新型城镇化背景下村改居社区协同治理探究

伍 芳

(安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031)

随着城镇化建设步伐的不断加快，城市规模不断扩大，城市经济得到了迅速发展，但城镇周边大量农民失去了赖以生存的土地，且未能顺利融入城市中，农民和城市居民之间在收入、就业、社会保障和公共服务等方面的差距还广泛存在。为了应对这些问题，自党的十八大以来，我国正大力实施和不断推进新型城镇化战略。在新型城镇化背景下，如何通过村改居社区治理，服务和管理好社区居民，促进城乡以及经济社会均衡发展，从而真正实现“人的城镇化”，这是十分重要而紧迫的问题。

一、问题的提出

村改居社区是介于农村和城市社区的一类特殊社区。我国的村改居社区很大程度上是在政府行政权力的支配下形成，社区治理方式也带有鲜明的行政管理色彩。这种政府主导的治理方式在社区初建时发挥了重要作用，在短期内促进了社区的正常运转。但这种治理方式已经不适应新型城镇化的要求，面临着诸多困境，造成了治理效率低下、成本高昂、自治力量不足等问题，制约了村改居社区的长久稳定发展。

党的十九大报告提出：“要打造共建共治共享的社会治理格局……要推动社会治理中心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”因此，政府必须改变传统的一元治理方式，树立权力下放、资源共享的理念，重构和整合社区权力，允许并鼓励其他主体共同参与到村改居社区治理中来，形成稳定而又富有弹性的治理格局，最终实现“善治”。

二、村改居社区的内涵与特点

“村改居”是我国城镇化的特有产物。政府通过征用农村或者近郊土地，将越来越多的乡村纳入到城市中，不断地延展城市边界，这就形成了“村改居社区”。村改居社区作为一种新型社区形态，经历了“三个转变”：村委会变为居委会，农村户口变成城市居民户口，农业变为第二、三产业。虽然这类社区已被纳入到城市社区系统范畴，法律意义上属于城市社区，但仍然与城市社区存在差异，具有鲜明的特点。

1.城乡结合的社区形态

村改居社区位于城乡结合处或城区，是整村拆迁安置后形成的。原有的村庄不复存在，空间布局发生了很大改变。但由于用地规划在整体上不尽合理，形成的村改居社区显得杂乱无章，呈现半城半乡的社区样态。

2.过渡性的生活场域

村改居社区以城市社区为标准，大力开展基础设施建设，社区名称和组织结构也经历了由村委会向居委会的转变，但社区不论在管理体制还是在人的行为方式上都有明显的过渡性特征，兼有农村社区和城市社区的基因。居委会的工作人员还是村委会的原班人马，喜欢沿用村委会的管理模式开展工作，创新动力不足。另外，“村改居”后，村民的身份转变为城市居民了，但他们还延续着农村的生活习惯和行为方式，家族和宗族等习俗观念根深蒂固。

3.构成复杂的社区居民

由于村改居社区的交通比较便利，且生活成本较低，不仅有很多原村民在此居住安家，还吸引着大量在此购买商品房的外来人口以及租赁住房的农民工、商贩等流动人口。流动人口所占比例较大，甚至比原村民数目还要多，社区对他们的情况也不甚了解。社区居民构成复杂，思想不同、观念各异，利益关系纵横交错，缺乏社区共同体意识。

4.仍旧存在的集体经济

在“村改居”之前，农村社区就有自己的集体资产作为经济发展支撑。在“村改居”以后，为了妥善处理并盘活原村的集体资产，进一步壮大集体经济，保障原住民的持久经济收益，很多社区将集体经济改制成股份合作公司，合理分配集体资产，按土地拥有量划分股份到原住民个人，采取“分红不分权”的模式。此外，集体经济也是村改居社区发展的重要经济来源，担负着社区建设、公共服务供给、社会保障的重任，既可以弥补政府财政投入的不足，又能保证社区的独立和发展。

三、村改居社区治理面临的困境

村改居社区在政府的主导和规划下形成，面临的问题也较为复杂，如果不加以解决，将导致社区缺乏可持续的发展动力。主要有以下几方面：

1.政府一元治理特征十分明显

各地政府往往采用刚性的操控手段推进村改居工作，自上而下地统一安排居住区域、住房建设和农民安置搬迁，[1]导致社区到处充斥着行政权力，无法摆脱繁重的行政事务。街道办是政府的派出机构，承担社区事务的指导工作。居委会作为自治组织，缺乏足够的自治空间和精力，亟须去行政化。另外，由于社区行政化倾向严重，社会组织和社区企业的力量不足，居民参与社区事务的积极性亦不高。即使有些居民具有利益表达诉求，社区企业和社会组织也愿意提供公共服务，但是一些政府官员却采取无视和不允许的态度。

2.社区居民的自治意识薄弱

村改居社区的治理任务繁杂，具有特殊的过渡特征，必须依靠社区居民共同参与到社区公共事务的治理中来。但现实情况是社区居民的治理意识还不强，原住民多数人认为自治是形式，只关心拆迁补偿、安置房质量等与自己有关的经济利益。而外来居民由于流动性强，对所在社区并没有归属感，对社区选举等事务不积极，也不是参与社区治理的主要人群。总体来说，社区居民仅是执行性地参与社区事务，缺乏主人翁意识，多数人不愿意了解社区活动。另外，村改居社区毕竟由农村转变而来，人际关系仍以血缘、地缘关系为主，业缘关系尚未建立，需要重构社区秩序，增进居民之间的感情联结，提高他们对社区的认同感。

3.社区公共服务缺乏软实力

在村改居社区治理中，公共服务存在诸多短板。首先，不少地方政府未做好社区公共服务的长远规划和顶层设计，民生意识不强，存在短视思想，没有按城市社区标准建设村改居社区。其次，村改居社区在养老、就业和医疗资源配备等方面与城市社区相比还有差距。原村民失去赖以生存的土地后，就业压力较大、就业质量不理想，而社区开展的就业培训存在走过场的情况，缺乏针对性。再次，由于集体经济是公共服务的重要资金来源，如果原村集体经济家底薄弱，公共服务的福利性、公益性就无法保证。而且，村改居社区的外来人口也能享受集体经济提供的公共服务，这就造成了原住民和外来人口的利益矛盾，也抑制了公共服务建设的积极性。最后，虽然企业的引入可以拓展公共服务范围，但由于政府不重视，或居民不愿花钱、拖欠费用，很多企业不能或不愿意提供社区急需的公共服务。

4.社区管理体制不健全

村改居社区脱胎于农村社区，是向城市社区过渡的社区形态，并没有实现从农村社区管理体制向城市社区管理体制的转变。目前这两种管理体制既不能衔接，又在社区治理中同时发生作用，导致组织体系和运行机制的混乱局面，主要体现在：首先，多数村改居社区内原村委会的领导班子依然领导和指挥居委会的各项工作，缺乏专业的社区工作者。很多领导干部的年龄偏大，知识结构陈旧，虽然有丰富的农村管理经验，但工作创新动力不足。其次，由于很多地方政府在拆迁和就地安置时缺乏整体规划，存在明显的碎片化建设倾向，影响了社区布局的合理性，造成社区的管理区域交叉严重，很多地块互相“插花”，城中有郊、郊中有城。因此，街道和乡镇、村委会和居委会之间在遇到卫生、治安等问题时，极易产生推诿和扯皮，[2]都不愿意负责解决。最后，在社区管理体制转换不到位的影响下，村改居社区呈现“三位一体”的混合型管理体制，即社区党组织、居委会和集体经济组织“三块牌子，一套人马”。[3]这样的管理体制在组织设置、人员安排上重合交叉，不少工作人员身兼多职，致使权力过于集中，还容易引发相互掣肘和矛盾，导致社区治理的失序和低效。

5.集体经济改革面临多重阻碍

集体经济的存在是村改居社区在经济上与城市社区的最大不同点。村改居社区应该对原村集体经济进行改革，这样才有助于顺利实现向城市社区的过渡转变。首先，要进行清产核资，但在实际操作中却存在不少困难。由于在“村改居”之前，农村社区缺乏有效的清产核资体系，导致帐目易出现混乱，难以厘清原村集体资产的债务债权关系，使多数村民不满意自己的所得份额。很多个人在身份界定这一问题上都将获益，易产生复杂的利益纠纷。将集体经济改制成股份合作公司后，但不能注册为公司法人，而且公司还要缴纳多种税率较高的税费，削弱了其发展后劲和活力。另外，集体经济组织与居委会还存在千丝万缕的联系，公司事务与社区事务界限不明，公司还要给付居委会各项社区建设经费，财务无法实现独立。现有法律也并未做出对村集体经济保护和集体资产使用监督的具体规定，亟需配套相应的法律政策措施。

四、村改居社区协同治理网络的构建

要破解村改居社区治理难题，必须升级治理结构，改变政府一元中心的治理形态，使政府、市场和公民社会共同参与到社区治理中来，构建协同治理网络。各主体要明确功能定位，各自发挥功能优势，并配套建立相应的机制，使协同治理网络发挥持久的效用。

1.村改居社区协同治理网络的特点

这种网络具有以下几个方面的特征：一是由原先金字塔式的纵向科层结构转变为上下多元互动的横向网络结构，各治理主体各归其位，各负其责；二是各治理主体作为网络中的“节点”，能不断增强联系和配合，做到协作不越界，指导不越位，始终保持一种合作—平衡的局面；三是党组织作为社区工作的权威力量，发挥领导各方、统筹协调的统领作用。

2.构建村改居社区协同治理网络的意义

第一，构建村改居社区协同治理网络，有助于改变国家—社会失衡状态，保证市场和公民社会能共同参与到社区治理中，最大程度发挥各主体的职责效能，提高治理效率；第二，所有治理主体同处于一个体系中，能够为社区居民提供全方位的公共服务，为居民争取最大化利益，提高居民的生活质量；第三，协同治理网络符合社区居民参与治理的意愿，保障了居民的民主权利，有利于社会主义民主建设；第四，协同治理网络中各类资源的引进能够起到助推城乡经济协调发展的作用，有利于解决“三农”问题，保证新型城镇化战略的实现。

3.明确各治理主体的功能定位

(1)社区党组织和政府。社区党组织作为领导核心，必须加强自身建设，在政治、思想和组织方面起到柔性带动作用。政治上，要通过将各阶层、各身份的人广泛纳入居民代表大会，不断夯实其民主基础。思想上，党组织应加强对党员的教育，培养他们的责任感，使其充分发挥模范带头作用。要引导居民尽快适应新的生活方式和工作环境，建构自我认同和社区认同。组织上，要建立与多个治理主体之间的联系，引导企业、公益组织等更多外部力量参与进来，还要注重协调各治理主体之间的关系。要弱化街道办在村改居社区中的权力中心地位，使其成为社区事务的协助者和支持者。要划清其职责范围，保证落实街道办的行政事务。

(2)社区居委会。在城市社区，由于政府财政负担了社区工作人员的薪资，行政事务可以由城市社区分担。根据事权和财权相匹配原则，社区居委会应该自主筹集包括社区工作人员工资在内的运作资金，这样可以避免政府干预过多。为拓宽资金收入来源，减少工作人员的后顾之忧，社区集体经济组织应通过发展实体经济增加造血功能，居委会也要积极寻求企业赞助、社会公益以及政府的少额补助。要加强居委会人才建设，吸引和培养治理人才，提高治理效能。另外，为了将精力集中在为社区提供公共服务上来，居委会的工作要进行细化并分类，还要进一步理顺同政府机关和集体经济组织之间的关系，剥离居委会的行政和经济建设职能，这样才有助于回归社会性。

(3)居民。居民在村改居社区治理中应处于中心位置，他们应是自下而上成长起来的，能够自主处置社区事务。村改居社区应成立居民代表大会，将不同阶层和身份的居民纳入其中，每三年选举产生居委会工作人员，绝不可由街道办来任命。居民代表大会代表不同团体的民意，且不受任何组织和个人的干预。社区居民要做的应该是认清并认同自己的市民角色身份，转变原先作为村民的思想观念，安心享受现在的城市生活所带来的便利。居民一定要从个人场域走向公共领域，要关注社区事务，通过居民代表大会参与社区规划、基础设施建设、治安等社区事务的民主决策，并对社区事务进行管理和监督。

(4)社会组织。社区公共服务的范围广、门类多，仅靠政府无法独自提供完备的社区服务，服务质量也无法保证，而社会组织在这方面具有技术和管理上的优势。社会组织是连接政府和市场的中介，应充分发挥其作为政府行政管理协助者的作用，积极分担居委会的重任，为社区提供专业和优质的服务，这也会为其自身带来更良好的信誉。社会组织还应广泛吸收具有先进社区服务理念和较高能力的人才，适时开展有针对性的培训，不断提升自身的服务能力水平。

(5)社区企业。与城市社区相比，村改居社区在资金方面存在短板，而企业的参与可以为社区带来充足的财力支持，还可以提供与社区服务有关的营业性业务，如兴办民办学校、私立养老院等，为公办机构减轻服务压力。企业要加强与政府、居委会的沟通往来，在税收减免和产品服务宣传方面主动寻求支持，以不断提高盈利水平。另外，企业必须积极承担社会责任，在公益慈善、提供就业岗位等方面做出积极努力，为社区居民提供针对性强的就业培训。社区的物业公司还应当在社区治安维护上发挥重要作用。

4.配套相应的保障性机制

(1)建立利益协调机制。在村改居社区中，治理主体各自发挥功能优势，承担不同的角色任务。通过建立利益协调机制，各治理主体将以信任与互惠为价值取向，围绕建设和谐社区的共同目标，不断寻求共同利益。在这个动态运行和互动过程中，各治理主体将不断加强信任和了解，不断优化整合资源，最终聚合成利益共同体，达成化解彼此间矛盾、实现利益契合的效果。

(2)建立制度保障机制。为了保证协同治理网络的稳定性和科学性，治理主体之间的信任必不可少，可以通过制度保障机制来理顺治理主体之间的关系，建立相互间的合作规范和合作边界。制度包含了国家法律、公序良俗和各种工作准则，将使社区治理规范体系更细化、更完善，能够为各主体进行社区治理提供明确参考。

(3)建立多元监督机制。社区各治理主体在行使权利时，如果缺乏监督约束，很容易造成权利滥用和治理混乱，因此必须建立多元监督机制。各治理主体都应该参与监督，要监督其他主体是否按法律规定和制度规范行使了权力、履行了责任，有没有超过规定的范围和界限，侵犯了其他主体的参与权力。多元监督机制有助于杜绝各治理主体不合理的决策，从而保障居民的合法权益。

五、新型城镇化背景下完善村改居社区治理的对策

在新型城镇化背景下，村改居社区需要采取切实可行的措施，实现治理水准的不断提升，具体如下：

1.协调各治理主体间的利益关系

面对村改居社区居委会受到政府行政干预而无瑕顾及社区自治，造成自身利益受损的情况，社区可以成立社区服务中心，承担原先附加在居委会身上的行政事务，而工作人员也由地方政府统一招聘，不由居委会成员兼任，使居委会回归自治本位。集体经济组织集中经营管理关乎社区居民经济利益的集体资产，必须厘清集体资产产权关系，做好清产核资和配股分红工作。而且，集体经济组织还要理顺与居委会的利益关系，所有的经营性资产都应登记在集体经济组织而不是居委会名下，居委会工作人员既不能在集体经济组织交叉任职，也不能参与集体资产管理交易、财务开支和利益分配等活动，保证集体经济组织的持续健康发展。另外，为了共同应对治理中出现的问题，村改居社区可以定期召开由社区党组织牵头，居委会、社会组织、居民等主体共同参与的联席会议，有效地表达自身的利益诉求，对社区事务进行充分的民主协商并进行科学决策。

2.加强政策法规的支持力度

为实现各治理主体的大力合作，充分发挥协同治理网络的效用，必须从各层级、各方面入手，不断完善社区的政策法规和规范体系。各级政府应按照新型城镇化的发展要求，高瞻远瞩，做好顶层设计，将村改居社区纳入城市建设的总体规划，保证必要的财力支持，为村改居社区提供与城市社区无差别的基础设施与公共服务。要进一步完善政策法规，明确集体经济组织的公司法人地位，并给予相应的减税优惠支持，对集体资产保护和使用监督进行具体规定，以不断激发集体经济组织发展的内生动力。对涉及居民合法权益的常规性、程序性问题，由于其牵涉面比较宽，应及时有序为居民办理，有关部门应形成一致意见或出台规范性文件进行统一规范、科学指导。要确立各治理主体的集体行动规则，不断完善居民参与和监督制度，建立各种居民公约和议事规则，及时商议和解决社区事务，化解利益团体间的冲突，实现社区的和谐共治。

3.建立科学的监督体系

各治理主体在行使自身权利的同时，也应参与对其他主体的监督，这样可以实现权利之间的约束和制衡。居委会是否依法开展社区自治，集体经济组织是否依法经营集体资产，都应由社区党组织负责监督。政府和街道办要制定监督评审章程，切实维护社区居民利益，对街道办的工作进行民主评议，对社会组织、社区企业的工作进行监督和指导。社区居民则可以通过居民代表大会认真讨论并决定社区议案，公正地对社区各项事务进行评议与监督。社会组织、社区企业也都是监督体系的组成部分，应与其他监督主体紧密合作，不断完善社区的监督体系。

4.激发社区居民的自治热情

村改居社区要顺利推进各项公共事务，必须实现社区居民的市民化转型，提高居民对社区的认同感和归属感，培育他们的公共参与意识。社区可以举行各种文化娱乐活动，组建帮扶小组或矛盾化解小组，消除社区内部隔阂，打造和谐团结的社区生活共同体。同时，社区要不断拓宽居民参与治理的渠道，营造民主化气氛，强化居民的主体意识。另外，可以选举有影响力、号召力的社区贤人，他们了解民众的真实诉求，具有威信或者特殊才能，能够有效动员居民参与社区治理。[4]