环境民事公益诉讼的原告主体资格研究

商艺涵

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

一、环境公益诉讼主体资格的价值

(一)实现环境正义，保障环境民主

从传统意义上来说，诉讼的实质是公民为了保护自己的私人利益而向法院提起解决矛盾争端的诉求。与之相对，环境民事公益诉讼的目的则在于，当环境资源受到损害或者有受到损害威胁的可能时，有权提起诉讼的主体通过司法途径来保护环境公共利益。由于环境公益诉讼的损害主体是不特定的，不一定能明确损害的究竟是哪一方主体的利益。所以，环境民事公益诉讼的提起不是为了保护某一个特定人的权益，而是保护属于全体人民共有的环境资源。近年来，随着污染环境事件的增多，国家授权给国家机关和社会组织等主体以诉权，使其通过司法的途径对破坏生态环境的违法行为进行打击，从而达到保护环境的目的。在此情况下，如果环境民事公益诉讼的主体资格得不到明确，人们就不会对破坏环境的案件给予过多的关注，这样不仅会违背设置环境公益诉讼的初衷，也不利于生态环境的保护。所以，明确环境民事公益诉讼的主体资格，以便诉讼程序能够更好地展开，从而达到保护生态文明的目的。

(二)节约司法资源，实现优化配置

环境民事公益诉讼的原告资格是国家赋予的，只有在满足一定的条件下才能成为适格的起诉主体。这是一种权利，但在某种层面上也可以说是一种限制。只有适格的主体才能提起环境公益诉讼，其他人则无诉权，这在一定程度上能够有效地减少滥诉现象。传统诉讼的典型特点一直是“无利益则无诉权”，也就是指向法院起诉的原告与所诉的案件需要有直接的利害关系。但是生态环境作为一种公共资源，与每个人的生活密不可分，所以并不要求提起环境民事公益诉讼的主体与该破坏行为之间有直接的利害关系，这一规定相较于传统意义上的诉讼而言，原告主体的范围得到了进一步的扩展。由于环境遭到破坏后很难恢复，因而只要环境有受到损害威胁的可能，便可以通过司法途径来排除潜在的威胁，而不是一定要发生实际损害才能提起公益诉讼，这也正是《环境保护法》中预防为主的原则的内在要求。所以，有权提起环境民事公益诉讼的主体范围应当较传统诉讼中的原告主体范围更加宽泛。如果不明确提起环境民事公益诉讼的主体范围，那么可能会有人为了实现个人不正当的目的，随意向法院提起环境公益诉讼，造成司法资源的浪费。因此，明确原告资格对于环境民事公益诉讼程序的正常运转具有非常重要的作用。

二、环境民事公益诉讼主体资格的问题

环境民事公益诉讼是符合起诉条件的原告对损害全民共有的生态资源的行为所提起的公益诉讼。近年来，全国各地的国家机关和社会组织等都在积极地推动环境民事公益诉讼的开展，但是在司法实践的过程中也出现了很多疑难问题，主要包括以下三方面。

(一)起诉主体标准模糊

环境民事公益诉讼不仅能够有效地遏制破坏生态环境的行为，还能够弥补行政管理的不足，在一定程度上起到社会调解的作用。在环境民事公益诉讼中，提起诉讼的主体并不一定是本案的利害关系人，这种规定虽然有利于推动环境民事公益诉讼的进程，但是也会使得原告的起诉标准模糊，而且这种不确定性可能会加大法官裁判的难度。虽然《民事诉讼法》明确了有权提起公益诉讼的主体范围，但是在司法实践中，除了检察机关作为起诉主体提起过公益诉讼外，并不存在其他主体提起公益诉讼的情况。在传统的诉讼案件中，原告的起诉资格在立案环节就能够明确，但是由于环境公益诉讼的起诉主体的标准不明确，导致原告是否适格的问题进入到审判阶段，而法官花费大量的时间去对原告主体资格进行判断，无疑会分散法官的精力，而且也不利于解决被告行为是否侵权和法律责任等核心争议。尤其是法官在判断提起环境民事公益诉讼的主体是否适格时一直没有明确的判断标准，这也成为法官在裁判案件时的一大难点。

(二)起诉主体范围狭窄

近年来，全国各地都在积极推动环境民事公益诉讼实践的开展，法院受理的有关环境公益诉讼的案件数量也大幅增加，但是不可否认的是，环境民事公益诉讼的起诉主体仍然狭窄。在美国，对于环境民事公益诉讼的主体资格的限制是逐渐放宽的，美国最初要求只有受到实际损害的原告才能基于诉的利益提起公益诉讼，但是现在，任何人都能向法院提起环境民事公益诉讼。德国的公益社团在社会中具有很高的认知度，也得到了政府的大力支持，因而为环境民事公益诉讼提供了物力、财力和技术上的支持。但是在我国，社会组织的运行机制存在问题，且社会认知度不够，政府支持力度不长，很难凭借一己之力参与环境保护。而且，我国对社会组织的原告资格设定了过高的门槛，比如设定了严格的登记条件和活动限制，这种规定直接导致的结果就是很多社会组织不符合提起环境民事公益诉讼的条件。

目前，我国只规定公民可以在环境私益诉讼中对因环境侵权造成的财产损失和身体健康提起民事侵权诉讼。有些学者认为在环境公益诉讼中，不乏有一些对技术含量要求较高的案件，这就免不了需要资金的支撑，但是仅依靠公民个人很难完成，尤其是法律知识欠缺的公民可能会降低可操作性。另外，公民是一个较为分散的群体，这些较为分散的利益很难全面地体现集体利益，而且公民都有其自身利益偏向，因此有些学者认为现阶段将公民纳入环境民事公益诉讼的原告主体范围是不现实且不明智的决定。但是公民亦有其优势，公民作为与公共利益联系密切的最直接的利害关系人，当环境公共利益受到侵害时，能够自发地保护环境，这有利于实现环境公益诉讼的目的，因而在未来的发展中，应当考虑将公民纳入主体范围内。

(三)原告起诉顺位不当

我国《民事诉讼法》明确规定了检察院是提起环境民事公益诉讼的第二顺位。①但是没有规定详细的运作程序，导致在司法实践中存在流程上的混乱，不利于司法资源的合理运用。

据民政部发布的数据可知，截至2017年，在全国范围内共有超过800家社会组织有权提起环境民事公益诉讼，但是仅有十家左右的社会组织提起过不足环境民事公益诉讼总量20%的案件，且很多案件还存在由几家社会组织作为共同原告起诉的情况。[1]出现此种现象的原因之一就是很多社会组织不符合法律规定的主体资格。②目前，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件的数量虽然有所上升，但是案件的数量远远落后于检察机关提起的案件总量。在此情况下，社会组织的起诉顺位却位于检察机关之前，社会组织作为第一顺位的适格原告“名不符实”。 由于目前法律对可以提起环境民事公益诉讼的社会组织的要求过高，在一定程度上打击了社会组织的积极性，所以可以适当降低社会组织的起诉标准，放宽社会组织的起诉条件，这样能够让更多的社会组织加入到环境保护行列中来，从而让环境公益诉讼这种方式能够不违背其设立的初衷，切实地从司法层面落实对环境的保护。

三、完善环境民事公益诉讼主体资格的建议

(一)完善原告主体标准

近年来，提起环境民事公益诉讼的主体资格问题一直广受争议。由于无论是在法律条文还是在司法解释的条文中，对该原告资格均没有作出明确的规定，所以才会导致各地法院的认识不统一，裁判的结果存在差异。因此，我国应该通过完善相关法律条文，从立法层面确定原告的资格判断标准。同时，还可以通过建立典型案例发布制度来确立统一的裁判标准。比如在最高人民法院指导案例第75号中，最高院通过对该案的审理，确立并且细化了针对环境民事公益诉讼原告资格的相关裁判规则。就有权提起环境民事公益诉讼的社会组织而言，即使该社会组织并非专门从事环境保护，但是只要其工作内容属于保护环境和生态系统的，就应当根据关联性认定其属于环境民事公益诉讼的适格主体。该案是最高人民法院首次通过具体的案例明确了有权提起环境民事公益诉讼的主体资格，因而该案作为最高人民法院指导性案例，对之后各地法院的审理具有重要意义。

此外，我们还可以吸收其他国家在实践中形成的有关环境公益诉讼案件的成功经验。比如在美国，可以提起环境公益诉讼的主体范围十分广泛，而且公民拥有完全起诉权并得到社会的广泛认可。在英国，虽然原告资格的发展历程较为曲折，但是原告的范围逐渐扩大，到目前为止，任何人都可以提起环境民事公益诉讼。从域外司法实践和法律规定的不断变化可以看出，虽然国外对于环境公益诉讼原告资格进行了多次调整，但是最终都对原告的主体资格进一步地扩大，并且很多国家都肯定了公民有提起环境民事公益诉讼的权利。我国可以通过参考国外成熟的理论与实践经验而赋予公民原告资格，但是同时也要制定相关的配套制度，以便该制度可以顺利实施。

(二)拓宽起诉主体范围

首先，放宽社会组织原告资格条件。贵州省某一法院曾经受理了一起环境民事公益诉讼的案件。该案的原告是贵州省青年法学会，虽然该法学会是经过批准和备案成立的，而且是具有较高权威性的社会组织，但是因其并非专门从事环境公益保护的社会组织，所以，该法学会不具有法律意义上的原告主体资格，但是法院受理了此案，并且调解结案。在最高人民法院指导案例第75号中，一审法院和二审法院均认为，绿发会不具有提起该诉讼的主体资格，因为他不是专门从事保护环境的公益组织。但是最高人民法院认为绿发会是否具有提起该诉讼的主体资格应当综合审查其设立宗旨和业务范围，虽然绿发会的起诉事项并不完全符合其设立宗旨，但是只要两者之间具有关联性，就可以认定其主体资格。适当放宽提起环境民事公益诉讼的主体资格限制，即由类似贵州省青年法学会的高校团体或是环境法学会等组织参与环境民事公益诉讼，不仅能够调动社会团体提起环境民事公益诉讼的积极性，还能从一定程度上节约司法资源，更大程度上推动公益诉讼的有效展开，这种做法具有借鉴意义。[2]

其次，赋予公民个人原告资格。在环境民事公益诉讼的案件中，同一个环境民事侵权行为可能同时侵害“抽象”的国家利益和“具体”的公民损失。[3]比如，侵权行为人将含有重金属的废水倒入河流中造成了水污染，对环境资源造成了严重的损害，但是与此同时，使用了该水资源的公民感染了严重疾病，在这种情况下，公共利益和私人利益的界限很难区分，二者在一定情况下会产生冲突。即使就该行为向法院提起了环境民事公益诉讼，并且在胜诉后获得了赔偿，那么这笔赔偿款也只会用于修复被污染的河流，而不会用作该公民的医疗费，该公民只能以个人的名义提起私益诉讼来获得赔偿。环境民事公益诉讼不能撇开私益诉讼独立发展，而在环境污染的案件中，通常都会有具体的受害人，如果将受害人排除在有权起诉的主体范围外，那么环境民事公益诉讼就会失去群众基础。作为在生态环境遭受破坏时最有可能受到影响的社会公民，他们才是最能积极地通过诉讼手段来推动环境执法的主体，因而赋予公民主体资格，不仅能够培养公民形成良好的利益诉求能力，还能在一定程度上积极推进环境执法的实施。[4]我国存在着由公民提起环境民事公益诉讼案件的成功案例，即蔡长海诉某企业污染环境一案。[5]虽然在审理过程中，被告对蔡长海的原告资格提出了质疑，但是清镇市人民法院认为蔡长海作为受污染河流的监管者有权提起诉讼。其次，为了提高社会对于环境公益诉讼的关注度，调动社会全体对于环境保护的积极性而认定蔡长海的原告资格。虽然本案最终未宣判，但是该案也可以作为公民提起环境民事公益诉讼的案例参考。在很多情况下，当环境公共利益遭到破坏时，公民的个人利益也可能会受到侵害。所以，作为与生态环境最直接的利害关系人，公民具有较高的积极性，将其纳入原告资格切合了公众的意愿，利于保障社会公正的实现；同时，公民环保意识的提高以及法律知识的普及为其成为环境公益诉讼的原告主体创造了条件，能够让他们更好地参与到保护环境的行列中来。但是对公民提起环境民事公益诉讼的主体资格并不是无限制地放宽，而应当在一定的条件下规范有序地进行。

(三)明晰原告起诉顺位

从可持续发展的角度来看，社会组织和人民群众才应当是提起环境民事公益诉讼的主要力量，检察机关应当以支持起诉为主，自行起诉为辅。当社会组织和公民个人穷尽各种救济方式仍然无法维护自己权益的情况下，检察机关再作为环境公益诉讼的支持者和补充者提起诉讼。将检察机关作为打击破坏环境行为，维护生态环境的最后一道防线，这样不仅能够提高政府的公信力，也符合建设服务型政府的要求。由于环境公益诉讼的主体具有多元性，所以法律应该在明确原告主体资格的基础上，进行相应的程序设计，根据涉及利益的不同，让不同的主体在不同的案件中提起诉讼，以此来完善环境公益诉讼。具体可以根据损害利益的不同来确定哪一主体为第一顺序的原告。主要有以下两种情况：第一，如果受到损害的是国家的环境利益，那么则由行政机关作为第一顺序的原告向法院起诉。国家行政机关是直接承担保护和管理环境资源这项职能的国家公权力机关，所以当国家环境遭到损害时，行政机关应该最先采取救济行动。当然，如果其他主体发现了环境问题，向行政机关反应未果时，检察机关或者其他有权提起诉讼的主体可以进行诉讼。第二，如果受到损害的是特定主体的环境利益，那么法律规定的社会组织或者公民个人则可以作为第一顺位的主体向法院起诉。当然，特定的主体可以就自己所享有的环境利益决定主张或者放弃权利，在环保组织和公民个人由于自身的客观原因向法院起诉有困难的情况下，可以委托检察机关起诉。[6]

四、结语

完善环境公益诉讼，可以有效地惩治环境污染和生态破坏的行为，原告资格作为环境公益诉讼的关键性问题，具有独特而重要的作用。目前世界各国都在探索环境公益诉讼制度，尤其是一些发达国家的成功经验对我国有重要的参考和借鉴意义。和这些发达国家比较，我国的环境公益诉讼仍然是一个新生事物，处于起步阶段，应当通过理论探讨和实践探索构建具体制度，扩展环境公益诉讼的原告主体范围，明确更加多元的原告主体，保障环境公共利益，营造健康舒适的环境。

注释：

①《民事诉讼法》第五十五条：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

②在最高人民检察院指导案例第28号中，由于常州市没有提起环境民事公益诉讼的适格主体，所以最终是常州市检以公益诉讼人的身份提起的环境公益诉讼。但是常州市环境公益协会在2014年就曾以原告的身份提起过环境民事公益诉讼，只因2015年《环境保护法》颁布以后，不符合“成立五年以上”这一标准，就不再具有提起环境民事公益诉讼的主体资格，该规定是否会浇灭一些社会组织提起环境公益诉讼的热情呢？