针对性地打击知识产权侵权行为，因为在跨区域协作协议的基础上，执法部门受理案件的地域限制大大降低，被侵权人可以就近提交处理申请，执法部门内部可以移交案卷，侵权行为地的执法部门接收后就能及时执法。在侵权行为涉及多个区域时，被侵权人无需奔波于各地的执法部门，只需在一处提交处理申请，各相关部门就会收到请求，及时对各地的侵权行为做出处理。这也加快了执法反应速度，在最大程度上控制了侵权行为的蔓延，减少了被侵权人的损失。

(三)长三角区域一体化的发展趋势

自37年前首次提出以来，长三角一体化的战略不仅在概念上经历了诸多变迁，在空间范围上也一再扩张。最新的长三角一体化概念出现在2018年进博会的开幕仪式上，习近平总书记在发言中正式将“长三角一体化”确立为国家战略之一。(12)参见辛园《长三角区域一体化上升为国家战略，又一个大湾区呼之欲出》，《界面》，载https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616278286341106787&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2020年4月22日。2018年7月，《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》正式下发，计划明确到2020年，长三角地区要基本形成世界级城市群框架。该三年计划包含了12个合作专题、7个重点领域，覆盖了社会生活的方方面面。[10]知识产权保护乃是创新驱动发展战略的一大重点，须赋予足够的重视，完善长三角区域执法协作机制，有助于知识产权的跨区域联动保护，打击侵权行为，鼓励创新，为深化长三角一体化创新驱动发展战略保驾护航。

四、国外相关经验的借鉴

(一)日本跨行政区协作的经验

日本不论在国家结构形式(单一制国家)还是在法律体系(成文法国家)方面，均与我国较为接近，其在跨行政区执法协作方面也有上百年的历史，部分法律规定值得我国借鉴。比如日本《地方自治法》(2000年)对地方政府间执法合作的法律性质进行了规定。按照该法，日本政府处理跨区域行政事务的方式主要有四种，即事务委托、设立部分事务组合、设立协议会、共同设立相关机构。[11](P.25)其中，事务委托不会形成新的行政机构；事务组合将形成特别地方公共团体，这在日本法律中属于正式的行政机构，与各级地方政府(普通地方公共团体)相并列；协议会不具有法人资格，不属于行政机构；共同机构属于行政机构，但主要适用于行政负担不重的部门，设立目的在于精兵简政，减少行政支出。此外，日本地方政府在执法协作中同时转移执法费用和执法责任的做法，对促进协作开展也能起到一定的积极作用。日本《地方自治法》第225条第14款规定，地方政府可以将一部分事务委托给另一地方的政府处理，同时，委托方须将必要费用、权力和责任也同时转移给受托方。[11](P.28)这种“权责资”一体转移的制度设计，有利于排除执法协作中的权限障碍和资金问题，值得我国参考借鉴。目前长三角知识产权执法协调中心的性质更加类似于上述四种合作类型中的协议会，其权力范围和行政效能远低于事务组合。在将来的立法过程中，可明确长三角知识产权执法协调中心的行政主体地位和具体工作内容，并增设“权责资”一体转移的制度设计，这将大幅增强跨区域执法协作协议的强制力。

(二)欧盟国际知识产权执法协作的经验

欧盟作为一个超国家组织，其在不同成员之间的知识产权行政执法合作方面也有可供借鉴之处。欧盟内部知识产权执法协作主要体现为各国海关在打击国际侵权货物方面的协作，其中也有不少制度设计能给我国带来启示。首先，在执法协作启动机制的设置上，2014年出台的《欧盟知识产权海关执法条例》设置了两大类执法启动机制：一是海关发现一定违法迹象后，可以主动暂停放行或者扣留货物，并通知货物所有人；二是相关权利人认为知识产权有被侵犯的可能性时，可以向欧盟边境海关提出执法申请。这在以往法律的基础上，进一步扩宽了跨国海关保护的申请人范围。有关人员、使用者、生产者等等，只要有知识产权司法保护的诉讼主体地位，都被赋予了请求海关保护的资格。[12](P.65)并且该条例还针对申请人国籍和被申请海关所在地设置了具体规定，两者属于同一国家的适用国内申请程序，不同国家的则适用联盟申请程序。[13](PP.159-160)其次，在提高执法效率方面，该条例还规定各国适用简易程序：“海关已扣留或者中止放行具有侵权嫌疑的货物后，在权利人同意的情况下，成员国可以根据简易程序，使涉嫌侵权的货物放弃给海关，在海关监管下销毁，无须根据国内法判定这些货物是否侵权。”[14](P.60)这个规定不仅能大大提高各国海关的执法效力，而且还有助于减少各国在“货物侵权与否”这一问题上的争议。再次，《欧盟知识产权海关执法条例》中关于信息披露的规定同样值得我们借鉴。该条例规定，在不违背欧盟数据保护规定的前提下，欧盟委员会和成员国的海关应促进彼此之间及与第三国有关部门的信息共享，包括涉案货物的性质和数量、知识产权类型、货物起运地和目的地等方面的信息，以共同打击国际贸易中的知识产权侵权行为。[15](P.33)

(三)美国州际合作及非政府组织活动的经验

虽然美国作为一个复合制(联邦制)国家在国家结构形式上与我国不同，但其州与州之间的行政合作对我国区域性执法也有可供参考之处。美国各州之间的行政协调与合作主要有两种方式：一是州际协定，这种方式一般用于重大的、长期的合作项目，在法律强制力上大多采取刚性的合作机制；二是行政协议，这种方式则是用于解决简易的行政问题，或是处理紧急的、临时的事项，具体条款的强制程度则相对较弱。[16](P.87)上述两种并行机制的设置，有助于各州根据实际需要，选取合适的合作方式，对我国也有一定启发。此外，美国联邦层面的法律还确定了州际合作的法律性质和效力，并具体规定了达成合作的程序，以及争端的解决办法。[17](PP.88-91)比如美国《联邦条约》第6条规定，两个及以上的州可以签订州际协定，但必须经过美国国会的同意，并具体说明该协定的目的以及持续的时间。同时，该法第9条规定，对于现存的或今后发生的州际争端，美国国会有最终的裁决权。虽然时至今日《联邦条约》已经失效，但上述条款的精神为美国宪法所继承，也成为了各州在实践中普遍遵守的惯例。这种程序上的规定，以及争端解决办法的设置，有助于深化跨行政区执法协作的法制化改革，我国相关法律中也可以增设类似条款。

另一方面则须重视知识产权社会组织对跨区域知识产权执法协作的促进作用。这里可以参考美国非政府组织参与州际知识产权保护的相关经验。首先，美国有关知识产权保护的社会组织类型丰富，活动范围广阔，较少局限于一个州的地域之内，包括国际知识产权联盟、国际商标协会等，还有一些行业协会、律师协会也具有部分保护知识产权的职能。[18](P.67)其次，美国知识产权社会组织重视与政府部门的合作，他们通过派员参与、游说等活动来影响政府的立法、执法工作，有助于缩小州际知识产权法律实施的差距。[19](PP.85-88)再次，美国知识产权社会组织还注重打造自身坚实的群众基础，在活动中不断加强与企业、社会公众之间的沟通联系，旨在实现信任基础上的多元共赢。社会组织是政府和公众之间沟通的桥梁，三大主体之间的良性互动对消除地域保护壁垒、促进协同发展具有积极作用。

五、长三角知识产权行政执法协作机制的完善

(一)全面加强协作协议的强制力

1.明确执法协调中心的法律地位和具体工作内容

为加强跨区域协作协议的强制力，首先须完善协作协议与行政立法之间的对接，明确跨区域执法机构的法律地位、设置方法、组织规则和管理权限。[7](P.135)对此可以借鉴日本和美国的相关立法经验，在我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》或其他相关法律中确认地方政府间行政合作的法律性质，以及依据行政合作协议所产生的执法协调中心的法律地位。同时，还可在达成行政合作的程序、争议解决办法等方面，做出指导性的规定。另一方面，则须明确执法协调中心的具体工作内容，加强相关协调机制的强制力和执行力。区域执法协调中心的工作内容可以有：第一，统一长三角地区的执法标准。因为各地区执法部门对知识产权行政执法的尺度都有一定的自由裁量空间，容易造成区域内执法尺度不统一的局面，也容易导致民众对自身行为的合法性缺乏准确的预估。因此统一执法尺度是构建区域执法协作机制中十分重要的一环；第二，促进执法信息共享。知识产权侵权行为一般都具有较强的扩散性，很多大型案件中，侵权行为地都不局限于一个地区。当侵权行为在一个地区有所抬头时，当地的执法部门可以借助区域执法协调中心对其他可能蔓延到的地区发出预警信息，以便及时打击侵权分子，保护知识产权权利人的权益；第三，调配执法资源。基于知识产权侵权行为的专业性、技术性，一个地区的执法力量难以配备各方各面的专家，此时执法专家的资源调配就尤为重要，而执法协调中心正能起到这一作用；第四，协调开展跨区域执法活动。执法协调中心可以将国家层面的执法活动落实到位，也可以根据长三角区域的发展情况，自行组织与发展阶段相切合的知识产权执法活动。与地方各自开展执法活动相比，长三角执法协调中心牵头开展的活动参与人数更多、执法力量更强、影响力更广，有利于全面提高长三角区域知识产权保护的综合实力。

2.规定具体的协作启动条件

长三角区域执法协作协议规定的协作启动条件较为笼统，这使得执法协议的执行力欠佳。实践中，各地区的执法部门在决定是否启动跨区域执法协作时，全凭经验个案决定，这无疑降低了协作的稳定性和可预测性。因此，可以将执法协作的启动条件细化，何时必须启动、何时可以启动、何时不能启动，分类规定这些先决性的条件。在有些情况中，虽然符合了启动条件，但不适合执法协作的，也应反向规定禁止协作的条件。(13)比如，应当提供协作的事项有：1.案件复杂，执法部门无法独立完成的；2.无法自行调查专利案件中所需要的材料的；3.由被请求协作部门执行任务会更经济；4.对行政相对人有利的。禁止协作的情形可以是：1.被请求协作的具体情形为宪法、法律所禁止的行为；2.请求协作的事项是应当保密的内容；3.提供协作会导致损害国家利益、公共利益或个人利益；4.请求协作的任务超出了被请求机关的职权范围。参见严丹《论跨区域专利行政执法协作机制的完善》，《新余高专学报》，2009年第5期，第31页。另一方面，目前跨区域执法协作只能由行政部门自发启动，没有设置适用于行政相对人的外部启动机制，这会影响协作机制的灵活性。在符合一定条件的情形中，若行政部门没有启动协作程序，则行政相对人可以主动申请，以及时控制外地的侵权行为。例如四川省宜宾市舶雅股份有限公司向四川省知识产权局提出处理山东潍坊海龙股份有限公司专利侵权纠纷一案，由于被请求人住所地和侵权行为发生地均不在四川行政辖区内，四川省知识产权局本无管辖权，但基于协议的规定，在请求人的主动申请下，四川省知识产权局先受理了此案，及时移送山东省知识产权局处理。[2](PP.30-32)按照普通程序，被侵权人需赶赴侵权人住所地，向当地行政机关提出处理请求，费时费力，且不能及时控制侵权损害后果。但在跨区域协作协议的基础上，被侵权人可以就近寻求行政部门维权，该部门受理案件后，再移送给具有管辖权的外地行政部门，便于当事人及时解决纠纷，减少经济损失。

3.强化执法信息的披露

《长三角区域知识产权执法协作协议书》中的信息共享机制只涉及执法协作工作年会、执法经验交流会、疑难案例研讨会，对真正能促进区域性执法协作的执法信息却没有规定共享机制。参照《欧盟知识产权海关执法条例》，本文认为应当强化披露的执法信息有两类：一是执法预警信息；二是案件处理进程信息。信息披露的内容、时效性要求和披露流程都应在协议中详细规定，以加强协议对区域内执法信息共享机制的约束力。知识产权侵权案件在区域间具有相当程度的扩散性，因此在各地区执法部门之间建设案件材料移送、证据信息传递、案件处理进程共享等机制尤为重要。当违法行为在某地区有所抬头，但其他区域没有掌握违法犯罪的具体信息之时，可以在网络上发布相关的执法信息，或者在执法协作平台上及时同步立案信息，对扩散可能性高的案件进行标注，以发布信息预警，提醒其他区域的相关部门注意。

(二)协作协议内容的完善

1.对争议、异议的处理

由于协作协议的签订主体具有平等的法律地位，协议的各方参与者对协作事项的争议、协作协议的异议等，理论上都有平等的处理权利。参照行政法的一般规定，本文建议，当各地执法部门对协作事项发生争议时，首先应当由参与协作的执法部门平等协商，尽可能解决争议；如果实在无法解决，可提交争议各方的共同上级机关裁决。在协作协议的落实过程中，有时会出现对协议本身的异议。对此类异议，可以在下一年度的长三角知识产权联席会议中解决，需要紧急处理的，可以由长三角执法协调中心作为召集人，召开临时会议，由各地知识产权局派员参会，以及时处理异议的问题。经过讨论，如果认为确有必要修订协议的，应当及时暂停异议部分的适用，并按照程序修订协议。由于跨区域执法协作协议是平等开放的，满足一定条件时可以按照程序接纳新的地区作为协议成员，满足一定条件时原成员也可以选择退出协议。

2.行政责任的分担和行政相对人的救济

在跨区域执法协作过程中对行政相对人和第三人造成损害时，其责任应当由涉案各执法部门承担。但由于执法协作案件涉及多个执法部门，其责任的分担问题应在协议中详细规定。在执法协作中，每个案件都应有负主要责任的部门，在执法部门内部启动执法协作的案件中，启动执法协作的部门应负主要责任，在行政相对人外部启动执法协作的案件中，行政相对人住所地的执法部门应负主要责任。负主要责任的部门在执法过程中居主导地位，其他参与执法协作的部门应听其部署，予以协助，若不履行协作义务，或在协作过程中违反主导部门的安排而造成他人损失的，该部门应承担与其过错相适应的责任。跨区域执法协作协议也应规定对行政相对人的救济办法，以避免在行政相对人因执法不当而遭受损害时，各地的执法部门以执法协作为由相互推诿责任，最终导致无人对行政相对人进行救济。因此，应当根据执法协作的模式，分情况详细规定对行政相对人的救济办法，还应规定一个兜底的部门，以全面保护行政相对人的权益。

(三)协作协议实施的建议

1.完善常设机构，将执法运动日常化

现阶段长三角区域执法协作需要进一步加强，长三角一体化战略实施期间是完善执法常设机构的最佳时机，以协调地区之间的执法协作事项。这个机构需由区域间的各参与方联合组建，可以采取灵活的组织方式，主要负责知识产权行政执法协作中的立法交流、执法查处、执法资源共享与协调等等，重点解决执法标准差异、执法争议、执法难等问题。[20](PP.24-26)目前跨区域执法协作多以运动式执法的形式推进，但运动式执法有执法标准不统一、执法效果难维持、民众的可预见性低等缺陷，在常设机构的组织下，可逐步将执法运动日常化，构建稳定、高效的跨区域执法协作机制。

2.加强跨区域执法，完善两法衔接机制

我国知识产权保护体系在世界范围内独具特色，形成了三管齐下的知识产权保护体系：一是民事诉讼，二是刑事司法，三是行政执法。其中行政执法部分既可以作为民事诉讼的补充，也可以作为刑事司法的辅助力量。因此，行政执法不能孤立看待，应当与刑事执法、民刑司法一同构建知识产权侵权案件的纵向办理体系。在执行跨区域执法任务时，也应注重理顺行政执法与民刑司法之间的关系，形成优势互补、有机衔接的案件处理模式。在处理案件的过程中，对不同的案件应在行政、司法两个处理途径中选择合适的途径，各区域的执法人员应及时交换案件进展信息，对到刑事起罪点的案件，都应及时、同步移交公安处理，尽可能杜绝一个地区走行政程序、另一个地区升级成为刑事案件的不均衡的现象。特别是在案件移送的过程中，要注意管辖的合法性，尽可能避免争着管、全不管的极端现象。同时，在信息传递与共享方面，可以积极利用我国检察院牵头搭建的“两法衔接”信息共享平台，及时录入案件信息，及时浏览、交换，在区域内形成互通有无的协同办案局面。(14)根据设在商务部的全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组提供的信息，全国“两法衔接”信息共享系统中央平台正式上线运行，全国30个省区市已建成“两法衔接”信息共享平台，实现中央、省、市、县四级行政执法与刑事司法案件信息互联共享，已录入案件信息45万余条。通过近年我国知识产权“两法衔接”工作的有序开展，知识产权刑事案件的移送在量上总体有所增长。在2008-2016年间，各级行政执法部门向公安机关移送涉嫌案件高达36810件。

3.探索建立区域多元化纠纷解决机制

对于知识产权争端解决，可以建立跨区域的多元化纠纷解决机制。如果将司法途径作为知识产权纠纷解决的唯一途径，那么会产生诸多弊端，如“时间长、举证难、成本高、赔偿低”“赢了官司、丢了市场”等等。因此，单一的司法保护无法适应当前社会发展的现实，应当积极探索多元化的知识产权保护渠道，选择几种保护途径加以重点扶持，这样才能够提高知识产权纠纷解决的效率，在保护知识产权的同时，把对技术成果转化的影响降到最低。本文建议构建以司法保护为核心、行政保护和行业保护为辅助、仲裁调解和司法援助为延伸的协同保护机制，推动司法保护机制一体化建设不断发展。[21](PP.89-90)行政调解也是行政执法的重要一环，基于上海自贸区多元解决机制及其实践的成功，对于非授权性的知识产权纠纷案件，可以考虑设立长三角地区知识产权争端解决调解中心，以便相关当事人及时解决纠纷。该调解中心可以设在上海，调解员名单来自三省一市。跨区域调解中心的设立，有利于提高争端解决的效率，减少司法资源的占用，降低争议造成的损失，将知识产权的权益最大化。

4.鼓励设立跨区域知识产权民间机构，发挥其监督和服务职能

本文建议在长三角地区鼓励设立跨区域的知识产权民间机构，利用其中立性质，加强其知识产权执法监督和提供社会服务的职能。参照美国等发达国家的经验，利用知识产权方面的非政府组织服务我国的企业和政府，以真正发挥知识产权的效能。例如，上海已经设立了海外知识产权维权基地，利用其已有的经验，可以为长三角地区的企业在一带一路倡议及其他“走出去”活动中提供服务。此外，还可以设立诸如知识产权交易或转化服务机构，或将现有的三省一市相关知识产权交易机构进行整合，形成跨区域的统一机构，这有助于集中优秀人才以提供高水平的交易服务。为充分利用行业协会所发挥的积极作用，可以考虑建立长三角知识产权(保护)协会，来协调、处理知识产权合作研发、交易、非确权争端及其他方面的事宜，以提高知识产权创造与运用的效率，降低解决争端的成本。再如，设立跨区域的知识产权民间监督机构，对三省一市的知识产权执法进行监督，以减少地方保护主义的影响等等。

六、结语

长三角区域一体化发展已经上升为国家战略，跨区域知识产权保护机制的构建也应紧跟国家战略的脚步。执法作为知识产权保护的重要一环，应建立在三省一市协作协议的基础上，进一步推进跨区域执法协作。在协作协议的内容上，应填充切实可行的实体条款和程序规则，保障协议内容在实践中落实到位，谨防执法协作停留在口号式的文本上，或是止步于大而化之的原则层面。在执法协作的推进过程中，应尽快设置跨区域执法常设机构，并在其指导下开展稳定、统一、高效的执法协作；加强执法信息共享，及时发布预警信息。在区域化过程中，除了对侵权行为的打击，长三角各地区行政部门还应注重授权标准的统一、授权信息的共享与维护、知识产权服务平台的构建、执法经验的交流等等，完善长三角地区两法衔接机制，完善知识产权行政执法协调中心，并建立争端解决调解中心，鼓励设立跨区域知识产权民间机构，发挥其监督和服务职能。上述举措均有助于全方位提高知识产权保护水平，深入贯彻创新驱动发展战略，将长三角打造成为知识产权营商法治环境优良的地区，培育一个或多个科技先进、文明法治、创新不断的“东方硅谷”。