战后日本推行留学生教育的政策嬗变及启示

朱海霞

(潍坊学院，山东 潍坊 261061)

当今社会人才竞争日益激烈，世界各国都把留学生教育放在国家战略发展的高度上，力求在未来的国际人才竞争中占据一席之地。加强留学生教育有助于提升高等教育国际化水平和国际竞争力。日本作为我们的邻国，在留学生教育方面取得令人瞩目的成绩，研究战后日本推行留学生教育的政策嬗变，对我国制定和完善留学生教育政策具有启示作用。

一、战后日本推行留学生教育的政策嬗变

(一)初步形成时期(1945-1982年)

二战之前，日本的留学生教育一直处于萌芽阶段，未能形成规模和体系。二战后，日本社会经济遭受重创，为培育人才和振兴经济，日本实行全面的教育改革。1947年3月日本文部省制定的《教育基本法》和《学校教育法》正式颁布，标志着战后日本的教育改革正式开始，留学生教育也随之展开。

1.政府开始设置专门机构

国际形势的变化推动了日本留学生教育的开展，战后西德和意大利通过政府奖学金的方式招收留学生。日本也不甘示弱，积极谋求在国际上的发展，1951年加入联合国教科文组织，并接受其《有关强化外国留学生接收体制的建议》，自1954年开始“公费外国留学生制度”。对在日本学习的部分留学生免除学费，并给予奖学金支持。[1]1957年，成立日本国际教育协会。1964年，日本文部省高等教育局下设留学生科，统一负责留学生管理。1965年大学学术局设留学生科。[2]在这些专门的留学生管理机构成立后，日本对留学生的各项政策也纷纷出台。1970年，为了扩大留学生规模，开始实施“自费留学生统一考试”。1978年，开始对自费留学生实行奖学金制度。

2.高校进行留学生教育改革

政府在大力宣传高等教育国际化的同时，日本的高校也开始进行改革。1976年，日本政府在两所大学设立专门的“国际主干”一职，以推动留学生教育的发展，此后又推广至全国，成为学校专门负责对外交流的行政职能部门。20世纪60年代前后，日本经济进入快速增长时期，留学生规模不断扩大。先后接收了印度尼西亚政府派遣的留学生；中国政府派遣的理工科留学生；马来西亚政府提出“东看政策”，也派遣留学生及研修生去日本学习。随着公费和自费留学生数量的增加，在1983年“10万留学生”计划确立之前，日本接收的留学生总人数达10 428人。由此，日本高校推进课程改革，以满足留学生的不同需求。

3.政治外交的需要

从全球视角上来看，这一时期日本政府的留学生政策受冷战背景下美国主导的亚洲外交政策的影响，具有强烈的政治色彩。日本政府希望摆脱战败的阴影，恢复国家形象，谋求国际上的发展和合作。积极推行“公费留学生制度”，为来自发展中国家的留学生提供资助，并帮助发展中国家培养人才，维持与留学生母国之间的友好亲善关系，可以说，是一种“战略外交模式”的留学生接收理念。[3]但这些政策的出台和专门机构的设立，一定程度上促进了日本留学生教育的发展。各大高校也不断探索，开展国际合作办学和学术研讨，增加英文授课科目，实施课程改革，初步形成了留学生教育和管理的模式。

(二)快速发展时期(1983-2003年)

日本留学生教育的快速发展，是以“10万留学生计划”的出台为标志的。20世纪80年代，在日留学生已形成一定规模，但和西方发达国家相比，仍有较大差距。国际交流的需要和劳动力的减少，是这一时期日本留学生教育快速发展的重要原因。

1.“10万留学生计划”的政策和措施

1983年日本首相曾根康弘提出了“10万留学生计划”，目标是到21世纪初期在日外国留学生要达到10万人。此后，文部省的报告《关于21世纪留学生政策的建议》和《关于21世纪留学生政策的开展》明确了为该计划的顺利推行而采取的措施。日本的大学要为留学生扩招做好准备，调整大学的接收体制(教育指导、健全体制、调整课程等)； 推进留学生的日语教育(增强宣传力度，开设海外考点)；发挥社会和民间团体的作用，提供生活保障和生活援助(奖学金提升、医疗补助、确保宿舍等)；对留学生回国提供支援和信息反馈等。[3]这些政策，使这一时期日本留学生数量稳步提高。1990年，日本政府对上述政策和措施进行效果评估，肯定了它的作用，指出留学生的生源存在不平衡性，应吸引更多西方发达国家的生源赴日留学，保证留学生生源的多元化。

2.实施过程存在曲折性

1993年以后，留日学生数量一直停滞在5万人左右。1996年“留学生政策恳谈会”发布《今后留学生政策的基本方向》，指出这一时期留学生数量停滞的主要原因。一是留学生非法居留和非法就业导致入境管理更为严格；二是泡沫经济导致打工机会减少，日本作为留学目的国魅力下降；三是生活费用过高和国民对外国人的接受意识较低；四是国外能够接触到的日本教育机构的信息较少。受1997年亚洲经济危机的影响，完成10万人目标变得非常困难。1999年，日本发布了规模与质量并重的留学生政策。从生源狠抓质量，在国内注重教学水平的提升，完善教育制度，提供良好的学习生活环境等。通过以上政策的实施，留学生数量由1999年的55 755人激增至2003年的109 508人，正式实现了“10万留学生计划”的目标。[4]

3.政治与学术交流并存

1983年，日本制定“10万留学生计划”主要有对外和对内两个目的。对外通过对发展中国家的援助与人才培养缓和战后所形成的亚洲各国之间的对立局面及贸易摩擦。对内则是解决人口减少造成的劳动力不足和提高日本大学的国际化水平。此外，欧美发达国家在这一时期已开始注重留学生教育的经济和社会效益，收取高额学费。而此时的日本虽然已经有了经济大国的意识，但在留学生教育方面，尚未追求经济利益。日本虽然意识到国际交流的重要性，但仍然强调日本在国际社会中的“对外援助”角色。[5]因此，这一时期的留学生教育更加注重国际间的学术交流，带有强烈的政治色彩。

(三)转型时期(2003-2007年)

1.调整留学生计划

“10万留学生计划”目标完成后，日本发布《关于新留学生政策的开展》报告，对2000年前后赴日留学生人数增加的原因进行分析：亚洲各国经济持续高速增长，使来自亚洲特别是中国的自费留学生增加；日本大学本国学生数量减少，为了学校正常运营和财政收支平衡，各大学积极接收留学生；入境管理局简化了出入境手续。与此同时，日本政府也反思出现的问题，并根据新时代的特征，对今后五年留学生招生工作进行调整，对留学生的招生从注重数量和规模开始向提高质量转变，加强“知识型国际社会”建设，提高大学的国际化水平与国际竞争力。[6]

2.转型时期的问题

据统计，2003年在日本非法居留的留学生达5 400人，留学生的违法犯罪活动也在增加，引起民众的不满和社会的高度重视，日本法务省开始严查入境和居留资格。2004年，日本对外国留学生的奖学金政策也开始收紧，按月发放，对学习成绩不达标或无法确认学籍的学生停止发放奖学金。[7]导致从2004年起，日本的留学生数量增长缓慢，2006年甚至出现负增长，这一时期的留学生接收，并未达到政府的预期。

此刻，国际上留学生教育正如火如荼的展开。西方国家这一时期因“博洛尼亚进程”使欧洲高等教育资源得到整合，学生国际间的流动空前加大。以中韩为代表的亚洲各国高等教育国际化竞争也越来越激烈。此时“泰晤士高等教育世界大学排名”前100名内，日本高校数量正不断下降。面对国内外的压力，日本不得不再次调整留学生政策，提高大学的国际竞争力和对留学生的吸引力。[8]

3.强化大学的国际竞争力

文部省提出“大学国际战略本部项目”，旨在创造有国际竞争力的研究环境，项目限定20所大学，从2005年至2009年对每所大学拨款1到4千万日元，支持大学突出特色，制定国际化战略。通过该项目开发了日本大学的国际化模型，为其他大学提供了经验。2007年，日本推出“亚洲人才资金构想”计划，目的是招收优秀留学生并鼓励其在日本就职，尝试构建留学生、企业和大学三赢的关系，使日本成为亚洲高级人才的网络中枢。至此，日本开始把留学生政策定位于更高层次的国家战略中去，留学生教育的重要性得到空前提升。

(四)成熟时期(2008年至今)

日本对留学生教育政策随即走向成熟，是以“30万留学生计划”为标志的。2008年7月，日本文部省与其他部门联合出台“30万留学生计划”，争取实现到2020年，赴日留学生人数达到30万人次的目标。日本政府不断完善相关政策，于2013年和2014年先后提出“日本再兴战略”和“超级国际化大学”计划，致力于提高日本高等教育水平，在政府的资金支持下，日本的大学相继走上国际化的道路，提高了对留学生的吸引力。

1.“30万留学生计划”的政策和措施

“30万留学生计划”的宗旨是为日本和世界接轨，加强教育交流和融合，在国际知识领域做出贡献，实现留学生人数达30万的目标。为实现这一目标，日本制定了相关策略，加强海外日语教育的普及，海外日语能力考试由一年一次改为一年两次；简化留学手续，推广日本文化，完善日本留学咨询体系，使留学日本更便捷；高校教学国际化，与海外优秀大学开展合作，提高教学质量，完善英文授课；创造良好的学习和生活环境，吸引民间组织推进留学生宿舍建设，将一批符合条件的民间宿舍转为留学生宿舍；产学官联合，吸引留学生在日就业，解决少子化造成的劳动力不足，为日本企业提供优秀人才。[9]

2.政策特点

日本将“30万留学生计划”放在国家战略的高度，它由文部省、法务省、外务省、厚生劳动省、经济产业省以及国土交通省六部门联合发布，发挥政府部门的联动功效，调动政府部门的积极性来推动留学生教育事业，吸引和引进高技术人才，保持国家的竞争力。其次，产学官三方配合，全力争取资源机构的合作。对企业实施税收优惠，鼓励民间机构对留学生教育提供支持。成立日本学生支援机构，集合日本四大法人机构为留学生提供奖学金支持，加大地方政府和企业对留学生的奖学金资助。然后，完善配套设施，制定相关政策和法律，明确各部门职责，保障计划的顺利实施。

3.存在问题

因日本政府更迭频繁，导致政策缺乏稳定性和持续性。2009年，民主党在议会选举中获胜，对留学生政策进行了一系列变更，导致留学生就业难问题。近年日本经济持续低迷，致使本国学生就业尚且困难，留学生就业机会更为减少。日本政府虽然简化了入学手续，但留学生很难在母国直接获准进入日本大学，很多高校都要求学生自己申请考试签证，在日本参加入学考试，这无形中增加了留学成本。留学生构成较为单一，以亚洲学生为主，对欧美学生吸引力不强。地震核危机的干扰也产生较大负面影响，“东日本大地震”所引起的海啸和核泄漏，造成很多留学生回国，安全问题势必影响赴日留学市场。

二、战后日本推行留学生教育政策嬗变的启示

(一)国家层面：从国家战略高度重视来华留学生教育

日本推行留学生教育的政策嬗变表明，日本留学生教育政策完全是为日本国家利益服务的。日本政府根据国内外政治经济形势的变化，不断调整留学生教育的政策，最大限度地维护自己国家利益。由于世界经济发达国家几乎都面临高龄少子化问题，劳动力不断减少，很多企业招不到合适的人才，高校也出现生源减少和完不成招生计划的现象，同时，科学技术进步日新月异，国际竞争日趋激烈，各国政府都意识到人才的重要性，流动性强且各方面能力都很突出的留学生成为争取的重点，各国纷纷出台吸引留学生的举措。这样既可以输出本国文化，又可加强与其他国家的教育文化交流，还会带来丰厚的留学收益。2017年度至2018年度，留学生为美国带来390亿美元的收入，为美国创造了455 000个就业岗位。[10]日本对留学生政策的方针也从“知识性的国际贡献”调整为“获取优秀人才”，以此来推动日本经济的持续增长，增强其国家实力。[11]

近年我国留学生教育事业飞速发展，特别是2010年《留学中国计划》出台后，制定了来华留学生教育的发展思路、目标和保障机制等一系列措施。据2018年教育部公布的数据，2018年共有196个国家和地区的492 185名留学生来华学习，其中学历生占52.44%。[12]但也存在一定的问题，数量规模不断扩大，招生层次有待提高，以亚洲生源为主，欧美国家优秀生源较少，教学质量和管理队伍有待提升。为建设世界高等教育强国，我国应从国家战略的高度，重视留学生教育，实现我国由留学大国向留学强国的转变。[13]

(二)招生与宣传方面：多管齐下吸引优质生源

互联网技术的发展使留学生招生变得更方便快捷，高校应及时更新招生信息，丰富网站的内容和宣传资料，加强多语种的招生网站建设，突出高校的特色学科和特色专业。对留学生关心的招生条件、奖学金设置、教学课程设计以及交通与安全等问题，利用网络媒体及时沟通，做好招生宣传。高校要提供详实的专业课程设置、师资配备、名师简介和联系方式，让教师也参与到留学生招生中去，争取优秀生源。

1.发挥教育中介的招生代理的桥梁作用

留学生可以通过教育中介进行教育咨询，鼓励社会力量的参与，扩大招生规模的同时扩宽招生渠道。利用驻外大使馆和“孔子学院”等机构，定期举办海外留学咨询会，为留学中国提供全面、准确、及时的政策咨询。另外，我国的生源以亚洲为主，欧美国家留学生较少，招生应该抓住重点，加强对“一带一路”沿线国家的招生，丰富生源，提高我国高等教育在世界上的影响力。

2.推广汉语，提高入学门槛

语言是文化的载体，留学生来华后首先面临的就是语言障碍问题。汉语不过关不仅影响留学生的生活和学习，也影响我国留学生教育的质量，因此应提高留学生入学的汉语水平要求。重视本国传统特色文化，在本国特色基础之上注重留学生教育的国际化，树立有中国特色的留学生教育品牌形象。

3.健全奖学金制度

建立政府主导、地方政府和企业积极参与的多元化奖学金制度，为留学生在华学习提供经济援助。在扩大政府奖学金规模的同时，鼓励企业施行“冠名奖学金”，对学业突出或家庭贫困的留学生进行援助。完善留学生的实习和就业体制。高校应为留学生提供实习和见习机会，以增加留学生对我国社会的了解。鼓励留学生毕业后在中国企业就职，推动企业间的国际交流与合作，为中国企业“走出去”培育人才。[14]

(三)高校方面：提升国际化水平和留学生教育服务质量

国际化是现代大学的发展战略和发展趋势，高校只有提升了自身的学术和科研水平，才能吸引世界一流的人才。

1.政府和高校应建立对留学生教育的质量监管和评估

为留学生制定统一的标准，对课程设置、教学目标，授课方式以及考试实习等教学过程进行严格管理，实施淘汰制。对英文授课课程给予资金支持，提高留学生的学习环境。设置灵活多样的留学生课程体系，除专业课外，开设多学科融合的选修课程。改变传统的教学模式，以学生为主体，开展小组学习和研讨，教师进行引导启发，提高学生的积极性和相互协作的能力。进行多媒体辅助教学，让授课内容更形象和直观。注重教学实践，定期组织学生去知名企业参观学习，产学研相结合，接收留学生去企业实习。建立留学生支援机构，促进留学生间的文化交流，营造校园多元化与国际化氛围。

2.建立一支专业化的留学生服务和管理队伍

进行“趋同化”管理，既考虑到留学生的特殊性，又增加留学生和中国学生的交流机会。关注留学生对环境和文化的适应情况，从留学生的实际需求出发，提供专业有效的服务。丰富留学生的课余生活，让留学生在学习专业知识的同时，感知并体验中国传统文化，融入中国社会。开展中国文化特色讲座，如京剧、剪纸和书法等，加强对中国文化的理解，增强对中国传统文化的兴趣，重视留学生跨文化交际的适应性。完善留学生食宿管理，注重留学体验，提高留学生满意度。