生态守法论——以环境法治的时代转型为指向

肖 爱

近年来，随着生态环境保护党政同责的强力实施以及生态文明建设与生态环境立法、执法、司法的稳步推进，生态环境法治取得了长足发展。肉眼看得见、身体直接感受得到的生态环境污染与破坏以及明目张胆的生态环境违法现象迅速减少，生态环境治理的成效不断显现。历史遗留污染、聚合型污染、生态损害、跨域生态环境污染与破坏等更隐蔽、更复杂的生态环境问题成为生态环境法治不得不啃的“硬骨头”。我国已经到了环境污染非常严重时期、突发性环境事件高发期、群体性环境事件上升期“三个高峰”叠加时期，环境法治因而面临“从环境污染防治到环境质量管理再到环境风险管控”的时代转型，以切实保障“公众健康”[1]。以此检视，目前我国环境法治存在体系性困境，基本上围绕“完善法律法规”“严格环境执法监督”“推进环境司法”而展开①，生态守法的规范建设程度与环境质量管理和风险防控型环境法治以及“全民守法”的要求相去甚远。这与“守法”的道德特性、在法治体系中的相对间接性、缺乏有力的“抓手”有关，这也意味着需要在继续强调“科学立法”“严格执法”“公正司法”的基础上，挖掘“全民守法”的时代逻辑与价值。从“守法中心主义”的视角，反思生态环境法治体系问题，有利于推动生态守法规范化的研究与机制建设，为生态环境法治的时代转型探索科学道路。

一、“生态守法”：生态环境法治的基石范畴

守法总是被形而上学地对待，如守法研究集中在守法合理性、守法心理、守法内在动因等方面，对守法进行一般行为规范尤其是制度研究非常少，常常只是在立法、执法、司法研究中附带讨论，涉及生态守法规范研究的文献更少，在知网上检索仅能获得不足二十篇学术论文，其中篇名中明显可以看出属于这一主题的仅仅两篇期刊论文[2][3]。对生态守法重要性的共识与守法规范化建设及其研究之间存在巨大反差，一定程度上解释了为什么生态环境法治成本居高不下成为法治领域难以化解的难题。

(一)“生态守法”的术语凝练

1978年12月，党的十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设十六字方针。其中“有法必依”被公认为包涵了“普遍守法”原则，事实上“执法必严、违法必究”也从不同的角度体现了普遍守法的要求。2011 年，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90 周年大会上的讲话中明确提出要“在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化”。第一次系统提出了包括“全民守法”在内的法治建设 “新十六字方针”。2012 年党的十八大报告正式将“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”确立为建设社会主义法治国家应当遵循的“新十六字方针”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《依法治国决定》”)进一步肯定了这一“新十六字方针”。至此，“全民守法”正式成为依法治国战略的核心内容，成为习近平新时代中国特色社会主义理论的重要组成部分，其规范性意义也越来越强。

然而，“什么是法律”这个问题有多难回答，“守法”就有多难界定。守法“并不是单单强调社会全体公民都必须遵守法律。它还包含了守什么样的法、什么人来守、如何遵守、后果如何等一系列的问题”[4]。有学者认为守法是“法律的遵守, 指的是组织和个人依照法律规定进行或不进行某一行为的活动。前者指作为的守法, 后者指不作为的守法”[5]。然而，法律无法对生活方方面面都做出规定，守法不能局限在“依法作为或不作为”，还应该包括增益法治效果的积极行为，换言之，守法应该包括所有的积极或者消极的守法行为。笔者曾用描述式表述来界定“生态守法”：“即任何社会主体都应该严格遵守法律，并且将是否符合法律规定、是否符合‘人—自然—人’和谐关系发展目标的要求作为判断行为合法性的重要准则。生态守法最核心和最直接的体现就是严格遵守生态环境保护法律法规的规定。”[6]这一界定突出将生态规律因素纳入守法内涵，也强调对生态环境保护法律法规的遵守，同时，将生态守法本质上等同于全民守法的生态化。但是，这一界定还只是松散的描述性界定，不能揭示生态守法的专业性内涵。

习近平2013 年2 月23 日在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中明确指出，“全民守法就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”习近平对“全民守法”的这一权威论断也就是对“守法”的权威概括，揭示了一切主体行为必须符合“宪法法律至上”的法治精神，对主体的概括是开放性的，并明确指出守法包括“行使权利或权力、履行义务或职责”。整体上涵括了守法的核心要素，体现了新时代鲜明的法治特征。

生态环境法治中的守法，即“生态守法”。本文主张采用“生态守法”作为生态环境法治体系中相对规范的基石范畴，而不采用“生态环境守法”或“环境守法”，因为生态守法不应该局限于不违反生态环境法律法规，还应该包括在不违反法律法规的前提下创造性地从事对生态环境保护有益的作为或不作为，尤其是要避免在遵守其他法律法规的情况下产生危害生态环境的结果，这要求生态守法概念具有体系性、生态化的内涵。因此，“生态守法”更简洁，且更能体现生态系统性和法治的体系性。

基于以上分析，本文认为：生态守法是指任何组织或者个人都应该依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责，避免对生态环境的不利影响，推进“人—自然—人”关系和谐发展。

(二)“生态守法”的规范内涵

生态守法的主体要求上具有开放性。生态守法要求与生态环境保护有关的任何人类活动都应该遵守法律并且不会对生态环境造成危害。因此，“生态守法”意味着守法主体的“全民性”“普遍性”，这与立法、执法、司法主体的严格限定性不同。在法治时代，“任何组织或者个人”都必须遵守宪法和法律。可以根据主体的性质和行为方式的不同将生态守法主体分作三类：(1)政府守法主体。这类主体包括政党尤其是作为执政党的中国共产党及其党员、各级人民政府、政府部门及其工作人员等，他们掌握着公权力，党规国法是他们行为的基本依据。(2)企业守法主体。这类主体是生产经营者，包括各企业事业单位、“在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业”(《宪法》第18条)等。(3)公众主体。这类主体既包括自然人，也包括与生态环境保护相关的非政府组织等；既包括普通公民，也包括各类专家以及非履行公职的政府工作人员等。不同类型的主体其守法的具体方式、内容等会存在差异。生态守法主体的开放性与自然环境本身的开放性互为表里，息息相关。

生态守法对象具有体系性。生态守法中的“法”并不仅仅指全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会颁布实施的狭义上的法律。宪法规定任何组织和个人都必须遵守“宪法和法律”，这里所说的“法律”应该包括宪法以及《立法法》所规定的法律、法规和规章，也包括蕴含在中国特色社会主义法治体系中的法治原则和法律精神。对执政党主体，还必须严格遵循以宪法法律为准绳的党规党法。换言之，守法所“守”的对象或者客体具有广泛性、普遍性、体系性。在生态环境法治领域，不仅需要遵守一般的法律法规，还要特别重视对专门生态环境法律规范的遵守。不仅要考虑到守法主体对这些“法”的理解能力和接受能力，还要考虑到具体现实的多样性以及国家和地方对开发利用和保护生态环境的具体要求。《依法治国决定》还明确要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。意味着生态守法对象还包括这些社会规范，当然其前提性条件是这些社会规范不与宪法法律法规相冲突。

生态守法的基本方式或表现具有多维性。随着法治现代化的不断推进，“守”法已经不局限于一般意义上的遵守或者“不违反”宪法和法律，尤其是不能只是遵守宪法和法律中的义务性规定。有学者指出：“守法”绝不仅仅是“不犯法”，而且还包括“用法”与“护法”，甚至还包括“疑法”：“行为上严格守法、思想上积极疑法，这应是社会(尤其是理论界)的两条准则。”[7]“疑法”实质上是基于对法的信任或信仰而对法保持必要的审慎态度，不至于将法僵化为文义上的绝对，或奉法为“万能”，也不至于对法律规范或断章取义或任我所用。这是“慎法”的精神，是形式法治基础上的实质法治的内在要求。《依法治国决定》明确要求“把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。这不仅仅是要求遵守法律、运用法律，还明确了守法要成为一种法治精神，“遇事找法”成为内心需求，解决问题要将“法”作为依靠。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》则更是要求政府及其工作人员一切以法为工作指针和行动指南，将守法作为其行为的动力之源：“努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”根据法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新时代要求，以主体行动受影响程度为标准，可以将“守法”理解为：不违法、惧法、敬法、崇法、信法(信任法、信赖法)、用法(找法、靠法)、慎法(疑法、悟法)、护法等多个层次多个方面。生态环境及其功能的多样性、守法主体利益诉求的多样性，要求生态守法方式更加多维。

(三)“生态守法”的法治价值

生态守法是我国宪法和法律规定的要求，也是“一带一路”、长江经济带建设这些国家重大战略的基本要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化重中之重的内容。法治中国建设与生态文明建设实践需要新的生态环境法治逻辑展开，从根本上改变长期以来生态环境法治成本高、环境法律虚置的局面。“生态守法”作为生态环境法治体系中最基础、最能体现生态环境法治整体功能、最能引导法治思维生态化转型的概念，是新时代生态环境法治的基石范畴，具有特殊的法治价值。

1.生态守法促进传统法制生态化

民生的具体状态和诉求将赋予守法以更复杂多元的具体内涵和功能。优质生态环境已经成为新时代基本民生福祉，这意味着全社会对生态环境法治的要求会不断高涨，在生态环境保护方面律人律己的法治要求也会越来越凸显，这有利于提升社会生态守法能力，助推形成生态守法文化。同时，对法治的全面生态化要求也会逐渐提高，既要求生态环境法制的全面系统化，实施最严厉最严密的生态环境法治，又会要求其他领域法制的生态化转型，改变目前生态环境法治面临各种相关法制不协调的困境。近年来不仅根据生态文明建设的要求系统完善生态环境立法，并迅速推进生态环境法典化研究，加强生态环境法制体系化建设；同时，通过环境法与其他部门法的学术对话以及其他部门法的修改，推进其他部门法的生态化。全民普遍生态守法可以进一步推进生态环境法制的全面完善，并且将生态诉求和生态法治的期待融入民法②、行政法等其他部门法规范体系之中，实现传统部门法制的生态化。

2.生态守法融通生态环境法治全过程

立法、执法、司法是国家公权力按照职能差异分工合作的国家治理制度，主体、职权、程序、功能等各不相同，各有其运行逻辑和机制，任何一种权力介入到另外的权力运行机制中，都会造成越权甚至违法、违宪。立法中心主义法治逻辑下，主要依靠立法来解决生态环境法治面临的问题，往往导致所立的法难以实施，甚至会增加行政权、司法权违法行使的风险。行政中心主义则是将生态环境法治围绕行政权力的行使而展开，这种“命令—控制”型生态环境法治重行政权力行使的便利和效率而容易忽视其他主体的权利，这种对行政权力的片面依赖会导致对环境法治的直接破坏[8]。王曦对此发表了系列论文予以批评、反思并进行新的理论构建③。司法中心主义的环境法治则依赖司法解决生态环境法治问题，但是司法权运行的被动性以及司法高成本等特性都使它难以统领生态环境法治全过程。守法是一种普遍义务，逻辑上具有融入上述三种权力成为上述三种权力运行合法性核心要素的天然属性。将生态守法作为生态环境法治的逻辑中心，不仅可以进一步明确各类公权力主体的生态环境法治义务，强化这些公权力主体之间的协作和互相监督，还可以促进其他主体守法积极性。

3.生态守法助推跨域生态环境问题解决

生态环境具有整体性，但是往往被行政区划人为分割，因此产生大量跨行政区的环境问题与环境纠纷。同时，环境要素都具有功能多样性，对同一种环境要素往往有多元主体的多元利益诉求，因而导致功能性冲突问题。此外，为了顺应社会对资源多途径使用，国家公权力围绕生态环境资源进行职能分工，需要权、责、利划分明晰才能有效行使和监督行使公共权力，导致“九龙治水”以及“环保不下水、水利不上岸”等困境。还有生态环境往往具有外部性或非排他性，任何主体的开发利用都可能将利益私有化而将损害留给社会。概言之，围绕立法、执法或者司法而展开生态环境法治逻辑都可能导致难以解决的跨界性问题。而生态守法是没有边界的，任何主体都具有普遍的守法责任，并以其守法程度，彰显其主体性社会价值。换言之，在生态环境法治中，只有生态守法无边界藩篱，具有跨类跨层的融通性，为解决跨域生态环境问题和生态环境纠纷提供逻辑基础，进而助推生态环境协同法治的实现[9][10]。

二、转型时期生态守法面临的困境

守法是检验社会平等、公平和正义的核心指标，是保证经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正以及建设生态文明的重要前提，是法治国家、法治政府和法治社会的基本表征。守法状况不仅决定法治发达程度，也直接制约着法治发展方向和发展空间。近年来，随着生态环境保护进入克难攻坚的关键期，生态环境法治也面临如何降低法治成本促进自身转型的重大问题。生态守法具有降低生态环境法治成本的内在价值。然而，近年来在服务地方法治建设的有关调查研究④中，笔者发现生态守法面临不少困境。

(一)守法主体性意识普遍存在偏差

在生态环境法治领域，还普遍存在落后观念，即守法主体应该主要是行政管理相对人，尤其是企业事业单位和其他生产经营者；说到政府责任的时候，不少政府部门都将生态守法视为生态环境主管部门的义务，其他部门只需要适当配合。而企业事业单位或者公众则普遍认为生态守法主体主要是党和政府。城乡基层社会公民更普遍地认为生态守法主体就是企业和政府。各类主体少有将生态守法视为自身该担当的责任，更不用说视为自己日常“理所当然”的行为标准。

(二)普遍对生态价值和生态环境法治认识不足

受“靠山吃山靠水吃水”等传统生产生活习惯的影响，各类主体普遍缺乏对环境资源承载力的基本认识，缺乏对生态环境法治的基本理解，涸泽而渔、杀鸡取卵似的资源利用现象还普遍存在。随着近年来生态环境法治力度空前加大，生产经营者和居民的生态环境法治意识明显提升，生态守法状况得以改善。但是，一旦放松对生态环境的“铁腕”治理，很难保证生态环境资源盲目开发利用不会“卷土重来”。

(三)对行政权力、政治权力的过分依赖

无论是政府公权力机构，还是非公权力主体，都还比较缺乏对“遇事找法、解决问题靠法”的重视。有问题、有纠纷就找关系、找领导，依靠上级权力施压；或者“解决问题靠闹，小事小闹，大事大闹”，造成社会性影响，给地方政府以政治性压力而使其倾向性解决问题。对行政权力、政治权力的过分依赖使大量社会主体丧失生态守法主体性意识，为实现自己的利益诉求而无视生态环境利益。这也是生态环境群体性事件高发的根本原因。

(四)对整体性环境公共利益的忽略

无论是政府、企业、还是居民，尚普遍缺乏对生态环境整体性的基本考虑，对生态环境资源的开发利用常常以本地区、本行业或者本单位甚至个人利益为出发点，严重忽视生态环境公共利益和可持续发展，给互害性、掠夺性开发利用留下了广阔空间。本地政府、企业与居民对生态环境整体性利益的普遍忽视，外来进行贸易的企业、外来旅游或考察的公众更难对该区域整体性生态环境利益予以重视。这一现象容易产生将生态守法局限于本地区、本部门以及消极守法的狭窄空间。

(五)生态守法组织化程度低

人是社会的产物，也是社会的塑造者。个体守法是社会守法的基础和前提，但是，缺乏组织化的守法，就很难形成社会守法文化，守法也会缺乏可持续发展的动力支持。政府组织生态环境法治宣传教育属于促进守法的组织化活动。但是它过于依赖政府对守法的财政支持力度和政治重视程度。财政永远是有限的，政治重视不能不根据国家和社会发展阶段面临的急迫问题而不断调整。这与守法的长期性稳定性要求明显相悖。更重要的是，群体性守法、全民守法是法治创新的源泉，是和谐社会的基础和本质特性，是社会自我治理的根基。新时代生态环境法治需要面对的环境问题与相关侵害更复杂、更隐蔽、更需要专业知识和技能才能判断、规避与救济，必须加强生态守法的组织化，助推生态环境法治的时代转型。

正是上述问题的存在，需要进一步规范化、系统化培养全民生态守法精神、守法意识、守法行为规范，需要生态守法主体性认知、主体性意识和行为融入生态环境法治系统之中。只有系统、全方位、持之以恒地采取措施促进生态守法，既重视内心道德要求，又重视道德外化的行为规范建设，才可能实现全民普遍的生态守法，进而推动整个生态环境法治时代转型。

三、生态守法的法治逻辑展开

迄今对法治最经典的概括仍是亚里士多德的论断，即“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[11]因为法治历史过程中的教训，人们长期高度重视其“良法”因素，对立法有更多的偏爱。但是，亚里士多德的经典论述中，“已成立的法律获得普遍的服从”居于法治核心地位，“制定得良好的法律”是为人们对所遵循的法律进行理性反思和改进提供指引，而不是作为人们服从法律的前提条件。法治是这两个条件理性互动又高度融合的过程和结果。这样理解更符合他作为一个高度重视实践的理性主义哲学家的风格。就在上述法治经典表述前面还有一句话，即：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。”[11]可见，亚里士多德将守法摆在比法治更基础、更重要的地位。新时代，生态环境法治不仅仅需要进一步贯彻落实科学立法、严格执法、公正司法，更要将守法摆到生态环境法治的逻辑中心，重新审视生态环境立法、执法、司法，降低生态环境法治成本。

(一)强化生态守法动力

提升生态守法内在动力，需要厘清以下几组关系：

1.生态环境保护与经济、社会发展的关系。对这一组关系，存在三种普遍性观点：一是认为这是永远存在矛盾和冲突的领域，难以妥协和平衡。二是认为这本身就是一个相辅相成的问题，根本目标是一致的，不存在实质意义的矛盾和冲突，彼此引发问题，也彼此依赖和互相解决问题。三是认为二者在社会、经济发展的不同阶段存在不同的关系，有矛盾冲突阶段，甚至有水火不容的情形；也有分别优先阶段和协调平衡阶段。各种观点都不难找到生活事实为证，但也都缺乏普遍有效的阐释力。当前以及未来很长一段时间，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，良好生态环境是最普惠的民生福祉。为此，从2014年开始，我国对主要环境法律做了系统修改，确立了保护优先、风险管控等一系列生态环境法治原则以及“最严厉最严密”的生态环境法律制度体系。这些规定是对所有主体进行绿色生产与绿色生活的最低标准的规范要求。但是，这些要求主要是围绕如何监管而展开。在生态守法中心主义逻辑下，重点应该转移到绿色生产和绿色生活过程参与、引导和服务。“命令—控制”有效的前提是可预期、可控制，计划性强。但是生态环境保护与治理领域，面对更多的风险。弱化命令、控制，加强过程引导、服务和监控，可以从行为规范的角度促使生态守法由精神自觉转化为人们的行为规范,实现生态环境保护与经济、社会发展关系有机协调和统一。

2.生态守法成本与违法成本之间的关系。各类主体都会基于其对守法成本估测而决定是否选择守法。有四种成本—效益估测情况会直接影响生态守法行为：(1)守法成本远远高于违法成本，或者长期一般性高于违法成本。这种情形下，守法意味着持续不断地单向付出而无所获，不仅缺乏守法发展的资源和动力，而且给予社会以守法人生是失败人生的反面示范。守法者入不敷出，各类主体倾向于选择不守法甚至直接违法。(2)守法成本低于违法成本，但是二者都很高。违法被追责的几率对主体行为选择具有决定性作用。只要存在违法不会被追究责任的情况，就有人愿意铤而走险不守法；而且守法成本很高，对实力欠缺的主体来说，很难持续承受，主体也会常常选择违法。(3)守法成本较低，但是违法成本很高，即使违法被追责的几率不高，也不难形成以正压邪的整体氛围，守法不难成为普遍性社会现象。(4)守法成本与违法成本都很低，即使选择违法获利空间也不大。这种情形下，主体更倾向于守法。然而，国家和地方立法不可能考虑到每个或每类主体的守法成本，而只能大体上接近社会总体守法成本。从生态守法的视角，在立法、执法、司法各个阶段都考虑到守法成本效益，加大违法成本，减小守法成本，增加守法收益，针对性设计守法规范体系，建立健全生态守法促进机制。

3.压力性、激励性守法和自觉守法之间的关系。守法最佳状况是各类主体都自觉守法，然而，自觉守法除了依靠主体自身的意志力外，外在压力性、激励性机制必不可少。不守法将受损，守法必有回报，这是主体守法的直接动力。所以，生态守法促进机制首先需要认真对待压力性守法机制和激励性守法机制，并将这些机制融合进生态守法主体的日常生产和生活行为，同时强化生态守法宣传教育，才可能使越来越多的主体自觉守法。

4.自然规律、法治规律和社会文化规律之间的关系。生态环境法治需要把握这三大基本规律，在人的行为规范结构上实现“人—环境—社会”的统一。法治规律、自然规律、社会文化规律三大规律的目标、运行逻辑、产生的结果存在很大差别。法治规律虽然依赖个体和群体的经验，但是离不开行为规范逻辑；社会规律是人的群体性行动的经验抽象，往往成为法治的基础，但是也可能在特定区域成为法治的对立，尤其是在不同区域、不同层级之间；自然规律则完全独立于人的个体和群体经验，人们只有认识自然、尊重自然、顺应自然，按照自然规律行为，才能不至于受到自然的惩罚。只有通过长期的教化、侵染、不断修正，并不断通过社会化的机制为生态守法主体提供相关的专业知识或技能帮助，才能使法治规律与社会文化规律相协调，并逐渐融入自然规律之中，才能使三大规律融合平衡，实现眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、经济利益与生态利益的协调，使生态守法成为主体的自觉。

(二)选择生态守法的协同促进与保障模式

整体上看，国内外生态守法实践都要求“全民”“普遍”守法，这也是法律面前人人平等的法治原则在生态守法领域的体现。在生态守法促进或保障方面，都呈现出主体多元、方式多样的共性，近年来也普遍弱化命令—控制或制裁而强化沟通协作和彼此互相制约，激励诚信守法，惩戒失信与违法。国外两类代表性生态守法促进机制对我国不乏借鉴意义。

一是以日本为代表的以企业为中心的生态守法促进机制。即企业守法主体受到最普遍重视，全方位激励和监督企业自主、自觉守法，注重引导各类主体从不同侧面为企业生态守法提供服务。如日本允许企业与地方政府签订生态守法协议，与政府签订守法协议的企业，政府会相应减少检查等可能影响企业生产和声誉的行为，只要企业遵守了协议，政府给予企业优惠和奖励，对在协议中承诺的生态环境义务远远高于国家和地方标准要求并切实达到的企业，还确立为明星企业。政府如果与企业“合谋”以牺牲环境为代价求发展，很容易失信于民，并被追责。此外，日本行业协会在推进企业生态守法中的作用也非常大，20世纪90年代以前，日本商业联盟通过《企业行为章程》，将企业环境守法作为日本商业全球竞争战略的重要部分。《日本商业联盟环境自愿行动计划》(1997)为所有层次的日本企业建立了生态守法行动框架，并建立了跟踪调查机制。日本为了促进企业低成本守法，早在1970年就发布实施了《企业家承担公共污染控制成本法》，2003年做了修订。该法为企业生态守法提供了基本法律规范[12]。

二是以美国为代表的政府中心的生态守法促进机制。即守法推进机制是从政府能动性发挥的角度设计的，如通过法律机制督促政府生态守法并进而推进全民守法。与日本相比，美国政府在促进各类主体生态守法中更为主动、积极，更多通过生态环境许可等监管措施并主动与企业寻求守法协作，给企业提标准和要求，如果企业未能充分守法，公民诉讼制度会更多地将政府而不是企业告上法庭，而法院更倾向于督促政府承担生态守法或者生态守法督促不力的责任[12]。

目前，我国生态守法促进或保障机制可以概括为以企业为中心、以政府管控为依靠的机制。这种机制下，政府职权意识太强，各类主体生态守法主体性意识太弱。立足本土逻辑，借鉴域外经验，我国宜采取政府守法为根本、企业守法为中心、政府与社会监管与服务为依靠的生态守法促进与保障机制。以此模式作为完善立法、执法、司法的指南，促进生态环境法治时代转型。

(三)类型化设计生态守法促进和保障机制

不同类型守法主体，其责权利有结构性差异，其行为模式会有不同，所需要遵守的规范也有差异，因而其守法要求也各有不同；从守法意识养成、规范设计到机制系统化，都需要国家和社会全面配合。应该从不同的角度对生态守法促进和保障机制做类型化分析。

1.从机制的特性上来看，可以建立健全四类生态守法促进和保障机制：一是守法强制性机制。即依靠“命令—控制”逻辑和法律强制力迫使主体守法。目前生态环境法治主要依靠这种法律的外在强制力，依靠提高违法成本来强制守法。二是守法文化培养机制。通过生态环境法治宣传教育、榜样示范、生态环保组织培养和扶持、环境保护社会团体浸入式社会服务活动带动等措施，培养社会生态环境保护意识，进而促进生态环境法治觉悟，让生态守法成为人们生产和生活的文化要素，建立公开透明的生态守法诚信评价系统等。三是守法激励性机制。守法激励主要是通过经济手段如税收减免甚至财政直接拨款项目激励制度、生态补偿制度、授予奖励或荣誉称号等措施激励主体守法。四是守法支持性机制。如基本财政预算保障、信息公开共享、生态环境技术服务、生态环境法律服务以及社区专业人才指导和培训等。

2. 根据主体特性设计生态守法促进和保障机制。(1)政府生态守法促进机制。“政府守法是全民守法的现实基础，它是公民决定是否遵守法律的现实参照。”[13]政府及其官员守法“是建设法治国家的前提”，“法治的关键在于政府守法”[14]。可以从如下几个方面展开：一是扩大本职工作需要遵守的“法”的范围，将生态环境法律法规纳入其守法范围。政府对外行使权力要严格遵循包括生态环境法律规范在内的宪法和法律；同时，在政府内部日常运行中，也要严格遵循生态环境法律规范，节约资源能源，减少环境资源污染和破坏，开展绿色政府评价。二是确保公权力运行程序化、透明化。凡是不属于法定不能公开的政府行为都可以在政府官网以及政府APP公开，让社会主体能及时查阅。三是结合各部门的职能或者事权，针对性设计守法机制。根据职能与事权划分，开展政府行为环境影响评估，以之作为政府行为的基础，继续坚持和全面优化政府向人大报告环境保护工作情况这一法律制度。四是政府生态守法要以党政领导和公务人员守法为切入口。他们的以身示范决定生态环境全民守法的成效与可持续性，应该将生态守法纳入对其个人“德、能、勤、绩”等评估和考核之中，并结合“放管服”改革，强化政府服务行政，加强对公民和生产经营者生态守法指导。同时，还必须建立有关公权力协作机制，实现跨行政区、跨部门生态环境协作。此外，还应该将生态守法文化培养作为政府职责，以推进全民生态守法成为生活事实。(2)企业生态守法促进机制。这里所说的“企业”，即《环境保护法》所规定的“企业事业单位和其他生产经营者”，是直接开发、利用、消耗自然资源并向环境排放污染的主体。企业仅仅遵守法律规定的义务还不够，一方面还必须坚持其开发利用自然资源从事正常生产经营的权利；另一方面，还必须创造性地节约使用自然资源、减少污染破坏生态环境，推进环境友好型技术、经营管理方式的不断创新和运用。在现有生态法治的基础上，强化为企业提供更多及时的生态守法服务，平衡企业的积极守法和消极守法，进一步优化企业在生态环境保护中的责权利体系，建立健全企业生态守法第三方评价制度，将政府评价、企业互评和社会评价结合，评价结果作为评估企业诚信以及给予优惠和荣誉称号等的重要依据。(3)生态环境公众守法促进机制。“公众”具体包括自然人、环境保护非政府组织尤其是环境保护公益组织、其他类型的特别组织如基层社会自治组织等。公众主体可能是环境污染和破坏者，也可能是生态环境的热心保护者。促进公众生态守法，一是通过生态环境法治宣传教育引导和激励公众生态守法；二是加强公众生态守法的组织性，可以通过组织生态环保活动或者借助新媒体提供社区生态守法APP等网络或实体平台加强公众守法活动组织化；三是大力发展环保社会组织和生态环境服务机构，分担政府在生态环境法治建设中的诸多具体工作，为公众生态守法提供专业服务。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(2016)以及环境保护部、民政部联合发布《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》(环宣教[2017]35号)，为强化生态守法组织化提供了系统的政策支持。需要及时总结这些政策经验，将促进社会主体生态守法的要求进一步规范化、制度化、法治化。

(四)融通立法、执法、司法

推进生态守法最有意义的途径是以生态守法为逻辑中心融通法治全过程，尤其是在立法、执法、司法中以如何保证生态守法作为逻辑基础与判断标准，建立健全立法、执法、司法的生态守法影响评估机制。

首先，以生态守法为逻辑中心系统优化立法。一是从立法议案提出到立法审议、通过、发布以及实施后评估等，都要求对该立法对生态环境的影响、对生态守法的影响等作出评价或说明。二是进一步加强立法过程透明性以及参与的广泛性。社会对立法参与越普遍共识就越多，守法也越普遍。将立法调研从依赖政府部门调研转向面向全社会和法治全过程调研，增加直接听取企业、公众建议或意见的要求；立法的部门协调会应增加社会组织、公众以及司法部门代表的参与；完善征求意见的途径，改变单纯通过立法机关官网发布征求意见稿征求意见的做法，让征求意见的过程渗透到企业事业单位、社区、村镇。三是在制度设计中充分考虑主动守法，从严惩处那些制约或误导法的遵守、违法行为查处的行为(如制造虚假信息、偷排漏排等行为)；对技术性不足而影响生态守法的情形则建立专业服务制度等。

其次，在行政领域确立保障生态守法与坚持严格执法双重目标。《依法治国决定》(2014)以及《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019)都对严格执法做出了非常明确的要求，《依法治国决定》还明确规定“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”。从生态守法逻辑中心出发，还应该将创造条件提供守法指导和服务贯穿行政始终。当前全面推进的综合行政执法改革、“放管服”改革、生态环境保护垂直管理改革等一系列改革呈现出狠抓依法行政以及强监管、重服务的基本趋势，服务行政逐渐全面展开。在目前的生态环境垂管改革中，事实上在县级以及县级以下行政区域环境管理工作的内容与归属等产生诸多问题。基层社会主体最了解生态环境需求，更了解生态环境状况，更能及时发觉生态环境变化，有必要将政府和社会组织的生态环境管理权与上级政府生态环境主管部门的监管权明确区分，将必要的权责下沉到基层，同时加强基层自治性执法，更有利于地方生态守法主体共识的形成和积极性的发挥。此外，跨行政区生态环境治理问题尤其是行政边界区域生态环境法治问题日益复杂，亟须建立健全具体可操作的环境污染和生态破坏联合防治协调机制，根据生态守法逻辑采取多元协同联动执法，培养区域生态环境法治共识，保障生态守法的实现。

最后，强化司法对生态守法的促进和保障功能。近年来，环境资源司法专门化、专业化以及环境公益诉讼的发展，恢复性司法的探索，都对生态守法起到了示范性、引导性作用。“让人民群众在每个案件中感受到公平正义”，并从司法中感受到“绿意盎然”，这是新时代生态环境司法甚至整个司法都应该追求的目标。《依法治国决定》不仅要求“谁执法谁普法”，还明确规定“建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度”，也就要求“谁司法谁普法”，在司法过程中以案释法，让当事人理解生态守法的必要性。进一步完善环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等制度，培养社会组织和公众生态守法精神，激发其生态守法积极性。针对生态环境司法鉴定难、成本高等问题，借助人工智能，优化证据规则和鉴定标准，全面推进生态环境司法鉴定的社会化。对跨行政区生态环境司法的各项难点，建立健全跨行政区司法或者司法协作机制。同时，借助新媒体，进一步推进生态环境司法的便利化、透明化，让人们将生态环境司法与日常生活建立更紧密的联系，从而推进生态守法转变为主体日常行为规范。

注释：

① 参见国务院《“十三五”生态环境保护规划》(2016)第八章“加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力现代化”第一节“健全法治体系”。

② 2019年12月28日开始，中国人大网正式对《民法典(草案)》征求意见。该草案中明确与生态环境有关的条文有第9条(绿色原则)、第346条(设立建设用地使用权的环保要求)、第509条(履行合同中的环境义务)以及第七章“环境污染和生态破坏责任”(第1129-1235条)。中国人大网：http://www.npc.gov.cn/flcaw/. 2020年1月2日访问。

③ 如：王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序，清华法学,2016(06):101-114；王曦,章楚加.环境公益诉讼制度立法应将地方政府纳入被告范围，人民法治,2015(05):40-41；王曦,卢锟.规范和制约有关环境的政府行为:理论思考和制度设计，上海交通大学学报(哲学社会科学版),2014(02):43-57；王曦.论规范和制约有关环境的政府决策之必要性，法学评论,2013(02):94-102。

④ 笔者曾作为负责人完成了《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》立法研究，作为核心参与人完成了湘鄂边界酉水河保护协作立法研究、《湖南省环境保护条例》修订研究等多个立法研究项目，有关立法建议稿被相关立法采纳并已经实施。此外，从2015年开始，对洞庭湖区域和湘江流域进行了反复调研。