涉税信息共享机制的现状与完善*

张群辉

(华东政法大学经济法学院， 上海 200042)

涉税信息是指所有能够记录、反应纳税人有关税收经济行为、状态、效果的信息，包括税务机关内部和外部掌握的各种凭证、数据、消息、资料和情报。涉税信息的共享是推进税收征管现代化、深化风险管理、创新征管模式、优化税收服务的关键。随着社会经济不断进步，新型经济模式与日俱增，税源情况日益复杂，税务部门在税收征管实践中面临的压力和挑战也越来越大。涉税信息共享是互联网时代的必然要求，同时也是提高政府整体工作效率尤其是税收征纳效率的重要条件。

一、涉税信息共享的理论基础

涉税信息共享能够推进税收征管现代化和变革税收征管模式，填补征纳双方信息不对称的缺陷，进而有效应对互联网时代对税收征管提出的考验。

(一)最优税制理念

最优税制理论由美国学者戴蒙德和米尔利斯于1971年提出。最初最优税制原则的政策性结论是给予低收入家庭税收优惠，对劣质商品进行补贴，对奢侈品征收重税。在戴德蒙和米尔利斯看来，最优税制理论背后的原理是税收效率和税收公平。涉税信息共享制度符合最优税制理念，一方面涉税信息共享有助于极大地提升我国税务机关在税收征管方面的效率，保证税款尽可能地应收尽收，通过涉税信息共享减少税收征纳双方的信息不对称，缩小税务部门在征税时的视野盲区，提高征税效率；另一方面涉税信息共享能够减少逃税、避税情况的发生，让所有应纳税的事项都进行纳税，让收入高的群体多纳税，收入低的群体少纳税，以实现税收公平。

(二)整体政府理念

波里特(Christopher Pollit)提出了整体政府理念，认为行政碎片化很容易导致政府工作的低效率，应该通过一种横向和纵向的协调以强化政府各部门之间的协作，整合政府职能，以最大程度地实现政府工作效能的提升。涉税信息共享制度主要从三个方面实现了整体政府理念。(1)涉税信息共享实现了一种多元化的管理机制，不同于以往传统的行政管理体制，涉税信息共享加强了各部门之间信息共享，打破了各部门的利益壁垒，有利于实现政府各部门的整体利益最大化。(2)涉税信息共享制度建立的跨部门协作机制，从理念上突破了以往的部门行政理念。在传统的部门行政理念之下，部门各自为政，缺乏必要的沟通和交流，这不仅导致了信息传递的低效，更导致了部门工作效能的降低。在涉税信息共享机下，各部门通过跨部门整体协作机制，提升政府工作的整体效能。(3)在互联网经济时代，涉税信息共享紧跟时代和科技的发展，实现税收征管的信息化和电子化，这也是政府管理的创新和发展的体现。

(三)信息不对称理念

征纳双方的信息不对称是税收征管时一直存在的问题，是税源流失的主要原因。税务部门很难完全掌握纳税人的所有实际经营信息，纳税人进行偷税、漏税、逃税的现象普遍存在。涉税信息共享能够很好地解决信息不对称的问题，通过实现对纳税人各种涉税信息的共享，税务部门能够及时了解纳税人的纳税状况，并通过对纳税人数据的分析、比对和研究，全方位掌握纳税情况，督促纳税人履行纳税义务，减少逃税、避税等情况发生。

(四)税收遵从与纳税人权益保护理念

纳税人对于税务部门的征收指令存在不同的反应，主要有遵从、创造、形式主义等。一般来说，税收遵从度越高，税收征纳双方的关系越和谐。在纳税人积极履行纳税义务的同时，相关部门也需要保护纳税人的合法权益。涉税信息在共享制度下，主要涉及的是纳税人的隐私权和保密权。税务部门对于所获取的纳税人的信息，应严格履行保密义务，保证涉税信息不被用于其他用途。

二、涉税信息共享机制的立法现状

(一)税收征管法及实施细则

2015年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称税收征管法)第6条实质上已经确定了涉税信息共享制度的法律基础①，但第6条只是规定了税务机关与政府其他管理机关进行涉税信息共享制度的建立，缺乏可操作性。在此前颁布的税收征管法修订版的征求意见稿中，共有3个条文直接规定涉税信息共享制度。但最后正式颁布的税收征管法只剩下了第6条。从删除的条文来看，一方面对涉税信息共享制度建设的宣示性语句进行了精简，只保留了一处；另一方面直接删除了关于纳税人与第三方的涉税信息共享义务。

《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》(以下简称税收征管法实施细则)第4条第2款规定了地方政府的共享义务②，同时在该法的第5条中明确了税务机关的保密义务。税务机关应当对纳税人、扣缴义务人的商业秘密和个人隐私进行保密，但是对违法行为无须保密，违法行为并不属于商业秘密的范畴。税收征管法实施细则第11、71、74、84条对具体行政机关的涉税信息共享义务进行了明确和细化，该4个条文分别对工商行政管理机关、金融机构、出入境管理机关、审计机关、财政机关的涉税信息共享进行了规定。

(二)环境保护税法及实施条例

《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称环境保护税法)作为首部正式写入涉税信息共享制度的法律，其重要性不言而喻。涉税信息共享制度很早便被提起，但是一直发展缓慢。环境保护税法第四章“税收管理”第15条专门规定了生态环境主管部门和税务机关的涉税信息共享。具体来说，主要是规定了环境主管部门与税务机关的双向沟通机制。生态环境主管部门应当将排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息，定期交送税务机关；税务机关应当将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等环境保护税涉税信息，定期交送生态环境主管部门。

2018年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护税法实施条例》(以下简称环境保护税法实施条例)对环境保护税法的涉税信息共享制度进行了细化。环境保护税法实施条例第四章“征收管理”与环境保护税法第四章对应，环境保护税法实施条例第四章第12条到16条直接规定了生态环境主管部门与税务机关的涉税信息共享。其中，第15条规定环境保护主管部门应当通过涉税信息共享平台向税务机关交送在环境保护监督管理中获取的信息。同时，税务机关也应及时地将自身获取的信息与生态环境主管部门进行沟通和交流，形成一种良性的沟通机制。环境保护税法实施条例第四章第16条规定，税务机关应当通过涉税信息共享平台向环境保护主管部门交送环境保护税涉税信息。

(三)行政规章

除了法律层面规定涉税信息共享制度外，国务院颁布的规章和地方政府的规章都在进行涉税信息共享制度的探索。2003年国家税务总局和国家工商行政管理总局联合发布了《关于工商登记信息和税务登记信息交换与共享问题的通知》，双方就工商登记信息与税务登记信息等进行了交换与共享；2005年国家税务总局、财政部、国土资源部联合发布了《关于加强土地税收管理的通知》，就税务、财政、国土等方面进行信息共享；2016年国家税务总局发布《关于印发2016年对省税务局组织绩效考评规则及考评指标的通知》，明确将第三方涉税信息共享制度纳入考核的范围，从而将涉税信息共享提升到新的高度。与此同时各地方政府也纷纷颁布税收保障办法、规范等文件，对涉税信息共享制度进行进一步地规范。据不完全统计，山东、海南、江西、青岛、北京等省市先后发布了税收保障的规范性文件。山东省2010年出台的《山东省地方税收保障条例》明确规定了各级政府应支持涉税信息共享制度的建设，加强各部门的交流和联系，同时还规定了如果没有按照要求进行涉税信息共享的追责机制。

三、涉税信息共享机制存在的问题

我国涉税信息共享机制的建设进程相对缓慢，还未形成全国性的涉税信息共享体系，但已初步形成了局部涉税信息共享。例如环保税法规定的环保部门与税务部门的信息共享；上海自贸区实验的政府部门信息共享机制，这些都是涉税信息共享机制建设的有益探索，为涉税信息共享机制构建提供了很多宝贵的经验。

(一)信息管税水平较低

涉税信息共享机制是信息技术现代化的产物，其核心要求便是信息管税。通过充分运用科技手段，提升税务部门征税的科学性与合理性，降低征收成本，提高纳税人的税收遵从度，更好地实现税款的应收尽收。我国目前的涉税信息共享仍是一种粗放式的共享，没有形成常态化的共享机制。同时，因为我国目前尚未建设统一的涉税信息共享平台，各地信息征集标准不一，税务部门数据分析软件建设不尽完善，导致我国目前整体信息管税水平较低。

(二)法律供给缺乏

截至目前为止，涉税信息共享制度尚未形成全国统一的共享法律规制路径。税收征管法只规定了涉税信息共享制度，但没有其他相应的配套机制，缺乏可操作性；税收征管法实施细则虽然进行了一些细化，但仍规定得不是十分完备；国务院和地方政府的规章在进行涉税信息共享的探索，但都是呈点状分布，规定十分细碎、紊乱，缺乏统一性。由于缺乏统一的布局，各地的探索方式存在很大差异，这势必会影响涉税信息共享机制的推进效率。

法律供给的缺乏除了表现在高位阶法律的匮乏，还体现在对于涉税信息共享机制缺少具体的法律规则。涉税信息共享不能仅是一个口号，而是需要相应的配套机制，尤其是法律约束。具体到涉税信息共享制度，其可能涉及共享的主体、客体，信息共享的时效，尤其是信息共享的法律责任和其他部门的协助程序。缺乏这些具体的规定，信息共享制度很难得到进一步推进。

(三)部门交流不够畅通

涉税信息共享不仅关乎税务机关，还关系到其他很多政府部门。在涉税信息共享机制建设过程中，越来越多的行政机关进入共享平台，财政部、国土资源部、环保部等机关已经正式加入共享。但涉税信息共享仅仅依靠个别部门是不够的，还需要更多的行政部门加入共享的平台，建设共享的常态化、规范化机制，让涉税信息实现真正的流通。

四、涉税信息共享机制的发展与完善

(一)发展趋势：渐进的信息化

涉税信息共享制度是未来的发展趋势，符合最优税制和整体政府理念，能够减少税收征纳双方的信息不对称，提升我国税收遵从度。随着我国科学技术尤其是信息技术的发展，涉税信息共享将逐渐由理论变为现实。目前，环保税法实现了税务机关与环保部门的共享，未来可以由点及面，借鉴环保税法的经验，逐步将工商部门、银行等各部门并入共享的范畴。可以明确的是，应当加强共享的信息化建设，充分运用好现代化的信息技术，建设渐进的、信息化的涉税共享机制。

(二)制度回应：完善的具体建议

1.法律层面的明确。首先应确定涉税信息共享的方向和原则，明确其他行政部门对税务机关的协助义务；其次，不同行政主体提供的涉税信息不一致，而且会随着经济形势的变化而变化，可以考虑采用先行试点的办法，待正式确定和落实以后，明确写入税收征管法和税收征管法实施细则；最后，可以考虑采取授权立法的方式，由法律授权国务院和地方政府进行涉税信息共享的具体规制，给予地方充分的自主权。

2.涉税信息共享制度的具体规则。涉税信息共享并不是共享经营主体的所有信息，而应当是有选择的共享，同时兼具时效性。首先，涉税信息的客体应当是涉税的信息，该信息应当是税务机关履行职责所需要的信息，与征税无关的信息不应纳入共享的范围；其次，不同行政部门共享的信息应当是不一样的，共享的要求应根据部门的不同而有所变化；最后，涉税信息共享机制一旦建立，就应当形成一种常态化的机制，在涉税信息共享时应当注意时效性，保证涉税信息得到及时的沟通、交流。法律责任的明确可以有力推进涉税信息共享制度的发展。在涉税信息共享制度的构建中，最重要的制度便是对纳税人信息的保(下转P41)(上接P36)护。应当将行政机关的信息征集限定在税收方面，不能无限地给予行政机关获取纳税人所有信息的权利，应对行政机关滥用行政权力、侵犯纳税人隐私权和商业秘密的行为进行规制，从而起到合理限权、保护行政相对人的作用。

3.加强税收信息化建设。税收数据库的建设、税收信息分析与处理软件、涉税信息交流平台等都是未来税收信息化建设的重要方向。美国从上世纪60年代起便开始建设税收信息化体系，英国也于2010年建成了互联的征税系统。随着科学技术的不断更新换代，税收的信息化建设也应加快进程，紧跟高科技的步伐，建设更加完善、智能的征税体系。通过不断尝试新的技术和新的应用，提高税收的信息化水平，建设与时俱进的现代化税收征管体系。

注释

①《中华人民共和国税收征收管理法》第6条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”.

②《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第4条第2款规定：“地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享”.