健康中国视野下公民健康权法治路径探析

胡 剑， 柳泽民

（安徽医科大学马克思主义学院，安徽合肥230000）

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，习近平总书记在十九大报告中提出实施健康中国战略，《“健康中国2030”规划纲要》树立了“大健康”理念。健康中国战略及大健康理念的提出，赋予了人民健康权新的时代内涵。健康已经成为新时代人们普遍关注的重要问题，健康所涉及的领域扩展到人们生产生活的各个方面。健康所承载的不仅是个人的生命活动及身体机能的正常功能，还关系着全社会稳定、国家综合实力发展以及民族的繁荣昌盛。习近平总书记提出“没有全民健康，就没有全面小康”。健康全面融入社会生活各领域，全方位、全周期维护人民健康，必然推动公民健康权法治建设。对一个新法律关系的探究，通行做法是从这个法律关系的起源及其发展规律认识与理解开始。

一、我国公民健康权发展及其权利保障现状

健康是伴随着人类生命体存在而具有的一种现象，体现着人类个体以及群体的生命生活状态。而健康权作为一项权利则是近现代的事，一般认为在第二次世界大战结束后，各类国际文件中出现并规定了“健康权”[1]。健康权作为法律权属概念的出现，是随着卫生法律文件出现而持续形成的一个新兴权利概念。从1848年英国颁布的第一个卫生法案，并首次成立了国家卫生委员会，到19世纪末西方很多国家国内卫生法规的普遍制定，国际间区域卫生公约相继出现，从而推动了“健康权”权利内容不断丰富[2]。从国际法角度看，虽然联合国《经济、社会和文化权利国际公约》中明确规定了健康权的概念，但学者们对健康权能否成为基本权利一直存在争议。按照国际公约，健康权是指人人享有能达到最高的体质和心理健康的标准。一些区域国际组织更加细化了健康权的内容，如《美洲人权公约补充协议书》认为健康权是一项公共利益，包括初级卫生保健、健康服务、传染病的防疫、健康教育、贫困人口的健康需求等。从内容上考察，显然健康权与人权存在紧密联系，《世界人权宣言》以更明确的规定，将人人享有健康的福利和生活水准予以细化。健康权概念因不同的认识角度而产生不同的理解，显然是符合法律概念产生及发展规律的。对健康权研究，必然要从健康领域所涵盖的社会实践及社会关系开始。社会主义国家公民健康权蕴含着深刻的制度属性。在社会主义制度下，维护公民健康权益、增进人民健康福祉是立国之本、强国之基。

（一）卫生健康事业发展为健康权益保障奠定了坚实的物质基础。新中国成立70年来，我国医疗卫生事业取得了历史性的成就。新中国成立之初，卫生状况恶劣、传染病流行，人民疾病丛生，医疗卫生资源极度匮乏，党和政府高度重视人民群众的健康问题，首先确立了为人民大众服务的立场，坚持把重点放在农村，大力发展医疗卫生事业，广泛开展爱国卫生运动，消除危害人民群众健康的重大传染性疾病，建立覆盖城乡的医疗卫生服务体系，开创了具有中国特色的基层医疗卫生保健制度，被世界卫生组织誉为“发展中国家的典范”。改革开放以来，党和政府加大医疗卫生事业投入力度，积极发展群众体育健身事业，培育高质量医学人才，大力推进医药产业发展壮大；完善了以县级医院为龙头、以乡村医疗卫生机构为网底的县乡村三级医疗卫生服务网络，城市公立医疗机构服务能力和服务水平得到极大提高。2003年成功抗击“非典”疫情，全社会对卫生健康事业关注持续提高，公共卫生防控体系不断完善，各级公立医疗机构标准化建设取得显著成效。2009年启动实施新一轮深化医药卫生体制改革，围绕建立中国特色基本医疗卫生制度，提出以人民为中心的发展思想，推进基本医疗保障制度、完善基本医疗服务体系、筑牢公共卫生安全防控屏障、建立药品供应保障体系，我国医疗卫生与健康事业取得了举世瞩目的成就，跨上了崭新的台阶。人民群众健康获得感明显提升，居民看病就医负担明显减轻，看病难、看病贵矛盾得到极大缓解，我国人均期望寿命2015年达到76.3岁，孕产妇死亡率降为20.1/10万，婴儿死亡率降为8.1‰。居民主要健康指标优于中高收入国家平均水平，提前实现联合国千年发展目标[3]。

（二）卫生健康法律体系为健康权益保障提供了法制支撑。十一届三中全会以来，伴随着中国现代化建设全面开启，法治进程得到迅速推进。民主制度化、法律化，法制建设逐步走上正轨，法治的原则和内容更加明确[4]。卫生健康相关的法律制度也开始探索建立，健康权利以法律规范的形式逐渐出现在一些基本法律法规中。以宪法保障来看，最早可追溯到新中国成立初期的政协共同纲领，1954年《宪法》、1978年《宪法》、1982年《宪法》，对公民健康相关内容都作了具体规定。如现行1982年《宪法》在总纲中规定“国家发展医疗卫生事业，增强人民体质”；2004年我国第五次《宪法修正案》正式将“国家尊重和保障人权”纳入宪法保障范围。从民法保障方面来看，健康权相关内容最早出现在《民法通则》具体条款中，如《民法通则》明确规定：公民享有生命健康权；2009年通过的《侵权责任法》，详细规定了民事健康权的侵权责任构成及责任方式，第七章“医疗损害责任”明确了医疗损害侵权责任类型及推定过错等内容。从行政法保障方面来看，改革开放以来健康保障行政立法方面，基本可分为两个时期。以2003年非典疫情为分界点，之前阶段，集中在重大疾病防控和落实国际健康保障义务等内容，如《传染病防治法》 《母婴保健法》等；同时，也制定了大量的卫生行政法规，如医疗机构管理、医师资格管理、卫生监督执法、血液制品管理等。非典疫情后，国家和全社会都开始高度关注健康权益的保障，应对重大疫情的公共卫生、疾病预防控制等得到了加强，如制定了《突发公共卫生事件应急条例》 《药品管理法》 《疫苗流通和预防接种管理条例》等，健康政策体现在社会生活的各个方面，卫生行政部门规章制定数量持续增加，社会生活关注卫生健康领域更加全面。

二、我国公民健康权及其权利保障面临的挑战

应该看到，我国已经建立了具有中国特色的基本医疗卫生制度，公民健康权益内容不断丰富，权益保障措施不断完善，卫生健康法律体系逐步完备，为有效保障人民健康权益提供了法治基础。“健康中国战略”规划了未来10年人民健康事业的宏伟蓝图，为人民健康权益的发展提供了清晰的目标导向。与此同时，我们也应该清醒地看到，在正朝着“两个一百年”奋斗目标迈进的关键时期，影响人民群众健康的各种问题复杂而严峻，工业化、城镇化、人口老龄化不断加快，疾病谱、生态环境、生活方式不断变化。高血压、糖尿病等慢性疾病侵蚀着人民的健康，心脑血管疾病、恶性肿瘤等重大疾病成为危及人民健康的“第一杀手”。公民健康权益保障还有很多不足与短板，主要表现在：亟待明确中国特色公民健康权的基本法律概念，公民健康权理论研究还处于起步阶段，公民健康权体系化、理论化研究还相对薄弱，健康权法律保障还不完备。

第一，公民健康权主要保障制度还处于改革关键期。在我国社会主义制度背景下，以人民为中心的卫生改革实践取得了举世瞩目的成效，在推动经济社会发展进程中，公民健康权益得到了有效保障。目前，公民健康权主要保障制度正处于改革关键期。一是中国特色基本医疗卫生制度改革亟待深化。1978年国际初级卫生保健大会阿拉木图宣言对基本医疗卫生制度的清晰界定，契合了发展中国家卫生健康发展实际。改革开放初期，我国医疗管理体制受市场化影响明显，传统医疗卫生事业由政府举办，但政府投入不足，随着改革开放的推进，医疗机构也以半融入市场的角色出现在社会生活中。2009年新一轮医疗卫生体制改革，重新构建了基本医疗卫生制度支撑体系及关键架构，但基层医疗卫生服务能力与人民群众健康需求还有差距，城市公立医疗机构公益性有待提升。二是药品供应保障体系有待完善。医药产品是关系健康权益的重要物质载体。我国医药工业基础相对薄弱，上世纪80年代，短期内药品质量标准地方升国标过程管控失范，加剧了医药市场的混乱与无序，大量的药品批文滥发，使得医疗机构采购药品质量、价格、包装、剂型差异较大，医疗领域的信息不对称，增加了患者的治疗负担，医疗机构从采购到使用的廉洁风险持续提高。医药加成政策作为政府投入不足的补偿方式，使得医疗服务的商品特性进一步放大。进入新世纪，我国医药产业创新能力依然不强，新药研发投入不足，医药价格虚高仍然是困扰人民群众健康权益保障的重要因素。三是公共卫生防控体制机制运行不畅。2003年发生的非典疫情，是对突发公共卫生事件应对及医疗保障的一次重大挑战，暴露了公共卫生管理体系的脆弱以及医疗资源的稀缺，各级疾病预防控制机构公共卫生服务体系薄弱。疾病预防与生物化学、生物技术、分子生物学、微生物学等生命科学联系紧密，对前沿科学成果的应用需求极强，但科研机制不活、能力不强，诸如重点实验室的建设、科研项目的立项等等，均需要雄厚的资金与人力支持，现行财政保障体制很难满足要求。2020年1月发现的新冠肺炎疫情，更是对疾病预防控制体系提出了新的挑战。四是医疗保障制度改革尚需优化。医疗保障制度是关系公民健康权益的重要制度。作为国有企业改革配套举措的职工医疗保障制度，为全民医保奠定了重要基础，具有中国特色的新型农村合作医疗制度，解决了中国农村居民医疗保障问题。建立覆盖全民的医疗保障体系是社会主义国家制度优越性的重要体现。受经济社会发展水平、医疗服务资源等因素影响，我国医疗保障制度还需要进一步改革优化。

第二，公民健康权权属概念体系还处于形成发展中。公民健康权概念的提出，是近现代以来伴随人权概念而产生的全新法律概念。我国在卫生健康法制建设中，对健康权利义务相关内容作了规范性规定，但从宪法以及民事法律、行政法律等基本法律来看，缺乏对公民健康权基本概念的清晰界定，进而影响了公民健康权法律规范体系的科学建立。一是健康权在宪法中规定内容不明确。健康权作为一项社会权利，从法的价值角度考察，主要体现在维护人的尊严、促进社会正义及促进经济社会发展。近现代以来，西方社会呈现出从人权自由权到社会权的保障趋势[5]。健康权经济社会性特点，决定了必然以国家责任形态展现权利内容。以宪法保障形式的通常做法，一般采取健康权目标立宪、健康方针立宪、权利义务立宪等多种方式。国际社会对健康人权相关事项制定了多个公约，如《经济、社会与文化国际公约》 《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等。作为社会主义国家，中国积极倡导对健康权的维护，严格履行国际公约义务。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们多样化的生活方式逐渐形成[6]。人民群众医疗、健康需求多样化，普遍希望获得优质的医疗服务，不同的群体还存在着差异化的健康需求，如妇女儿童、老年人、职业群体等，在健康服务、健康教育、健康养老、精神卫生、职业健康等方面的需求日益增加。宪法关于健康权规范的规定内容简单、效力不强，滞后于经济社会发展。从我国现行宪法规范来看，健康权并没有给予明确的概念界定及内容规范，健康权法律保障形态反映了我国经济社会发展所处的阶段性特点，也是法治进程时空层面的特定表现。二是民法对“健康权”规定内涵不同。狭义的健康权概念，明确表述为“生命健康权”，从民事具体权利属性角度看，又细化为生命权、身体权、健康权。显然，民事权利的健康权与本文论述的“健康权”完全是两个不同的权利属性。民事权利的健康权属于私法权，仅仅作为独立的人格权类型。生命权是作为个体自然人最重要的权能，每个人都有维护自身生命安全与健康存续的权利。作为平等主体间的权利义务关系，维护健康权既有积极的权利内容，也存在消极的义务履行责任。一般侵害健康权的责任划分及确认程序相对容易判定，而在医疗活动中，则成为一个较为复杂的过程。在此之前，与健康权紧密相关的医疗领域，医疗机构作为健康保障机构，却陷入了被动的健康损害怪圈中。究其深层次原因，主要是健康权概念抽象模糊，对健康权的理解缺乏标准。总体来看，民事法律对健康权的保护，是泛健康权的部门法具体保障，具有广泛性的特点，现阶段健康权权属体系还处于不成熟、不完善阶段，一些环节的保障仍然缺乏有效性。与此同时，部门立法的弊端开始显现，受部门利益影响，立法内容无法兼顾各方诉求。如《医疗事故处理条例》基本没有得到有效执行。三是行政法对健康权保障形式单一。健康权在卫生行政保障层面，通过行政执法来保障公民的健康权，是国家承担健康维护责任的一种形式，单一的责任落实方式，并不能满足多领域、不同群体对健康权权利的行使与受侵害时的法律救济。健康领域的拓展，一些深层次的权利义务关系亟待厘清，一些新的健康权益亟待得到保障，而其范围关系到每个人的生产生活。健康相关内容的社会关系日益复杂，而调整人们健康权利义务关系的法律保障却相对薄弱。

第三，公民健康权法治保障支撑不足。卫生健康法制取得的成效，有力推动了卫生健康事业的发展。以全面保障人民健康权益来衡量，我国卫生健康法律体系建设还有待持续推进，一些卫生健康法律法规亟待修订。一些新兴领域，如商业健康保险、医药电子商务、生物医药研发、健康养老服务等领域，公民健康权利义务关系亟待立法保障，健康中国战略各项行动举措有待法治强力支撑。改革开放以来，我国在不断探索和实践过程中，已经制定了大量具有健康权内容的法律法规和规范文件，将健康权及其保障的成熟做法逐步规范化、制度化和法律化，完成了健康权及其保障的基本制度构建[7]。2019年底，我国最新颁布的《基本医疗卫生与健康促进法》明确提出“国家和社会尊重、保护公民的健康权”，同时，详细规范了基本医疗服务、药品供应保障、健康促进及资金保障等内容。这是我国目前公民健康权概念及内涵规定较为全面的法律文件。在新时代社会主要矛盾已经发生重大转变的背景下，广大人民群众对健康服务需求逐步提升，对健康政策的关注度逐步提高，健康政策影响着社会各个领域。而对于社会主义制度下公民健康权保障的理论与实践，缺乏以马克思主义理论指导下对公民健康权的本质研究，明确社会主义公民健康权需求强烈。宪法、民事法律、行政法律中保障性规范相对零散、杂乱，各项权利义务规定缺乏内在逻辑关系，难以满足建设新时代中国特色社会主义公民健康权法律保障体系的迫切需要。

三、我国公民健康权及其权益保障的法治路径

2016年新世纪第一次卫生健康大会上，习近平总书记提出“健康中国”概念，《“健康中国2030”规划纲要》得到全面贯彻推进，我国卫生健康领域取得了翻天覆地的变化。基本医疗制度建立完善，公共卫生服务体系、医疗保障体系逐渐完备，药品供应保障制度日趋成熟。在取得巨大成效的同时，健康领域还面临着很多新问题新挑战。2020年1月以来，在党中央的坚强领导下，我们取得了抗击疫情阻击战的重大成果，但是，在抗击疫情中也暴露出健康领域的一些短板和不足，诸如疾病预防体系在疫情应对中缺乏及时有效性，医疗资源的短缺及地区间的不平衡性再次集中显现，应对重大疫情的物资储备不足导致了全链条供应紧张等等问题，再次警醒我们有效保障健康权还有很长的路要走。新时代中国特色社会主义依法治国背景下健康中国战略的全面实施，是应对经济社会发展以及社会主要矛盾变化的国家战略。这一战略的核心在于“人民健康优先发展”理念的清晰定位，在于“人民健康”科学内涵的正确理解，在于新时代“健康权”保障体系的逐步完善。新时代人民健康福祉需要走上法治路径，进而充分展现社会主义制度优越性下的公民健康权，促进人的健康发展，助力全面实现“两个一百年”奋斗目标。

（一）以“健康中国战略”为公民健康权内容统领。实施“健康中国战略”，其要义即是坚持以人民为中心，把人民健康上升到国家战略的高度，把健康放在优先发展的战略位置，让健康政策融入到社会发展各项政策中，健康优先体现在社会生活的各个方面，全方位、全周期维护人民健康，促进社会公平公正[8]。为推进健康中国建设，党的十八届五中全会进行了战略部署，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，提出了健康中国战略明确的行动纲领。“共建共享、全民健康”作为战略的主题，提示着人民健康权将被赋予全新的时代内涵。从权利主体角度来看，人民健康权将拥有最广泛的权利主体，独立个体从出生开始即可以成为健康权利的主体，如新生儿从出生后就享有公共卫生健康服务保障，可获得国家免疫规划的免费疫苗接种服务。这既是维护个体健康的权利保障，也是履行公共健康义务，避免传染性疾病对公共健康权益的潜在侵害。从权利内容来看，健康权益体现着不同内容的健康社会关系，一个人从婴幼儿、青少年、成年到老年各个阶段，将会涉及不同内容的健康社会关系。如学校教育期间，学校卫生涉及青少年心理健康、传染病预防、健康教育及个体卫生保健等各项内容。《“健康中国2030”规划纲要》从普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、发展健康产业及健全支撑与保障等方面，对推进健康政策融入社会各个方面进行了全方位规划，持续到2030年阶段性目标的实现。全方位健康政策为有效保障健康权益提供了科学的目标导向。健康政策涵盖的内容，同样也是健康权益具体权利义务的内容所向。如优化健康服务中，重大疾病防治在推进落实国家公共卫生投入责任的同时，具体规定了疫情报告、通报和公布程序，以及疫情控制具体措施具体要求等内容。如健全健康保障体系，完善基本医疗保险制度，则要求公民履行个人的缴费义务，才能实现看病就医时的医疗服务及治疗药品费用报销的保障权益。

（二）坚持“以人民为中心”的公民健康权理论内核。新时代中国特色社会主义思想中，“以人民为中心”是治国理政的价值引领。以人民为中心，丰富发展公民健康权理论体系，是以马克思主义辩证法认识和把握新时代卫生健康事业发展的最新规律。马克思主义理论对健康的考察，是人类历史上第一次从人的自由全面发展的角度出发，已经超越了个人的健康观念，超出了生物医学的社会健康观，是体现以人为本、突出强调人的全面自由发展的健康观念[9]。马克思最为经典的阶级斗争学说，在考察无产阶级重要组成力量产业工人时，十分关注他们的健康状况，通过批判资本主义摧残工人生命与健康，展现了革命的健康观。实现共产主义必然要求以人的全面健康为物质基础。这里的健康不仅仅是达到生命与身体生物学健康标准，还突出强调了以“自由发展”的健康观念。可以清晰地看到，近代以来随着生物医学发展，在西方启蒙运动推动下，人们更加关注生命健康。西方以人权为核心的公民健康保障理论研究取得了丰硕成果，马克思主义理论则以人的全面自由发展为健康观的核心理念，推动社会主义国家以全新角度对公民健康规律进行深刻把握，进而推动全民健康保障实践。以人民为中心的发展理念，彰显了马克思主义人的全面自由发展健康观，把人民健康放在优先发展的战略位置，提出健康政策要全方位、全周期维护人民健康。坚持卫生健康事业的公益性质，促进社会公平公正。坚持以人民为中心的价值追求，必然要求体现在公民健康权的具体权利义务规范的内容之中。

（三）构建以“公民健康权”为核心的中国特色卫生健康法律体系。完善卫生健康法律体系，是建设社会主义法治国家的内在要求。构建以“公民健康权”为核心的法律规范体系，既体现了新时代优先发展人民健康事业战略，又解决了长期以来卫生健康法律规范散落于各个部门法的现状。充分展现以“公民健康权”为代表的新时代卫生健康法治特点，首先，要明确健康权宪法保障内容。健康权从提出到国际社会以及各个国家的实践，概念和内容已经取得了一定共识。进入社会主义新时代，经济发展提出了高质量要求，社会发展更加注重公平正义、更加注重协调发展，在依法治国背景下，满足人民群众对健康的需求多样化趋势，必然要将健康权纳入宪法规范保障。如提出宪法修正案，就健康权及其宪法权利内容进行明确，以利于从根本法对健康权进行最高规定，推动健康权及其法律法规体系的有效建立。其次，要加快健康权相关领域法制化。健康中国战略是对未来10年国民健康生活的国家战略规划，涉及健康生活普及、健康服务优化、健康保障体系完善、健康环境治理、健康产业发展等多个领域。健康领域很多新兴事物，各类社会关系缺乏制度化、法律化，通过加强相关立法，维护健康权益，可以促进健康事业、健康产业的发展。再次，要推动形成清晰的健康权责任体系。现行散落在各类法律法规的健康权利义务关系，弱化了健康权主体资格，导致健康权责任单一归责于国家主体。而个体的健康维护责任极度弱化，主动接受健康教育、自我健康管理、积极承担健康维护义务等健康权保障意识薄弱。通过修订完善基本医疗与健康促进法，制定国家健康权利保障法等方式，推动形成权责清晰、责任明确、体系完善的健康权法治体系，实现健康权保障有法可依的法治局面。